略論當下國情中如何構(gòu)建我國行政調(diào)解

1、略論當下國情中如何構(gòu)建我國行政調(diào)解蔡武隨著我國建設服務型政府的步伐不斷加快，行政機關(guān)在處理各類糾紛中的作用越來越受到社會各界的重視，而相 對人家比較熟悉的行政調(diào)解不管是從立法到司法，還是從應然到實然都存在很人的缺陷，有待于進一步對行政調(diào)解從 理論立法和實踐執(zhí)法進行強化，使之更好的化解補會才盾和糾紛。我國歷史上就有行政調(diào)解，而且在實際當中其運用 數(shù)量和次數(shù)遠遠遠超過了司法，只是在近代變法后，行政與司法才逐漸分離。到目前為止，對行政調(diào)解有重大突破性 的全而性的研究成果尚不是很多，這也是我國到口前為止，詢沒有一部真正意義上的行政調(diào)解法原因。就我國1=1前的 行政調(diào)解制度來說，存在不全面和不完善z處，

2、給我國法治進程帶來了諸多問題，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù) 量激增使法院不堪重負等等。在新的補會形勢下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在 化解社會才盾、增進社會和諧方而的功能與作用。以人為本是構(gòu)建社會主義的出發(fā)點和落腳點，而行政調(diào)解以尊重當 事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調(diào)解充分肯定了當事人享有的權(quán)利價值。由雙方當事人自主決定 以何種方式和內(nèi)容來解決紛爭。只是在當事人雙方很難達成i致意見時，行政機關(guān)才居間說合、幫助雙方交換意見并 且提供與糾紛相關(guān)的正確信息，或者在明確糾紛真正對立點的基礎上提供切實可行的解決方案，從而幫助當事人達成 合意。在行政調(diào)解中

3、，當事人有權(quán)在法律規(guī)定范i羽內(nèi)做自己的主人，自愿處分權(quán)利，而不必聽從行政機關(guān)的強制命令, 這無疑是會在很大和度上提高當事人的權(quán)利意識。一、行政調(diào)解的涵義調(diào)解作為一種具有東方特色的一項糾紛解決機制在解決糾紛中有著重要地位，許多西方國家都對此進行過借鑒。 西方社會口 20世紀70年代起開始興起簡稱adr(altornativedisputerosolution)的所謂“解決糾紛的另類選擇”運 動，即一般意義上的非訴訟解糾方式，提倡重視糾紛解決的非訴訟方式，并作為司法改革的一項重要內(nèi)容。行政調(diào)解 作為作為一種“東方經(jīng)驗”在中國源遠流長，這種“東方”式的糾紛解決機制力求建構(gòu)公共權(quán)力與公民權(quán)利間的平衡,

4、具有主持調(diào)解的主體上的特定性、調(diào)解方式上的非強制性、調(diào)解形式上的準司法性以及調(diào)解協(xié)議效力上的非拘束性等 特點。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚公民口治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護，卓有成 效地彌補了司法審判制度的不足。在行政調(diào)解中應嚴格遵循雙方口愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當爭人 訴權(quán)。我國行政調(diào)解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們z間的爭端由部族首領(lǐng)（現(xiàn)代意義上的行政主腦）按照原始社 會的風俗、習慣，通過協(xié)商或者其他為糾紛當事方所認可的方式予以解決。而對于本氏族個別不遵守習慣的人，則是 依靠社會輿論和社會道德力量，采取調(diào)和的辦法，使其歸順，認識錯誤，達到平息矛盾

