美國基礎(chǔ)教育財政體制改革趨勢

1、    美國基礎(chǔ)教育財政體制改革趨勢    內(nèi)容提要 本文介紹、評析了美國基礎(chǔ)教育現(xiàn)行財政體制的兩種方法：基礎(chǔ)撥款公式法和稅基法，分析了當前美國基礎(chǔ)教育財政體制所存在的問題，就美國目前基礎(chǔ)教育財政體制改革的目標(效率和公平)闡述了美國基礎(chǔ)教育財政體制改革的趨勢。 關(guān)鍵詞 美國，基礎(chǔ)教育，財政體制 從20世紀90年代開始，美國基礎(chǔ)教育財政體制進入了一個新的變革時期。美國現(xiàn)行教育財政體制的基本構(gòu)架是什么?存在的問題是什么?新型公立學校特許學校的財政改革會產(chǎn)生什么樣的后果?美國基礎(chǔ)教育財政體制進一步改革的趨勢是什么呢?本文將逐一探討這幾個問

2、題。 一、美國現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財政體制 美國作為一個聯(lián)邦制的國家，教育主要由州政府負責，各州的教育財政體制各不相同。不過從總體上劃分，大部分州對k12教育的資助主要采取兩種方法：一種是基礎(chǔ)撥款公式法(foundation formula)；另一種是稅基法(guaranteed tax base，gtb)。有些州也將兩種方法結(jié)合起來實行。州對教育的資助一般都假設(shè)學校所在地區(qū)把本地收入中的特定數(shù)量撥付給教育。比如，采用基礎(chǔ)撥款公式法，州政府確定生均經(jīng)費基礎(chǔ)水平，如5000美元，并要求當?shù)赝ㄟ^最低的財產(chǎn)稅率，比如10，提供該費用的一部分。因此，地區(qū)a，如果平均每個學生對應了100，0

3、00美元的應征稅財產(chǎn)，將在本地收入中產(chǎn)生1000美元的生均經(jīng)費；同樣在地區(qū)b，每個學生平均對應200，000美元的應征稅財產(chǎn)，將產(chǎn)生2000美元的生均經(jīng)費。在基礎(chǔ)撥款公式中，州政府要彌補地方財政撥款和5000美元的基礎(chǔ)水平的差額，撥給a地區(qū)每個學生4000美元，b地區(qū)每個學生3000美元。 在稅基制(gtb)中，州保證各地區(qū)每個學生都對應著一定的可征財產(chǎn)稅的稅基；實際財產(chǎn)價值低于保證線的地區(qū)也可以按照州保證的課稅底線來操作。再次以a和b地區(qū)為例，如果州保證每350，000美元的稅基中，地方可以征收用于教育的經(jīng)費5000美元，每個地區(qū)將征收143。的財產(chǎn)稅以獲得給定水平的費用($500

4、0$350，000=143)。按照這一稅率，a地區(qū)在本地收入中將籌集到1430美元，b地區(qū)將籌集到2860美元，由州政府彌補地方籌集收入和5000美元之間的差額。 除了州政府要求必須達到的教育撥款外，大部分州同時要求地區(qū)提供額外的撥歌。如在a和b地區(qū)中，每個地區(qū)還可以籌集額外的地方收入，生均費可分別達到$5100和$6500。 表1展現(xiàn)了在1996年12月的特許學校立法時各個州的教育財政體制的關(guān)鍵特征。 表1 擁有特許公立學校的州中，k12教育資助系統(tǒng)的關(guān)鍵特征 州k-12教育資助類型是否對地方資助嚴格限制地方資助占的比例()，1995-96阿拉斯加州基

