國庫集中支付模式下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問題探析

1、    國庫集中支付模式下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理問題探析    柳美芝國庫集中支付改革是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代化的國庫集中支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人的制度。國庫集中支付改革是近年來財(cái)政國庫管理制度改革的重點(diǎn)，自2001年國庫集中支付改革以來，改革覆蓋面逐年擴(kuò)大，支付效率明顯提升，財(cái)政預(yù)算管理不斷規(guī)范，國庫集中支付業(yè)務(wù)不斷拓展。隨著公共財(cái)政改革以及行政管理體制改革的不斷深化，原公共財(cái)政管理體制，特別是會(huì)計(jì)集中核算模式的內(nèi)在制度缺陷日益顯現(xiàn)，現(xiàn)行的會(huì)計(jì)統(tǒng)管模式與國庫集中支付改革新要求不相符合。在優(yōu)化

2、管理和改革過程中，特別是在國庫集中支付的戰(zhàn)略管理中，會(huì)計(jì)對(duì)財(cái)務(wù)資料的制作、分析、評(píng)估等為財(cái)務(wù)發(fā)展提供了新的方向和思路，為管理經(jīng)營、制定方針、發(fā)展策略等，提供了真實(shí)的數(shù)據(jù)和信息參考。一、國庫集中支付改革發(fā)展進(jìn)程第一階段：2001年2005年，全面進(jìn)行預(yù)算改革，此次改革包含了所有的中央級(jí)預(yù)算單位，全國各省、自治區(qū)、直轄市，計(jì)劃單列市也進(jìn)行改革。2001年2月，國務(wù)院批準(zhǔn)了財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)方案，方案中確定了以財(cái)政部、水利部等6個(gè)部門為此次改革的試點(diǎn)單位，進(jìn)行集中的國庫支付試點(diǎn)。以國庫管理制度的基本發(fā)展為要求，建立起國庫單一賬戶體系，采用一體系管理，將財(cái)政資金納入賬戶中，其中，支出包括財(cái)政直接

3、支付和授權(quán)支付。2005年底，中央各部門及36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，對(duì)包括政府采購資金在內(nèi)的一些專項(xiàng)支出實(shí)行財(cái)政直接撥付。第二階段：2006年2010年，改革全面覆蓋地（市）、區(qū)（縣）級(jí)預(yù)算單位，從2006年開始擴(kuò)大改革的資金范圍，中央單位要覆蓋到三級(jí)預(yù)算單位，資金范圍的改革從中央本級(jí)預(yù)算擴(kuò)展至地方補(bǔ)助專項(xiàng)資金上，絕大部分省份的省本級(jí)預(yù)算單位已全部實(shí)施改革，并積極將改革向縣延伸。 2008年，中央預(yù)算部門和省級(jí)預(yù)算單位全面推行公務(wù)卡改革試點(diǎn)，公務(wù)消費(fèi)中采用銀行卡替代現(xiàn)金支付模式，堵住財(cái)政預(yù)算單位的管理漏洞，避免出現(xiàn)公務(wù)消費(fèi)問題。截至2009年底，中央171家預(yù)算部門及所屬約1200

4、0個(gè)基層預(yù)算單位，全國36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)，320多個(gè)地市、2100多個(gè)縣（區(qū)）、超過31萬個(gè)基層預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中支付制度改革。第三階段：2011年2019年，全面深化國庫集中支付改革，實(shí)現(xiàn)所有中央級(jí)預(yù)算單位和所有一般預(yù)算、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算資金實(shí)行國庫集中支付。2010年底，財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于中央預(yù)算單位2011年深化國庫集中支付改革若干問題的通知規(guī)定：自2011年起，進(jìn)一步健全和完善國庫單一賬戶體系，逐步將中央預(yù)算單位實(shí)有資金銀行賬戶納入國庫單一賬戶體系并實(shí)施動(dòng)態(tài)管理;深化公務(wù)卡改革，將改革推進(jìn)到所有三級(jí)和具備條件的三級(jí)以下預(yù)算單位，擴(kuò)大結(jié)算范圍，切實(shí)減少