5、、排紛解爭、調(diào)整好相互z間 關(guān)系的tj的，以維持正常補會生活秩序和生產(chǎn)秩序?？梢哉f，這就是行政調(diào)解的最初的原始形式。奴隸補會的行政調(diào) 解與原始社會相比，在性質(zhì)和內(nèi)容上已經(jīng)發(fā)牛了變化，并且在官府調(diào)解（即相當于現(xiàn)代意義上的政府調(diào)解）z外還有民 間調(diào)解（與現(xiàn)代意義上的人民調(diào)解很相似）的劃分。在我國周代專門設有“掌司萬民之難而諧和之”的“調(diào)人”之職， 這可能是我國歷史上最早的設立的專職“行政調(diào)解員” 了。春秋時期儒家學派創(chuàng)始人孔子也是積極提倡調(diào)解，其在做 魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎?！边M入封建社會后，統(tǒng)治階級為了推行禮治和道德教化，更加 注重發(fā)揮行政調(diào)解的息事省訟功能?！班l(xiāng)有三老，

6、有秩、嗇夫、游繳?！逼渲袉莘虻纳弦氊熅褪钦{(diào)解爭訟。唐代的 鄉(xiāng)里訟事，則先市里正、村正、坊正調(diào)解。而到了宋代，行政調(diào)解制度則正式得到法律確認并被引入司法程序，當然 當時的行政調(diào)解含有行政干預的成份在內(nèi)，要求地方官員“當以職務教化為先，刑罰為后”，“每遇聽訟，于父子之 間，則勸息教慈;于兄弟z間，則勸以愛友。”行政調(diào)解被廣泛用于解決當事的民事糾紛，鄉(xiāng)里設社，社長負有調(diào)解職 責即“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負，若不系違法事重，并聽社長以量諭解免使妨廢農(nóng)務，煩擾官司?！贝藚柮?朝的教民榜文和清朝的大清民事訴訟法典都有關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定。而在中國近現(xiàn)代，社會發(fā)牛了巨大變革, 中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導全國人民

7、爭取獨立解放的同時，也人力推動了行政調(diào)解制度的發(fā)展。在我國新民主主義革命時期， 革命根據(jù)地的基層人民政府就負有調(diào)解民事糾紛和輕微刑事案件的職責，特別是自1941年起，各根據(jù)地民主政權(quán)相繼頒布了適用木地區(qū)的有關(guān)調(diào)解工作的單行條例和專門指示，如山東省調(diào)解委員會暫行組織條例、晉西北村調(diào)解 暫行辦法等，使調(diào)解工作走上了制度化與法律化軌道。建國后，隨著民主與法制建設的不斷完善和加強，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路。中華人民共 和國憲法首先明確了人民調(diào)解委員會的地位，1989年國務院頒布的人民調(diào)解委員會組織條例和2002年司法部發(fā) 布的人民調(diào)解工作若干規(guī)定，對人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務和原則等作岀

8、了一系列的規(guī)定，確立了我國現(xiàn)行的人 民調(diào)解制度。1991年頒布的中華人民共和國民事訴訟法將1982年中華人民共和國民爭訴訟法（試行）規(guī)定的“著 重調(diào)解”改為“口愿合法調(diào)解”,據(jù)此確立了我國現(xiàn)行的訴訟調(diào)解制度。1999年頒布的行政復議法取消了 1990 年行政復議條例關(guān)于“復議機關(guān)審理復議案件，不適用調(diào)解”的規(guī)定，2007年頒布的國務院行政復議法實施條 例明確規(guī)定兩種案件可以適用調(diào)解，從而最終在行政復議中也確立了行政調(diào)解制度。所謂行政包括國家行政、社會行政和企業(yè)行政，我們在這里要論述的是國家行政，它是指一個國家的行政機關(guān)與 該國的其他國家機關(guān)，政黨組織，群眾團體等之間權(quán)力關(guān)系及其制度的總稱，其核

9、心是行政機關(guān)在政治體制中擁有的職 權(quán)范曲i和權(quán)力地位;而所謂調(diào)解，是指雙方或多方當事人之間發(fā)生權(quán)益糾紛，在第三者（即調(diào)解主持人）的主持下，通過 第三者依照法律和政策的規(guī)定，對雙方當事人的思想進行排解疏導，說服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當事人，互相協(xié) 商，互諒互讓，依法自愿達成協(xié)議，由此而解決糾紛的一種活動。它是排解糾紛，調(diào)整當事人之間關(guān)系的重要途徑， 也是當前法律工作者耍面對的一項經(jīng)常性的工作。行政調(diào)解就是通過行政主體的主導使糾紛當爭方在口愿意和合法的 情況下解決糾紛，是使不同的利益主體之間趨于平衡，達到和諧一致的一種手段和方法。縱觀各種行政調(diào)解的定義可 以看出，學者們一般都把行政調(diào)解的主體定位