5、礎(chǔ)撥款公式是23.9亞利桑那州基礎(chǔ)撥款公式是49.3阿肯色州基礎(chǔ)撥款公式是26.1加利福尼亞州基礎(chǔ)撥款公式是34.2科羅拉多州基礎(chǔ)撥款公式是48.7康涅狄格州基礎(chǔ)撥款公式否55.2特拉華州完全州資助+稅基制否26.7佛羅里達州基礎(chǔ)撥款公式是43.3喬治亞州基礎(chǔ)撥款公式+稅基制否23.9夏威夷州完全州資助na2伊利諾斯州基礎(chǔ)撥款公式是61.3堪薩斯州基礎(chǔ)撥款公式是33.8路易斯安那州基礎(chǔ)撥款公式是32.5馬薩諸塞州基礎(chǔ)撥款公式是58.2密歇根州基礎(chǔ)撥款公式是37.6明尼蘇達州基礎(chǔ)撥款公式+少部分稅基制否44.9新罕布什爾州基礎(chǔ)撥款公式否89新澤西州基礎(chǔ)撥款公式是56新墨西哥州基礎(chǔ)撥款公式是14.

6、9北卡羅萊納州完全州資助否24.9俄勒岡州基礎(chǔ)撥款公式是36.4羅德艾蘭州稅基制是55南卡羅萊納州基礎(chǔ)撥款公式否44.2德克薩斯州基礎(chǔ)撥款公式+稅基制是47.7威斯康星州稅基制否52.5懷俄明州基礎(chǔ)撥款公式是44.5 二、對美國基礎(chǔ)教育財政體制的評價 根據(jù)上面對美國基礎(chǔ)教育財政體制的簡要介紹，結(jié)合美國基礎(chǔ)教育經(jīng)費籌集的實際情況，我們認為美國基礎(chǔ)教育財政體制具有以下兩大優(yōu)點： 第一，各級政府責任明確，經(jīng)費投入具有基本保障。 從上面介紹的兩種基本的撥款方法看，美國基礎(chǔ)財政體制的最大特點是州政府與地方政府責任明確。通過設(shè)定最低的投入標準，兩種方法都明確劃分州政

7、府與地方政府的責任，保證了基礎(chǔ)教育投入的穩(wěn)定性。聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)教育投入中的作用相對較小，但具有上升趨勢。表2是60年代以來各級政府投入占總經(jīng)費的比例。 表2 美國基礎(chǔ)教育經(jīng)費的來源結(jié)構(gòu)(各級政府) 年份總收入來源的結(jié)構(gòu)(百分比)聯(lián)邦政府所占比例州政府所占比例地方政府所占比例195919604.40%39.10%56.50%19691970839.952.1197919809.846.843.4198919906.147.146.8199019916.247.246.7199119926.646.44719921993745.847.219931994745.247.8199

8、41995747.845.219951996747.745.3 數(shù)據(jù)來源：國家教育統(tǒng)計中心，1996，全國教育協(xié)會，1996年。 第二，政府重視，較少受經(jīng)濟波動影響，基礎(chǔ)教育投入穩(wěn)步增長。 由于將教育看作是政府提供的最主要的公共服務之一，美國基礎(chǔ)教育投入較少地受經(jīng)濟波動的影響，生均經(jīng)費穩(wěn)步增長。從表3(表中所用數(shù)據(jù)經(jīng)過價格調(diào)整)可以看出，考慮到物價因素之后，從20世紀60年代至今，美國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費穩(wěn)定增長，增長了22倍。 表3 美國基礎(chǔ)教育生均經(jīng)費的增長情況 年份生均經(jīng)費(美元)變化(百分比)累積變化(百分比)195919601976196

9、91970334369.00%69%19791980452935129198919906060342061990199160760.3207199119926071020719921993606302071993199461040.72091994199561590.92121995199662130.92141996199763151.6220 數(shù)據(jù)來源：國家教育統(tǒng)計中心，1996。 那么，美國現(xiàn)行基礎(chǔ)教育財政存在的問題是什么呢?為什么要對現(xiàn)行的基礎(chǔ)教育財政體制進行改革呢?按照艾蘭·歐得恩的觀點，主要表現(xiàn)在以下兩方面： 第一，教育資源配置不均衡，生均經(jīng)

