高校內(nèi)部控制主要問題分析及其有效性評(píng)價(jià)研究

1、    高校內(nèi)部控制主要問題分析及其有效性評(píng)價(jià)研究    摘要：文章研究分析了國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高等教育投入多元化之后，湖南省屬高校內(nèi)部控制仍舊存在的主要風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合高校管理實(shí)踐提出完善高校內(nèi)部控制對(duì)策建議并進(jìn)行有效性評(píng)價(jià)，以促進(jìn)高校防范發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，建立穩(wěn)定發(fā)展的長效機(jī)制。關(guān)鍵詞：高等學(xué)校，內(nèi)部控制，對(duì)策建議，有效性評(píng)價(jià)本文為“湖南省屬普通二本高校內(nèi)控及其評(píng)價(jià)研究”課題組研究報(bào)告。一、引言高校規(guī)模的擴(kuò)張與管理水平提升不相適應(yīng)一直存在，在內(nèi)部控制管理上這種不適應(yīng)更為明顯，自身財(cái)務(wù)控制上暴露問題也屢見不鮮，如高校挪用資金從事證券投資，科研經(jīng)費(fèi)管理、貨幣資金管理、

2、國有資產(chǎn)流失，校辦產(chǎn)業(yè)混亂、收入管理不合規(guī)等。盡管原因是多方面的，但控制制度落后于形勢(shì)發(fā)展，內(nèi)控觀念淡薄與內(nèi)控流程簡化、方法粗放是主要原因。2012年行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）及2013行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）實(shí)施工作的通知等對(duì)高校內(nèi)部控制提供明確要求與路徑，然而，2015年財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見依然明確指出，部分單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，要健全內(nèi)部控制體系，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；加強(qiáng)內(nèi)部權(quán)力制衡，規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行等?？梢姡覀冸x高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度（財(cái)教2012488號(hào)）“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)信息披

3、露制度等監(jiān)督制度，依法公開財(cái)務(wù)信息”要求距離甚遠(yuǎn)。高校在內(nèi)控執(zhí)行過程中失之于寬、松、軟，容易成為不帶電的高壓線。二、研究對(duì)象與方法截至2016年末，湖南省普通高等學(xué)校123所，其中省屬普通二本高校27所，本項(xiàng)目即以此作為研究對(duì)象。在27所高校中，1998年高等教育改革前達(dá)到本科層次11所，其中最近的為湖南商學(xué)院為1996年升本。1999年-2001年四所，2002年-2004年6所，2005年以后6所，最近升格本科的高校為升格的湖南醫(yī)藥學(xué)院（2014年）另湖南省屬高校中有15所高校舉辦獨(dú)立學(xué)院，但除兩所是真正社會(huì)資本參與之外，其他13所實(shí)際上仍是高校主辦，即所謂的“校中?！?，大多執(zhí)行母體高校的

4、一貫內(nèi)控制度，管理體制重復(fù)性突出，因此我們將研究對(duì)象省屬高等學(xué)校的27所，當(dāng)然也不包括非省屬的湖南警察學(xué)院與長沙學(xué)院。本課題采用調(diào)查問卷、實(shí)地調(diào)研、電話咨詢等方式以及汲取實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的方法進(jìn)行。問卷通過問卷星網(wǎng)站，設(shè)計(jì)了90道內(nèi)控相關(guān)題目，匿名作答，調(diào)查內(nèi)容包括單位整體內(nèi)控水平測(cè)試以及按業(yè)務(wù)層面經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分為預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同管理六大方面設(shè)計(jì)。考慮到研究樣本是以高校為單位，而問卷是以個(gè)人為調(diào)查對(duì)象，因此采取加入用于排除重復(fù)研究對(duì)象的題目設(shè)計(jì)。同時(shí)我們實(shí)地走訪8所、電話咨詢20所（含部分走訪高校），基本實(shí)現(xiàn)研究對(duì)象的全覆蓋。三、高校內(nèi)部控制存在的主要問題分析（一