10、在國家行政機關(guān)，而將其他社會主體排除在外。依照我國現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)足和實踐經(jīng)驗，筆者認為，行政調(diào)解，就是國家行政機關(guān)依照法律法規(guī)的規(guī)足，在其 行使行政管理的職權(quán)范圍內(nèi)，対特足的民、商事糾紛及輕微刑事案件在分清是非查明事實的基礎上，在糾紛當事方平等到口愿意的前提下，所進行的一種通過調(diào)而解紛的行政活動。行政調(diào)解的范圍應當包括民事領(lǐng)域的糾紛、商事領(lǐng)域 的糾紛和情節(jié)輕微、危害不大的刑事口訴案件。二、我國當前行政調(diào)解的現(xiàn)狀我國尚沒有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定人多散見于中華人民共和國民事訴訟法、 中華人民共和國行政訴訟法、中華人民共和國行政復議法等專門的程序法及其司法解釋和中華人

11、民共和國 婚姻法、中華人民共和國道路交通安全法、中華人民共和國治安管理處罰法等法律及中華人民共和國行 政復議法實施條例、人民調(diào)解委員會組織條例、醫(yī)療事故處理條例、中華人民共和國道路交通安全法實 施條例等行政法規(guī)中。此外，人民調(diào)解工作若干規(guī)定、交通事故處理程序規(guī)定等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相 關(guān)具體規(guī)定。糾紛所反映的是當爭人間復雜的利益對立與矛盾，而不是簡單地此對彼錯的問題，機械地通過“法律規(guī)定+事實認 定二處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當處理糾紛和化解矛盾。正rti于訴訟機制的局限性，許多國家在承認和堅持 司法最終解決糾紛的原則z下，人力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機制。過去，我國的調(diào)解機制比較發(fā)達，

12、現(xiàn)在仍有大量的 調(diào)解，特別是行政調(diào)解機制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達 40余項，除個別規(guī)定某些的行政機關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對彖，涉及到 資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費糾紛、知識產(chǎn)權(quán)糾紛、交通爭故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會矛盾方面發(fā)揮著重要 的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機關(guān)和公安部門均在此方面負有相應的職責，而且大量普通的民 間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要fi常?；钪邪l(fā)牛的，案情并不復雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù) 量龐人，處理妥當則可以及時化解民間矛盾，反z可能使矛盾不斷激

13、化，進而引發(fā)民爭訴訟乃至治安、刑事案件甚至 群體性事件。行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為木觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機 制，它不同丁人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助丁轉(zhuǎn)變政府職能，促進行政管理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權(quán) 利意識，弘揚意思口治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢。但是我國的行 政調(diào)解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其木身的性質(zhì)、效力、和貝體程序存在更是存在很多問題，我 國現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國整個調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾 紛、促進社會穩(wěn)定的巫大作用。

14、我國現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚耒形成制度化體系。同時，在行 政實踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機關(guān)不易把握權(quán)力運用所耍達到的合理性程度，導致行政 調(diào)解工作在實踐中開展不力。因此，我國行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下兒個方面：首先，行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個調(diào)解過程中，行政主體有可能獨立主持調(diào)解，起主導作用，也可能僅 僅參與主持，起輔助或指導作用：如中華人民共和國行政復議法實施條例第50條規(guī)定由行政復議機關(guān)進行調(diào)解的 情形及中華人民共和國道路交通安全法第74條規(guī)定對交通事故損害賠償?shù)臓幾h，當事人請求公安機關(guān)交通管理部 門調(diào)解等就是由行政

