事業(yè)單位分類改革思考

1、關(guān)于事業(yè)單位分類改革的幾點思考時間：2010-12-02    蘇州市金閶區(qū)編辦 顏煒    事業(yè)單位是指國家為了實現(xiàn)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利、統(tǒng)計調(diào)查、信息與咨詢等活動的社會服務(wù)組織。長期以來，事業(yè)單位一直納入國家管理范圍，由政府主辦、主管；經(jīng)費依靠財政撥款；人員列入國家編制。事業(yè)單位的一切活動都聽命于政府，是中國特有的社會組織形式。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，已經(jīng)難以適應(yīng)中國市場經(jīng)濟(jì)的需要，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。同

2、時，大量事業(yè)單位行使部分政府職能，造成政府職能范圍的混亂，行政效率降低。另一方面，由于事業(yè)單位是國家財政撥款，收入穩(wěn)定，是繼公務(wù)員之后又一個讓社會精英紛紛向往的職業(yè)。而這種大量流入的結(jié)果使得許多事業(yè)單位超編嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，造成事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)不合理，人才短缺與積壓并存，需要的高科技人才進(jìn)不來，不需的人員出不去。同時，由于人員增長過速，人頭費、各種補(bǔ)貼大幅度增加，使財政不堪負(fù)重。在以建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的今天，很多弊端、矛盾已經(jīng)越來越突出，越來越尖銳，影響和限制了事業(yè)的發(fā)展。    因此，繼國企改革、政府機(jī)構(gòu)改革之后，事業(yè)單位的改革緊隨其后

3、，成為政府機(jī)構(gòu)改革的又一項重要任務(wù)。現(xiàn)結(jié)合我區(qū)事業(yè)單位實際情況，就事業(yè)單位分類改革談幾點看法。    一、事業(yè)單位改革的簡要回顧    我區(qū)目前有87家事業(yè)單位，共有編制1933名，實有在職人員1467名。主要涉及文化教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域。全區(qū)事業(yè)單位改革從2002年開始?xì)v經(jīng)四個階段。    第一階段，以轉(zhuǎn)變管理模式為目標(biāo)，嘗試事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制。2002年，蘇州市政府批轉(zhuǎn)了關(guān)于市屬生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制工作實施意見，正式拉開事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的序幕。截止2004年底金閶區(qū)共38家自收

4、自支的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，完成產(chǎn)權(quán)制度改革。涉及在職人員1299人，退休人員793人。按政策買斷工齡轉(zhuǎn)換身份的742人，符合政策辦理提前退休的557人。原事業(yè)退休人員769人，全部進(jìn)入社保，由社保統(tǒng)一按事業(yè)退休待遇發(fā)放退休金，列入企業(yè)人員管理。這次改革，使用“新人新辦法，老人老辦法”的管理模式，已經(jīng)退休和提前退休人員，按照退休前身份，享受事業(yè)單位退休待遇。置換身份的人員，隨企業(yè)納入社會管理，簽訂勞動合同，繳納養(yǎng)老金。轉(zhuǎn)企改制的主要對象為建設(shè)房管系統(tǒng)的事業(yè)單位，區(qū)屬醫(yī)院、街道衛(wèi)生服務(wù)站、街道法律服務(wù)所。這次改革的結(jié)果，使一批生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位徹底轉(zhuǎn)變了管理模式，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，走入市場。政府也

5、減輕財政負(fù)擔(dān)，把有效的財力用于社會公共服務(wù)產(chǎn)品的購買。但同時，我們也看到在改制后相當(dāng)長的一段時間，一批老同志，特別是提前退休人員，為自身待遇的訴求而不斷上訪。2009年各級財政對這部分人員增加了生活補(bǔ)貼、住房補(bǔ)貼。    第二階段：以聘用合同為形式的全員聘用制。2003年，以事業(yè)單位全員聘用制開啟了事業(yè)單位人事制度的改革。事業(yè)單位推行人員聘用制度，從形式上改變計劃經(jīng)濟(jì)時代事業(yè)單位人事管理模式。人事管理由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變；由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。全區(qū)75家事業(yè)單位1631人全部簽訂了聘用合同。全員聘用制的目的，是要打破事業(yè)單位能上不能下，能進(jìn)不

6、能出的格局。但要實現(xiàn)這一目標(biāo)，還是相當(dāng)困難的。有的單位聘用合同只是徒有虛名或者就是一份無固定期限的合同。    第三階段：以崗位薪級工資為特點的績效工資制度。2006年，事業(yè)單位實行收入分配制度改革。根據(jù)事業(yè)單位的特點，建立起宏觀上注重公平，微觀上體現(xiàn)激勵，關(guān)系合理、秩序規(guī)范的收入分配制度。核心是建立崗位績效工資制度，實行一崗一薪，崗變薪變，收入與崗位職責(zé)、工作表現(xiàn)和工作業(yè)績掛鉤。為適應(yīng)聘用制的要求，建立符合事業(yè)單位自身特點的工資正常調(diào)整機(jī)制，實行一年一調(diào)整，在運行機(jī)制上與行政機(jī)關(guān)徹底脫鉤。同時，完善高層次人才的分配激勵機(jī)制，實現(xiàn)一流人才、一流業(yè)績、一流報酬，充分