10、費差距過大。 雖然美國基礎(chǔ)教育投入呈穩(wěn)步增長的態(tài)勢，但資源配置不均衡的問題也很突出。按照美國教育協(xié)會(national education association)的統(tǒng)計，1996年全美平均的生均經(jīng)費是6098美元，但許多州的生均經(jīng)費超過了8000美元，阿拉斯加為10156美元，康涅狄格為8705美元，新澤西為9967美元，紐約為9877美元。同時，許多州的生均經(jīng)費卻低于4500美元：阿拉巴馬4479美元，亞里桑那為4332美元，阿肯色為4370美元，愛達荷為4449美元，密西西比4190美元，俄克拉荷馬為4458美元，猶他州為3908美元。因此，即使按照購買力進行調(diào)整，最高的州也是

11、最低州的25倍以上。 不僅如此，各州教育經(jīng)費增長率也不同。1960到1990年，全美生均經(jīng)費增長了206。但各州的增長率存在著較大差距。許多州超過了300。新澤西為377，康涅狄格為303，緬因為340，北卡羅來納為316，南卡羅來納為330，佛蒙特為319，而低于140的州也有很多。亞里桑那為133，內(nèi)華達為121，新墨西哥州為125，猶他州為96?？梢姡绹A(chǔ)教育資源配置不均衡的問題也非常突出。 第二，教育經(jīng)費的使用效率不高。 大量的研究表明，美國的教育經(jīng)費更多地是按照相對標準化的方式被分配與使用，這導致經(jīng)費使用上比較僵化，經(jīng)費使用效率不高，經(jīng)費的增加并沒有

12、帶來學生學業(yè)成就的改善。各州在經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)上相差不大，但經(jīng)費使用偏好上差別較大。對于增加的經(jīng)費，現(xiàn)行體制下，學校樂于雇用更多的教師，而不是提高教師工資。樂于將經(jīng)費用于特殊需要學生與特殊項目上，而不是用手常規(guī)學術(shù)學科上。這導致一方面教育投入與學生學業(yè)成就關(guān)系不密切；另一方面，學校更愿意維護現(xiàn)狀，而不是進行變革。美國基礎(chǔ)教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)如表4所示。 表4 美國基礎(chǔ)教育經(jīng)費按功能的支出結(jié)構(gòu) 經(jīng)費用途全國加利福尼亞佛羅里達紐約教學61.20%60.80%58.40%61.80%教學輔助與學生服務8.77.99.98.6總管理費用8.411.48.110.2學區(qū)管理費用2.63.21

13、.25.7學校管理費用5.88.26.94.5維護與修繕費用10.313.410.79.3交通4.21.54.26.3短期資本項目0.40.31.1飲食服務費用4.24.65.22.7 數(shù)據(jù)來源：全國教育統(tǒng)計中心，1996年。 從表4中可以發(fā)現(xiàn)，盡管各地生均經(jīng)費相差較大，但其經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)卻驚人地相似，從一個側(cè)面反映出美國教育經(jīng)費使用的刻板與僵化。 三、美國基礎(chǔ)教育財政體制改革趨勢 上面的分析說明，現(xiàn)行的美國基礎(chǔ)教育財政體制既存在著公平問題，也存在著效率問題。為了解決上面面臨的兩大問題，美國基礎(chǔ)教育財政體制改革主要體現(xiàn)在以下兩個方面： 第一，在

14、州政府的層面與聯(lián)邦政府的層面分別建立生均經(jīng)費的平衡機制，以縮小各州與各學區(qū)間生均經(jīng)費的差距。 第二，增加學校權(quán)力，增強學校經(jīng)費使用的靈活性，改變經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)，加強經(jīng)費與學?？冃У穆?lián)系，提高教育經(jīng)費的使用效率。 從目前來看，這兩方面改革都在進行。不過相比較而言，對教育經(jīng)費使用效率的追求更為迫切，這與美國教育改革的大背景密切相關(guān)。從整個教育改革的大背景看，提高效率，改善效能是美國公共部門面臨的共同壓力。對于像學校這樣，其成員都接受過良好教育的組織，他們普遍認為，只有通過加強合作，才能獲得最好的績效。許多研究都發(fā)現(xiàn)，改善這類組織的最有效的策略是在最高層制定清晰的目標，扁平化組織結(jié)