15、機關(guān)主導主持進行的調(diào)解;而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導作用的法律規(guī)定，主要是指 關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如人民調(diào)解工作若干規(guī)定第9條規(guī)定司法行政機關(guān)依照木法對 人民調(diào)解工作進行指導和管理。中華人民共和國民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定較間接，該法笫87條規(guī)定人民法院進行調(diào) 解，可以邀請有關(guān)單-位和個人協(xié)助。行政機關(guān)應屬于可受邀請的單-位范疇。不過行政機關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解 職能是一個存有爭議的問題。值得一提的是，中華人民共利國行政訴訟法笫50條規(guī)定人民法院'市理行政案件不適 用調(diào)解。應該說該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當事人之間的調(diào)解，但

16、并未禁止由于 另一行政機關(guān)對原告和被告z間的糾紛進行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的悄形。由這些散亂的 法律規(guī)定可以看出，我國口前對行政機關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范fpi尚未進行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。 行政調(diào)解的職能范|1；1要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動，造成行政權(quán)力的濫用； 要么被界定得過窄，導致行政調(diào)解工作缺乏相應的法律依據(jù)，不利丁其開展工作。由此也導致部分人對行政介入處理民爭糾紛往往持反對、消極的態(tài)度。許多人認為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛;應主要 通過訴訟解決民爭糾紛，否則便有違法治的原則，也會為行

17、政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認識在實務界和學術(shù)界均有一定 的影響。尤其是，近些年來在“維權(quán)” 口號下，到法院討“說法”被過分地加以強調(diào)，并被作為衡量法制進步的重要 標準。其次，行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極人的影響。行政調(diào)解所達成 的調(diào)解協(xié)議僅相當丁糾紛當爭人z間就解決糾紛另行簽訂民爭合同，在履行上主要依靠當爭人的口覺。調(diào)解結(jié)束后， 當事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑 會影響一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實際上影響了行 政機關(guān)的積極性，而不愿在

18、行政調(diào)解方面投入過多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會逐漸導致了我國行 政調(diào)解機制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不其明陰的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔 口己口愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔法律上的責任，就會助長社會不良風氣，人們就會對社會誠信喪失信心，交易成 木就會進一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國法律法規(guī)和相應的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者 一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請執(zhí)行。厲者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民 調(diào)解委員會調(diào)解達成的、有民事權(quán)利義務內(nèi)容，并市雙方當事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但對

19、于行政調(diào)解的效力我國法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問題，實際上要解決的問題是：當事人雙方 經(jīng)行政調(diào)解達成的協(xié)議具何種效力，行政調(diào)解需不需要制作行政調(diào)解卩及行政調(diào)解書是否具有法律上的強制執(zhí)行效力。 行政機關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中實際發(fā)揮了兩個方而的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁決判斷功 能。而我國現(xiàn)行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實踐工作中將 不利于行政調(diào)解工作的開展，將使行政機關(guān)過于謹慎行使行政權(quán)力，不能為當事人提供更好的解決糾紛的方案，其至 認為當事人不愿執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議有損于行政機關(guān)的威望，從而怠于行使行政權(quán)力。雖然

20、，2007年頒布施行的中華人民共和國行政復議法實施條例對丁行政復議調(diào)解朽的效力作出了規(guī)定，但對丁該規(guī)定是否具有法律上的強制執(zhí)行 效力尚未作岀明確規(guī)定。再次，行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。隨著中華人民共和國民事訴訟法、人民調(diào)解委員會組織條例、人民調(diào)解工作若干規(guī)足等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完 善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較炭乏，人多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽彖規(guī)定。行政調(diào)解的程序性 規(guī)定還不夠健全。重實體、輕程序的問題也存在于行政調(diào)解機制中。在此方而，既缺乏行政機關(guān)進行行政調(diào)解的方法、 時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機制中確保各方