7、調(diào)動高層次人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性。這次改革，使行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位從根本上分開，執(zhí)行了兩個不同的工資序列。    第四階段：以崗位設(shè)置為核心的崗位管理制度。2010年，事業(yè)單位實行崗位設(shè)置管理制度。按照人事部事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法，根據(jù)本單位職能、任務(wù)、目標(biāo)設(shè)置崗位。堅持按需設(shè)崗、按崗聘用、按崗取酬、競爭上崗，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，真正實現(xiàn)由身份管理向崗位管理的轉(zhuǎn)變。全區(qū)83家事業(yè)單位，共設(shè)置崗位1852個，其中管理崗位388個，專業(yè)技術(shù)崗位1313個，工勤崗位151個。    回顧事業(yè)單位改革，從全員聘用、收入分配制度改革

8、、崗位管理 ，往往局限于局部的研究、討論和推進(jìn)，但是對事業(yè)單位向何處去、事業(yè)單位的基本定位、公益性、非營利性質(zhì)等則缺乏深入的探討。加快推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，是黨的十七大作出的重大決策。如何積極地推進(jìn)事業(yè)單位分類改革工作，建立既適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，又符合事業(yè)單位發(fā)展特點，政事分開、事企分開、高效服務(wù)、管理科學(xué)的現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是我們面臨的重要課題。    二、實現(xiàn)事業(yè)單位分類改革的形式和方法    根據(jù)中編辦事業(yè)單位改革思路，事業(yè)單位改革的目標(biāo)是：建立公益目標(biāo)明確、布局結(jié)構(gòu)合理、投入機(jī)

9、制完善、治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、微觀運行高效、監(jiān)管制度健全的現(xiàn)代事業(yè)單位管理體制和運行機(jī)制，構(gòu)建基礎(chǔ)優(yōu)先、服務(wù)公平、區(qū)域均衡、門類齊全的公益服務(wù)體系。主要政策和措施是：根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的社會功能，將其劃分為承擔(dān)行政職能的、從事公益服務(wù)的和從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的三個大類。其中，對完全行使行政職能的事業(yè)單位，將根據(jù)具體情況，轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)或進(jìn)行其他調(diào)整；對承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位，將其行政職能和公益服務(wù)職能與其他單位分拆整合，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位。對現(xiàn)有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，下一步的改革方向是逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，進(jìn)行企業(yè)注冊，并注銷事業(yè)單位，核銷事業(yè)編制，今后不再批準(zhǔn)設(shè)立從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)

10、單位。至于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，則再劃分為三個類別：不能或不宜由市場配置資源的，所需經(jīng)費由同級財政予以保障，不得開展經(jīng)營活動，不得收取服務(wù)費用（我們暫且設(shè)為公益1類）；可部分實現(xiàn)由市場配置資源的，所需經(jīng)費由財政按照不同方式給予不同程度的投入，鼓勵社會力量投入(我們暫且設(shè)為公益2類)；可實現(xiàn)由市場配置資源的，實行經(jīng)費自理，財政通過政府購買服務(wù)方式給予相應(yīng)的經(jīng)費補(bǔ)助，具備條件的應(yīng)逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，今后這類單位主要由社會力量舉辦（我們暫且設(shè)為公益3類）。該模式還提出要逐步建立以理事會等形式為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位的激勵與約束機(jī)制，實現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化，保證事業(yè)單位的健康運行。按照這一

11、標(biāo)準(zhǔn)，我區(qū)事業(yè)單位可以分為四類：以行政職能或以監(jiān)督管理職能為主的歸為行政類；以社會公益為目的，財政全力保障的為公益1類，主要是九年制義務(wù)教育學(xué)校；以社會公益為目的，財政差額補(bǔ)貼的為公益2類，主要有幼兒園、公共衛(wèi)生服務(wù)單位；完全實現(xiàn)經(jīng)費自理的為公益3類，主要有公證機(jī)構(gòu)、咨詢服務(wù)和物業(yè)管理單位。目前，我區(qū)87家事業(yè)單位，根據(jù)財政承擔(dān)方式的不同，全額財政撥款的47家；財政差額補(bǔ)貼的8家；自收自支的32家。根據(jù)事業(yè)單位分類思路，粗略地分一下，承擔(dān)行政職能的17家，近20%，公益1類、2類事業(yè)單位65家，占74%；公益3類事業(yè)單位5家，占6%。    三、對現(xiàn)有事業(yè)單位分類