15、構(gòu)，放權(quán)給工作團隊，吸收組織成員參與其核心的決策，在職員發(fā)展上增加投資，讓團隊對其工作成效負責。當然，作為這類改革的一個重要組成部分，必須向團隊提供預算權(quán)力與經(jīng)費使用權(quán)力。因此，第二部分改革是更為核心與重要的部分。下面通過德克薩斯的個案與特許學校的財政改革進一步說明這一趨勢。 1德克薩斯、東奧斯汀的個案 莫內(nèi)與萊維(murnane and levy)考察了德克薩斯、東奧斯汀的實驗，說明了為什么學校中現(xiàn)行的支出行為不能帶來學生學習成績的提高。這個實驗包含16所小學，這些學校主要是為少數(shù)民族或低收入家庭提供服務的。在5年中，每所學校都在其常規(guī)預算的基礎(chǔ)上額外得到30萬美元。實驗

16、的目的是通過新的經(jīng)費改善學校的績效。但經(jīng)過實驗，在排除生源等其他因素的影響后，14所學校沒有什么改善，只有兩所學校有所改善。在14所沒有改善的學校中，新增的經(jīng)費被用來雇用更多的教師，減小班級規(guī)模，以及增加特殊服務，但沒有改變課堂教學活動。顯然，新增經(jīng)費主要用于購買標準的支出項目，而核心的課堂教學仍然與過去一樣，學生成績不能改善。 兩所改善的學校首先沒有將新增經(jīng)費用于減小班級規(guī)模，也沒有用于雇用更多專家，他們將經(jīng)費用于改善課程與課堂教學，這是對于改善學生學習最為重要的項目。第二，學校召集教師、家長共同分析差生學習困難的原因。第三，學校將學區(qū)天才課程擴展到所有的學生。第四，他們將最差的學

17、生放到普通班級。第五，他們將經(jīng)費用于教師培訓與發(fā)展。第六，他們設(shè)計了新激勵結(jié)構(gòu)，及時了解學校工作的變化?？傊麄儗⒔?jīng)費更為戰(zhàn)略性地用于全校的改善計劃，而不是分割性地使用。 東奧斯汀的實驗說明，單純增加經(jīng)費并不能帶來學校的根本改善，提高經(jīng)費的使用效率必須改變其支出方式。為了實現(xiàn)上述兩所出現(xiàn)改變的學校所表現(xiàn)出的變革方向，必須重新設(shè)計教育體制，實施校本財政(school-based financing)，使學校成為自治的、更具活力的，更為負責的實體。從長期看，這意味著將學校改革成學生成就的生產(chǎn)者，而不是教育資源的消費者或傳統(tǒng)教育服務的提供者。因此，美國基礎(chǔ)教育財政體制必須進行改革，以使教

18、育資源的配置更為有效。在這方面，特許學校(chart school)的改革最具有代表性。 2特許學校的財政體制 美國發(fā)展和實施校本財政的政策，特許學校是最有代表性的例子。創(chuàng)設(shè)特許學校的目的是為了提高學校的有效性，使學生取得更高水平的成績。對于特許學校，州政府將放棄一些規(guī)則和管制，給特許學校提供比公立學校更多的自治權(quán)，同時，學校要達到合同所規(guī)定的績效。特許學校的建立是基于這樣一種認識，即由于地方、州、聯(lián)邦的規(guī)則和控制妨礙了公立學校提高學生成績的能力，所以期望從繁重的條條框框中解放出來的特許學校能夠重新建構(gòu)教學過程，從而提高學生的成績。當然，本文更為關(guān)注的是特許學校的財政問題。 美國各州在資助特許學校的方法上各不相同，就像它