21、當爭人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相 關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機制仍保留著較強的行政化色彩，只注重行政機關(guān)的單-方性，而不重視糾紛當事人的參與，不顧及 當爭人的主張和理由。對于當爭人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預測性，容易導致當事人對該糾 紛處理機制公正性等缺乏信心，影響該機制的親和力。從我國現(xiàn)行法律制度來看，行政調(diào)解程序規(guī)定得比較好的是交 通爭故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序。從中華人民共和國道路交通安全法到中華人民共和國道路交通安全法實施條 例，再到交通爭故處理程序規(guī)定對公安機關(guān)交通管理部門如何進行交通爭故賠償損害的行政調(diào)解作出了詳細的 規(guī)定。然而這樣的行政調(diào)解規(guī)定在其他行

22、政機關(guān)職能部門中并不多見。由于行政機關(guān)相對于發(fā)生糾紛的當事人在實際 ?；钪刑幱谳^強勢的地位，如果不從行政調(diào)解程序上加強對于行政機關(guān)的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機關(guān)濫用行政權(quán)力，侵 害當事人權(quán)益的情形。同時，在我國現(xiàn)行的調(diào)解制度中，行政調(diào)解并不是法定的訴訟詢置制度。人多數(shù)情況下，法律 賦予了當爭人在行政調(diào)解和提起訴訟z間口由選擇的權(quán)利。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機關(guān)管理職 能之一的行政調(diào)解本身只具有單-向服務功能，使得有些行政機或出于怕麻煩，或出于怕承擔責任，往往在工作中消極 應對行政調(diào)解，要求當爭人直接向人民法院起訴，這是違背我國全面建設服務型政府發(fā)展理念的。最后，行政調(diào)解機制中有關(guān)行政

23、調(diào)解組織的獨立性和專業(yè)性還有待提高。當詢可以進行行政調(diào)解的各類行政機關(guān) 中，絕人多數(shù)仍屬于普通的行政機關(guān)，這類行政機關(guān)既要履行相關(guān)的行政管理職責，乂要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而 實際負責調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕人多數(shù)是來自所屬的行政機關(guān)，法律法規(guī)通常僅耍求聘請相關(guān)專業(yè)人員,但是聘請與否完全rh有關(guān)機構(gòu)口行決定；而且對于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例 也沒有硬性規(guī)足。三、如何完善我國當詢的行政調(diào)解當代行政法的精神是利益一致、服務與合作、信任和溝通。公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是利益關(guān)系運動 的重要成果之一公共利益與個人利益間的一致關(guān)系，是一定祉會的公正價值的

24、實現(xiàn)狀態(tài)和補會持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的 體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務與合作的反映。政府與相對人之間的關(guān)系應該是一種和諧的關(guān)系，這種 關(guān)系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當政府為協(xié)調(diào)雙方當事人關(guān) 系，穩(wěn)定社會關(guān)系而調(diào)解時，就會即反映了政府的服務精神，另一又體現(xiàn)了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通 隨即實現(xiàn)并有可能進一步發(fā)展。應當正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調(diào)解機制。強調(diào)該機制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政 權(quán)濫用為前提。行政權(quán)保障和實現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標并不與保障公民的合法權(quán)益z間存在木質(zhì)的沖突。行政 機關(guān)介入處理民爭糾紛

25、同樣也是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。從這一點上講，民爭糾紛處理的行政介入機制也是實現(xiàn)公共行 政目的所不可或缺的。而且，通過該機制可以發(fā)揮有關(guān)行政機關(guān)的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源， 促進社會穩(wěn)足和諧。應當注意加強行政調(diào)解機制中相關(guān)機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性。應當使行政調(diào)解機構(gòu)相対獨立于相關(guān) 的行政機關(guān)乃至糾紛當爭人，以確保糾紛處理結(jié)果的公正性，消除當事人的戒備與抵觸心理。還應當適當吸收外部專 家參與，并對人員的選配和比例設定明確的條件，如耍求擔任相關(guān)工作的人員必須具備相關(guān)的工作經(jīng)驗或閱歷，并且 應當明確其任命程序。要逐步細化行政調(diào)解程序方面的規(guī)定。要對行政調(diào)解的具體過程、時限乃至糾紛當事人的權(quán)