5、公務(wù)支出的現(xiàn)金使用。截至2012年底，中央166個(gè)部門及所屬約1.5萬個(gè)基層預(yù)算單位，地方超過51萬個(gè)預(yù)算單位實(shí)施了國庫集中支付制度改革，資金支付范圍涵蓋公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算。第四階段：2019年至今，隨著電子化迅速發(fā)展，傳統(tǒng)會(huì)計(jì)集中核算模式面臨改革。按照財(cái)政部“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一支撐軟件”的工作思路，2019年1月起，從中央預(yù)算單位到鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步實(shí)施國庫集中支付電子化管理改革。二、國庫集中支付模式下會(huì)計(jì)管理存在的問題（一）管理者缺乏財(cái)務(wù)管理意識(shí)目前，就我國財(cái)政部門的財(cái)務(wù)管理與分析情況而言，普遍存在的問題大都與會(huì)計(jì)人員的職業(yè)能力和素養(yǎng)有關(guān)：一是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理者素質(zhì)

6、有待提高，缺乏財(cái)務(wù)管理意識(shí)。個(gè)別單位中，領(lǐng)導(dǎo)層及財(cái)務(wù)管理者在財(cái)務(wù)管理意識(shí)上沒有引起足夠重視。集中支付制度改革已經(jīng)改變了原有的統(tǒng)管會(huì)計(jì)核算模式，個(gè)別部門領(lǐng)導(dǎo)思維模式卻沒有及時(shí)轉(zhuǎn)變，使得財(cái)務(wù)管理工作只停留在表面，對(duì)財(cái)務(wù)管理工作中出現(xiàn)的深層次、嚴(yán)肅性問題沒有引起足夠重視;二是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理人員自身的主觀能動(dòng)性不足，對(duì)工作缺乏上進(jìn)心，安于現(xiàn)狀，財(cái)務(wù)專業(yè)知識(shí)僅限于機(jī)械操作，不明白會(huì)計(jì)原理，對(duì)培訓(xùn)進(jìn)修又應(yīng)付了事，不及時(shí)更新知識(shí)和財(cái)務(wù)管理能力體系，無法跟進(jìn)會(huì)計(jì)核算方式改革，造成企業(yè)財(cái)務(wù)管理與報(bào)表分析水平較低，降低了財(cái)務(wù)部門的工作效率;三是部分財(cái)務(wù)工作人員的職業(yè)素養(yǎng)有待提升，沒有擺脫傳統(tǒng)企業(yè)財(cái)務(wù)側(cè)重于記

7、賬的落后思想，在進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)表分析過程中，未結(jié)合企業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與管理制度等因素導(dǎo)致分析結(jié)果與實(shí)際項(xiàng)目存在很大差異。（二）財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ)工作和內(nèi)部監(jiān)督日趨弱化隨著集中支付制度改革的持續(xù)推進(jìn)，會(huì)計(jì)核算環(huán)境不斷變化，對(duì)財(cái)務(wù)管理要求越來越高。首先，實(shí)行集中支付后，財(cái)政對(duì)預(yù)算資金和預(yù)算單位的管理主要通過額度指標(biāo)控制和支付進(jìn)度實(shí)現(xiàn)，模式比較固定，導(dǎo)致行政事業(yè)單位對(duì)自身管理日常弱化，在實(shí)際操作中不斷暴露出很多工作“不作為”“胡作為”“亂作為”等現(xiàn)象。個(gè)別單位制度意識(shí)薄弱，不嚴(yán)格按照基本會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核算，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理一團(tuán)亂麻，這都是管理不到位導(dǎo)致的。而對(duì)于企業(yè)的發(fā)展來說，管理不到位會(huì)縱容各種違紀(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，系統(tǒng)化管

8、理易使個(gè)人成就感和自我效能感低，對(duì)工作的懈怠情緒就容易增長(zhǎng)，滋生很多管理不嚴(yán)、監(jiān)督弱化的亂象。另外，財(cái)稅制度改革還存在信息不匹配的現(xiàn)象，領(lǐng)導(dǎo)管理層和一線工作者信息傳遞的偏差也造成了工作上的失誤，弱化了組織能力和傳達(dá)能力。（三）會(huì)計(jì)核算與資產(chǎn)管理脫節(jié)隨著集中支付制度的不斷改革和完善，預(yù)算資金管理越來越透明化，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算環(huán)境出現(xiàn)了較大改變。各級(jí)行政事業(yè)單位資金來源渠道發(fā)生變化，改革前資金來源基本依靠財(cái)政撥付，改革后轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗲?、多形式籌集資金;從單一的經(jīng)費(fèi)核算和收支核算，逐步過渡到企業(yè)化核算和經(jīng)營效益核算。同時(shí)，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模龐大，構(gòu)成復(fù)雜，傳統(tǒng)的核算模式容易導(dǎo)致大量的資產(chǎn)虛增