5、）控制環(huán)境方面1.內(nèi)部控制環(huán)境認(rèn)識(shí)的片面性。高校管理者對(duì)內(nèi)部控制的理解、核心意義沒有充分的理解，學(xué)校既定的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、長期以來形成的管理風(fēng)格等都是影響高校內(nèi)部控制環(huán)境的重要因素。比如，學(xué)校一旦要進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整就會(huì)遇到很大的阻力，很多院系領(lǐng)導(dǎo)不愿意進(jìn)行院系專業(yè)的拆分與整合。從目前的現(xiàn)狀來看，我國高校內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)還沒有起步，內(nèi)部控制環(huán)境還沒有形成，更談不上建設(shè)我國高校內(nèi)部控制體系。并且有的高校一把手、管理層對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)還沒有深入、透徹的理解，導(dǎo)致高校全校內(nèi)部控制意識(shí)不佳，從而認(rèn)為內(nèi)控管理只是財(cái)務(wù)部門的事情，只重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理和會(huì)計(jì)內(nèi)部控制?；蛘呤秦?cái)務(wù)部門牽頭進(jìn)行制度修訂和完善就可以

6、了。沒有真正認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)控管理要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，從源頭上加強(qiáng)控制和管理。調(diào)研獲悉，68%的高校一把手、管理層對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)還沒有深入、透徹的理解，導(dǎo)致高校全校內(nèi)部控制意識(shí)不佳。72%的高校認(rèn)為內(nèi)控管理只是財(cái)務(wù)部門的事情，只重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理和會(huì)計(jì)內(nèi)部控制。76%的高校是財(cái)務(wù)部門牽頭進(jìn)行內(nèi)控制度修訂和完善，10%的高校是審計(jì)部門牽頭，4%的高校是學(xué)校層面牽頭組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制建設(shè)，如黨政辦或校長為組長的控制領(lǐng)導(dǎo)小組。沒有真正認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)內(nèi)控管理要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，從源頭上加強(qiáng)控制和管理。2.內(nèi)部控制執(zhí)行力不足。為了實(shí)現(xiàn)高校正常的教育、科研工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，各高校必須根據(jù)行

7、政事業(yè)單位內(nèi)控基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)，對(duì)管理過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果采取相應(yīng)的控制措施防范容易發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍之內(nèi)。雖然一些高校進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)并采取了相應(yīng)的內(nèi)部控制措施來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生，但是由于高校發(fā)展的多元化復(fù)雜化趨勢(shì)，在控制活動(dòng)內(nèi)容和方式上還存在許多薄弱環(huán)節(jié)。因?yàn)槎嘣?、?fù)雜化的高校運(yùn)行管理牽扯到高校的各個(gè)部門，包括財(cái)務(wù)、后勤、資產(chǎn)管理、人事、基建等各部門和各院系的教學(xué)科研管理機(jī)構(gòu)等。由于高校管理層未進(jìn)行內(nèi)部控制頂層設(shè)計(jì)，缺乏完善的內(nèi)部控制引導(dǎo)，造成部分高校在一些重大工程項(xiàng)目的資金安排、預(yù)算資金的支出等方面缺乏規(guī)范操作與有效監(jiān)管，從而導(dǎo)致高校內(nèi)部控制活動(dòng)失范、失效。

8、同時(shí)，由于高?；旧先狈冃гu(píng)價(jià)，沒有相應(yīng)的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，高校內(nèi)部控制評(píng)價(jià)機(jī)制未形成，評(píng)價(jià)結(jié)果沒有與相關(guān)部門的工作業(yè)績?cè)u(píng)價(jià)掛鉤，以及與相關(guān)部門負(fù)責(zé)人職位升遷和薪酬待遇等實(shí)行有效對(duì)接，因此造成內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果難以得到有效運(yùn)用，內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行“兩張皮”。這樣造成員工加強(qiáng)內(nèi)控執(zhí)行的主觀積極性不強(qiáng)，不利于學(xué)校內(nèi)控目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。3.信息缺乏有效溝通。“智慧校園”啟動(dòng)以來，大部分高校都借助網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)使用了一些信息平臺(tái)管理系統(tǒng)，如教學(xué)管理有教務(wù)管理系統(tǒng)，科研管理有科研管理平臺(tái)等。但是，沒有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)，沒有實(shí)現(xiàn)信息共享，高校內(nèi)部信息不能有效地溝通和對(duì)接。業(yè)務(wù)部門不能及時(shí)準(zhǔn)確地獲取和掌握對(duì)