26、利 義務及調(diào)解機關(guān)的職權(quán)等做盡可能細致的規(guī)定。同時，在程序的具體設計方面，既耍發(fā)揮相關(guān)行政機關(guān)依職權(quán)進行調(diào) 查的優(yōu)勢，乂要發(fā)揮當爭人的主動性和積極性，尊重當爭人的主張和證明的權(quán)利。應當嘗試改進關(guān)于行政調(diào)解效力方 面的規(guī)足。為了提高行政調(diào)解的適用效果，可以考慮參考韓國等的做法，對于特足領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機構(gòu)獨立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎上，直接賦予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí) 行力。當事人一旦口愿在調(diào)解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調(diào)解結(jié)果，則不得再反悔。否則，對方當事人可以向法院中 請強制執(zhí)行。當然，也可以參考我國臺灣地區(qū)的做法，即當爭人簽訂調(diào)解協(xié)議后，有關(guān)行

27、政機關(guān)應將該協(xié)議送交有管 轄權(quán)的法院，市法院依專門程序進行審核。經(jīng)其審核無誤，便賦予其等同于法院調(diào)解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當 然，設置上述制度的前提是進行行政調(diào)解的行政機關(guān)具有相應的獨立性和專業(yè)性，其調(diào)解程序一燉而言能夠保障結(jié)果 的公正性。要充分認識行政調(diào)解的功能，并在此基礎上合理界足行政調(diào)解的職能范圍，并就不同范圍做出相應的具體法律規(guī) 定。如前述，行政機關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中發(fā)揮了兩個方而的作用：一個是協(xié)助、指導等輔助功能，另一是裁 決判斷功能。行政機關(guān)在發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導等輔助功能時，應當加強與人民法院、人民調(diào)解委員會的協(xié)作職能。若人民 法院進行民事調(diào)解時，邀請了相關(guān)行政機關(guān)進行協(xié)助，

28、行政機關(guān)要充分發(fā)揮自己的調(diào)解作用協(xié)助法院工作，但不能干 涉法院辦案的獨立性。同時，司法行政機關(guān)應進一步完善相關(guān)的工作制度，依照法律對人民調(diào)解工作進行更有效的指 導和管理。另一方面，我國構(gòu)建“服務型政府”的理念就是希與在合法的基礎上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動性為公 民、法人和其他組織提供高效便捷的服務。因此行政機關(guān)在發(fā)揮裁決判斷功能時，應充分利用自己的專業(yè)知識和行政 實踐工作經(jīng)驗，為當爭人提供高效、便捷的服務，有效地解決各種事故糾紛，保持社會穩(wěn)定，同時節(jié)省有限的司法資 源。我國tj前設定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行 政、公共交通行政、商業(yè)

29、行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。各種法律規(guī)范對行政調(diào)解的規(guī)定都很分散, 不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調(diào)解應有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應構(gòu)建和諧社會的需要，必須 積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下兒點設想:1、在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設左統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。耍從法律和制度上逐步完善行政調(diào)解程序制度。行政調(diào)解的完善離不開對于其程序的法律規(guī)制，而我國現(xiàn)行的法律制度對于行政調(diào)解程序的規(guī)足不足。我 國現(xiàn)行法律制度對交通爭故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實際應用中取得了很好的效果，因此可 以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進式規(guī)足対

30、行政調(diào)解程序做出逐步細化的規(guī)足。同時承擔相關(guān)具體 行政職能的行政機關(guān)在此基礎上可再制定出相應的工作制度以指導行政調(diào)解具體工作。這樣既能確保行政機關(guān)發(fā)揮行 政權(quán)力的積極能動性為行政相對人服務，體現(xiàn)其專業(yè)性強和實踐經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢，乂能在嚴格的程序規(guī)定z下防止行 政權(quán)力被濫用，發(fā)牛侵害行政相對人權(quán)益的情形。而在完善行政復議調(diào)解制度方面，盡管新施行的中華人民共和國 行政復議法實施條例對行政復議調(diào)解作岀了一些規(guī)定，但耍對行政復議實踐工作起到良好的指導作用仍需要在實踐 中摸索出更加具體的工作模式?？梢钥闯?，在我國訴訟并不是公民尋求救濟的最佳方式，它僅僅是一種迫于無奈的選擇，通過訴訟方式解決糾紛 還不能被我