12、改革的設(shè)想    對行政類事業(yè)單位：可以通過行政職能梳理，明確職責(zé)、職能，依據(jù)法律、法規(guī)賦予的權(quán)利行使行政職能，這些單位往往是政府職能部門工作的延伸，或從事監(jiān)督管理的職能?？紤]到政府機(jī)構(gòu)改革剛剛結(jié)束，受機(jī)構(gòu)數(shù)量、行政編制數(shù)的制約，因此，我們不妨將這些承擔(dān)行政性職能的事業(yè)單位統(tǒng)一申報參照公務(wù)員管理，成為獨立的法定機(jī)構(gòu)，賦予相應(yīng)的法律地位。在人員管理上，根據(jù)職能，重新核定編制，控制用人規(guī)模；嚴(yán)格按照公開、公平、公正原則實行公開招聘。加強(qiáng)財政預(yù)算管理，實行收支兩條線。同時，嚴(yán)格控制編外人員的使用，杜絕用人機(jī)制上的漏洞。    對公益1類、2

13、類事業(yè)單位：這類事業(yè)單位是事業(yè)單位的主體，占現(xiàn)有事業(yè)單位的70%以上。社會公益類事業(yè)單位體制機(jī)制改革的迫切性和重要性正逐步凸顯。事業(yè)單位要在調(diào)整結(jié)構(gòu)布局、優(yōu)化資源配置的前提下，深化內(nèi)部運行機(jī)制改革，保證其公益目標(biāo)的實現(xiàn)和服務(wù)質(zhì)量的提高?？梢越梃b深圳做法：取消現(xiàn)有事業(yè)單位的行政級別，全面推行崗位職級管理制度。在前幾個階段改革的基礎(chǔ)上，取消行政級別，淡化事業(yè)單位的行政級別概念，與已經(jīng)實行的全員聘用制、崗位工資制、崗位設(shè)置相匹配。同時，從2003年起所有事業(yè)單位新進(jìn)人員全部繳納養(yǎng)老金，納入社會保險統(tǒng)一管理。如果取消事業(yè)單位行政級別（以學(xué)校為例），對主要負(fù)責(zé)人根據(jù)個人學(xué)歷、資歷、管理能力和工作實績進(jìn)行

14、等級評定，個人政治待遇和薪酬待遇與等級掛鉤，實行“級隨人走”，不受單位規(guī)模、類型和性質(zhì)的限制，也不因職務(wù)變動而改變。其他人員待遇與所在崗位的工作量、工作難度、責(zé)任大小密切相關(guān)，實行“薪隨崗變”。在運行機(jī)制上，可以嘗試“三權(quán)分立”模式，建立理事會、管理層和職工大會。三者分別扮演權(quán)力決策機(jī)構(gòu)、管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督約束機(jī)構(gòu)的角色，相互分離、相互制衡。今后，政府職能部門的精力將放在全社會管理或者行業(yè)管理方面，制定符合全社會需要的公共政策，履行監(jiān)督責(zé)任。在人員管理上，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制管理的嚴(yán)肅性，科學(xué)合理地核定事業(yè)編制。積極發(fā)揮單位主觀能動性，根據(jù)崗位設(shè)置需求公開聘用專業(yè)技術(shù)人員。要完善分配激勵機(jī)制，在現(xiàn)有的

15、崗位績效工資基礎(chǔ)上，探索高層次人才、教育領(lǐng)軍人才的獎勵機(jī)制。財政部門在保障經(jīng)費同時，加強(qiáng)非稅收入管理，強(qiáng)化財政監(jiān)管力度。    作為提供社會公共服務(wù)的主體，事業(yè)單位還將接受社會公眾的監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)依法對事業(yè)單位實施審計監(jiān)督。事業(yè)單位要編制年度報告，提交給舉辦主體、財政部門、國有資產(chǎn)管理部門、登記機(jī)關(guān)等，并在每年相對固定的時段向公眾公開，接受政府及社會的評議。    對公益3類的事業(yè)單位：政府可以通過引導(dǎo)、鼓勵，使其向企業(yè)發(fā)展，建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。但經(jīng)營性事業(yè)單位不一定都轉(zhuǎn)為企業(yè)，因為公益性、非營利性公共服務(wù)也可以通過市場機(jī)制來實現(xiàn)，以減少浪費。需要轉(zhuǎn)制成為企業(yè)的事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)整合，把事業(yè)做大做強(qiáng)后再成建制地轉(zhuǎn)企，從而最大程度地發(fā)揮事業(yè)單位分類改革的正面、積極作用，最大限度地減少其負(fù)面影響。在人員管理上，編制部門應(yīng)允許用人單位有充分的自主權(quán)。在控制總量基礎(chǔ)上，淡化編內(nèi)與編外的區(qū)別，以崗位合同為依據(jù)，建立起靈活的用人機(jī)制?？梢愿鶕?jù)單位經(jīng)營效果，加大績效工資分配比例。要規(guī)范財務(wù)制度，加大財政、