9、業(yè)務(wù)決策有用的內(nèi)控信息。實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件是進(jìn)行信息共享與溝通，良好的信息共享平臺(tái)應(yīng)是決策管理者能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、充分掌握學(xué)校運(yùn)行發(fā)展的現(xiàn)有狀況與存在的問題，廣大教職工也能通過該平臺(tái)獲取所需的相關(guān)信息，按內(nèi)部控制制度規(guī)定進(jìn)行業(yè)務(wù)管理與操作實(shí)踐，并及時(shí)反饋內(nèi)部控制效果信息。往往由于高校組織機(jī)構(gòu)過于臃腫龐大、管理層級(jí)過多，許多制度、規(guī)定不能及時(shí)傳達(dá)到位，從而達(dá)不到管理控制的效果。目前自上而下的布置工作和任務(wù)安排是高校內(nèi)部信息溝通的普遍方式，一般都是由領(lǐng)導(dǎo)以會(huì)議的方式向二級(jí)院系和下屬部門傳達(dá)各種政策、決策、文件信息與工作部署，而普通老師和基層員工很難直接向上級(jí)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映基層的實(shí)際情況和建議。這就造成

10、信息溝通不暢、信息反饋失真等問題，因?yàn)橹袑宇I(lǐng)導(dǎo)在向上反饋信息時(shí)會(huì)發(fā)生信息過濾和信息誤差，高校的高層領(lǐng)導(dǎo)者很難及時(shí)掌握各項(xiàng)真實(shí)信息，從而容易導(dǎo)致管理層的決策失敗。內(nèi)部控制落實(shí)的關(guān)鍵是“流程表單化，表單信息化”。通過信息化系統(tǒng)建設(shè)對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行固化。但由于高校信息化系統(tǒng)滯后于業(yè)務(wù)發(fā)展進(jìn)度，如各類業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之間不對(duì)接，業(yè)務(wù)不能實(shí)現(xiàn)共享，形成“信息孤島”，使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程無法嵌入高校校園信息系統(tǒng)，存在人為操縱因素，容易造成舞弊。4.事前控制不足與關(guān)口前移缺失。財(cái)務(wù)控制基本上是事后財(cái)務(wù)管理控制，事前控制有待加強(qiáng)，沒有從業(yè)務(wù)源頭實(shí)施內(nèi)部控制。學(xué)校的財(cái)務(wù)部門雖然作為監(jiān)管部門，與審計(jì)、紀(jì)檢等部門

11、參與項(xiàng)目的招投標(biāo)與合同談判，但往往監(jiān)督不力或形同虛設(shè)。由于學(xué)校管理層缺乏對(duì)職能部門管理責(zé)權(quán)利界定不清晰，容易將事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等。同時(shí)因?yàn)樨?cái)務(wù)與業(yè)務(wù)融合度不夠，所以在預(yù)算資金分配過程中，難以對(duì)資金的分配做出正確、完整的預(yù)算，造成有事無錢不做或有錢不做該做的事。并且因?yàn)楝F(xiàn)在財(cái)務(wù)制度嚴(yán)，報(bào)賬難，很多部門干脆不做事或少做事，得過且過。由于高校每個(gè)部門的業(yè)務(wù)目標(biāo)、財(cái)務(wù)工作目標(biāo)存在差異、關(guān)注的方向與重點(diǎn)不同，財(cái)務(wù)部門更關(guān)注資金的安全和使用效益，而業(yè)務(wù)部門更注重業(yè)務(wù)量的完成；同時(shí)，由于高校信息孤島問題的存在，業(yè)財(cái)融合系統(tǒng)無有效支撐，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)被割裂，難以形成事前預(yù)算、事中控制、事后分析的內(nèi)控管理體系

12、；而財(cái)務(wù)部門對(duì)事后經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的信息處理，是信息的事后反映，缺乏對(duì)前端數(shù)據(jù)的控制審核權(quán)，造成財(cái)務(wù)控制乏力。（二）內(nèi)控制度建設(shè)方面規(guī)章制度體系的完善是高校行政工作水平提高的重要標(biāo)志。依法治教、依法治校在高校規(guī)章制度建設(shè)必須與法律、法規(guī)和行政規(guī)章等的“立、改、廢”保持一致。組織行為學(xué)認(rèn)為，高校是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的組織模式，當(dāng)前高校發(fā)展面臨的正是組織深化過程中的典型問題，組織規(guī)模膨脹，從省屬高校來看，制度整體上設(shè)計(jì)總功能定位來劃分，可分位基于規(guī)范性、關(guān)注公平與強(qiáng)調(diào)效率三個(gè)層次，如果從制度需求視角來看，呈現(xiàn)出需要層次的逐步提升、穩(wěn)定性逐步降低，彈性逐步加大。在一個(gè)內(nèi)部管理還處于松散組織里，管理者設(shè)計(jì)制度的首要目標(biāo)