31、國當前的倫理、現(xiàn)實狀況所完全接受，因而行政調(diào)解的存在便成為一種必要。行政調(diào)解法的出臺只是 順應這種現(xiàn)狀的耍求。目前我國行政調(diào)解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對丁行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容只是零散地規(guī)定在一 些法律文件之中。這便導致我國的行政調(diào)解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行 政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。制定“行政調(diào)解法”，對行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院 和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運行。2、確立行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解應該遵循以下原

32、則：（1）合法原則。行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要 受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權(quán)益。（2） 口愿原則。其內(nèi)容包 括：一是當爭人屮請調(diào)解口愿;二是當事人是否達成協(xié)議以及達成何種協(xié)議自愿;三是行政機關(guān)在行政調(diào)解程序中不能 介入任何強權(quán)的因索，必須完全尊重當事人的意識口治，為當事人口愿達成調(diào)解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設立行政調(diào)解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等“和稀 泥”現(xiàn)象的產(chǎn)牛。3、明確行政調(diào)解的范i刑。從社會發(fā)展的角度上看，行政調(diào)解的受案范曲i應不僅包括公民與公民之間、公民與法

33、人或其他組織之間發(fā)生的民 事爭議，也應涵蓋了公民、法人或其他有關(guān)組織與行政機關(guān)之間發(fā)生的行政爭議。行政調(diào)解應針對民事案件、行政爭 議案件和勞動爭議案件，對于民事案件、行政爭議口詢本來就屬于調(diào)解的范曲1，我們所要做的是對民事案件的范曲i的 擴人，只要認為行政機關(guān)有能力處理的案件，當事人向行政機關(guān)申請行政機關(guān)必須予以調(diào)解;而對于勞動爭議案件，m 前多采用行政仲裁來解決，但是現(xiàn)實中通過仲裁來解決勞動爭議并沒有起到很好的效果，如果采用行政機關(guān)對其采用 行政調(diào)解的單一方式，就容易體現(xiàn)行政法的人文精神，行政機關(guān)與當事人之間是服務與合作、信任與溝通的關(guān)系，如 果采用行政仲裁就無法體現(xiàn)行政機關(guān)作為溫和的政府的

34、一面，因此建議廢除行政仲裁，采用行政調(diào)解作為單一的處理 勞動爭議案件。這也是以人為本對行政調(diào)解應有制度的要求。因此，行政調(diào)解的范i羽應該具有廣泛性，包括與人身、 財產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自 由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛籌，以盡可能地使多種糾紛能通過調(diào)解的方式有效地得到解決。從 美國的經(jīng)驗來看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范曲i也在逐步擴人。近年來，行政調(diào)解解決爭議范|;|進一步擴人，對于 有關(guān)消費者權(quán)益保護，租佃關(guān)系的民爭爭議和小型的刑爭案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍z中。當然，行政調(diào)解 也不是萬能的

35、，行政調(diào)解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政 調(diào)解的范圍,而應當按照專門的法律程序解決。4、設置專門的行政調(diào)解機構(gòu)。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優(yōu)先考慮請求行政機關(guān)的解決。但巾于糾紛 類別的不同，人們所訴求的行政機關(guān)也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于 上地行政部門等等。構(gòu)建一種制度必須耍具有社會基礎，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實。因此，筆者主張在行政系統(tǒng)設置專門的行政調(diào)解機構(gòu)，配備專門的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機構(gòu)的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的 社會經(jīng)驗，這樣有利于提高行政調(diào)解運作的效率，推進行政調(diào)解向?qū)ｉT化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調(diào)解的 機構(gòu)設置和案件管轄上，應堅持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。5、規(guī)范行政調(diào)解的運作程序。調(diào)解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規(guī) 制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當爭人也難丁達到完全口由的合意的理想狀態(tài)，就不可能