13、是規(guī)范，這是降低內(nèi)部管理風(fēng)險(xiǎn)和管理者個(gè)人行權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的最直接動(dòng)因，所謂的“亂世重典”即是這種組織架構(gòu)理論表達(dá)。落實(shí)到制度建設(shè)上，從重“用”輕“體”最典型反映是制度制定缺乏全局性、前瞻性、先導(dǎo)性與激勵(lì)性，過多的關(guān)注制度執(zhí)行細(xì)節(jié)的一草一木，與制度制定初衷目標(biāo)不同，甚至相反，制度發(fā)揮的是短期的、局部的作用，缺少大局觀，在制度執(zhí)行步驟上，缺少制度聯(lián)系性、傳導(dǎo)性及差異化。內(nèi)控管理量化是精準(zhǔn)內(nèi)控的主要內(nèi)容，在省屬高校中，最為典型的反映為定額管理的差異化問題，分散在差旅費(fèi)制度、教學(xué)專項(xiàng)制度、實(shí)踐教學(xué)制度、資產(chǎn)維修制度等，日常運(yùn)行的辦公、差旅、資料費(fèi)用。一是將國家規(guī)定上限作為固定標(biāo)準(zhǔn)，如差旅費(fèi)相關(guān)規(guī)定，幾乎具有高

14、度一致性。二是同業(yè)借鑒現(xiàn)象較多，自主調(diào)研與設(shè)計(jì)定額較少，因而定額的標(biāo)準(zhǔn)差異化較小。（三）內(nèi)部控制流程方面目前，高校的內(nèi)部控制流程問題主要存在三種情況：1.沒有流程。調(diào)查結(jié)果顯示，沒有流程的高校僅占3%，主要表現(xiàn)為在個(gè)別業(yè)務(wù)上沒有流程，主要的原因是認(rèn)為流程影響工作效率和工作進(jìn)度，在流程執(zhí)行過程中也只不過是走形式、走過場(chǎng)，還不如不要。2.有流程，但流程建立不規(guī)范、不完善，主要是要素缺失。沒有劃分階段和節(jié)點(diǎn)。有些流程缺少責(zé)任主體；有些沒有明確規(guī)定“時(shí)間”和“標(biāo)準(zhǔn)”，缺少判斷標(biāo)準(zhǔn)；有些太過簡單，權(quán)力集中在個(gè)別部門或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中；有些過于復(fù)雜，管的人太多，責(zé)任主體不明確；有些過于強(qiáng)調(diào)速度，缺少規(guī)劃和論證

15、，有些則效率低下。3.有流程，但沒有得到有效執(zhí)行或是流程復(fù)雜化。流程執(zhí)行力的高低取決于“人”的因素，而“人”受主客觀因素的影響，導(dǎo)致缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象較為普遍，折扣現(xiàn)象明顯。有的是簡單的流程復(fù)雜化。（四）預(yù)算業(yè)務(wù)控制層面預(yù)算業(yè)務(wù)控制方面主要存在以下問題：預(yù)算編制基礎(chǔ)信息不夠全面；編制時(shí)間短，預(yù)算出臺(tái)時(shí)間滯后；管理層預(yù)算編制重點(diǎn)不突出；高校支出預(yù)算編制存在短視行為，與學(xué)校整體發(fā)展目標(biāo)存在差異性；預(yù)算支出時(shí)間均衡性較差。（五）收支業(yè)務(wù)控制層面收入方面主要存在解繳滯后現(xiàn)象。有的高校坐收坐支，不按“收支兩條線”規(guī)定將收到的款項(xiàng)全額上繳學(xué)校財(cái)務(wù)，主要包括一些培訓(xùn)費(fèi)、考試費(fèi)、補(bǔ)考費(fèi)等?；?qū)⒑献鲉挝坏睦娣殖芍苯訌氖盏降呐嘤?xùn)費(fèi)中扣除，只把余下的差額上繳學(xué)校財(cái)務(wù)，使該部分款項(xiàng)