9、、賬外資產(chǎn)、隱形負(fù)債等情況。（四）預(yù)算和核算體系不完善目前，政府已經(jīng)在大力推進(jìn)財(cái)稅體制改革，但是在制度建設(shè)和完善方面的重視程度不夠，集中支付制度改革也面臨同樣的問題，實(shí)際工作的進(jìn)行還有所欠缺。這也直接導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算的覆蓋領(lǐng)域不夠廣泛，制度的建設(shè)也沒有滿足企業(yè)發(fā)展的需要。為此，必須要加快建設(shè)監(jiān)督體系，相關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算方案執(zhí)行力度的監(jiān)督和管理，大力整頓“虛賬”“假賬”。而預(yù)算體系改革不斷推進(jìn)過程中，核算體系卻仍然維持原狀，使財(cái)務(wù)報(bào)表被動(dòng)出現(xiàn)與實(shí)際不符問題。比如，現(xiàn)有行政事業(yè)單位實(shí)行的核算體系是以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，只有用現(xiàn)金實(shí)際清償負(fù)債時(shí)，才會(huì)確認(rèn)支出，對(duì)未來的承諾、擔(dān)保和其他因素形成的負(fù)債無法從

10、財(cái)務(wù)成果中體現(xiàn)。這樣就使事實(shí)上的負(fù)債成為隱形負(fù)債，致使某些單位存在潛在的巨額債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，無法從財(cái)務(wù)報(bào)表中體現(xiàn)出來。因這些問題無法在行政事業(yè)單位預(yù)算和決算報(bào)表中體現(xiàn)，影響決策者對(duì)未來發(fā)展方向做出正確判斷，無法規(guī)避未來潛在的風(fēng)險(xiǎn)，無法預(yù)測(cè)未來的發(fā)展成果。（五）財(cái)務(wù)管理與報(bào)表分析的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理財(cái)務(wù)報(bào)表的分析中對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定是非常重要的環(huán)節(jié)，也是財(cái)務(wù)管理的中心任務(wù)，如果評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理，會(huì)直接影響到報(bào)表分析，也是影響綜合結(jié)果的重要因素。選擇好評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的分析方向有著重要的決定作用，可以幫助管理者更好的對(duì)結(jié)果進(jìn)行診斷，幫助企業(yè)更好的判定發(fā)展方向，使企業(yè)項(xiàng)目順利進(jìn)行。所以，財(cái)務(wù)部門必須要

11、重視對(duì)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，從實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)變化，提供出精準(zhǔn)、科學(xué)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)分析和實(shí)際的信息參考。從目前的財(cái)務(wù)部門中來看，大部分的財(cái)務(wù)部門還是沒有重視評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)這個(gè)環(huán)節(jié)，依然延續(xù)使用之前的分析評(píng)估基準(zhǔn)和參數(shù)指標(biāo)的思維慣性，與現(xiàn)實(shí)發(fā)展沒有建立起聯(lián)系，造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r嚴(yán)重脫離事實(shí)以及財(cái)務(wù)分析結(jié)果不準(zhǔn)確的局面。三、 國庫集中支付制度在現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中的應(yīng)對(duì)策略（一）提升相關(guān)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和技術(shù)水平由于國庫集中支付制度在我國的推廣時(shí)間比較短，導(dǎo)致部分從業(yè)人員的專業(yè)知識(shí)與技能水平跟不上改革的步伐。首先，財(cái)政部門作為會(huì)計(jì)從業(yè)管理機(jī)構(gòu)，要有意識(shí)地將改革發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題與培養(yǎng)會(huì)計(jì)的發(fā)展模式緊密

12、聯(lián)系起來，與時(shí)俱進(jìn)，大膽創(chuàng)新。要扎實(shí)推進(jìn)從業(yè)人員就業(yè)后“再教育”的戰(zhàn)略性改革措施，為提升會(huì)計(jì)從業(yè)人員的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力給予實(shí)際支持：一方面，擺脫不切實(shí)際的形式主義座談會(huì)以及傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)培養(yǎng)模式，提升從業(yè)人員的信心和積極性，鼓勵(lì)他們?cè)趰徫簧线M(jìn)行業(yè)務(wù)的歸納和整理，摸索出適合自己的工作方法;另一方面，通過行之有效的財(cái)務(wù)實(shí)務(wù)培訓(xùn)形式，不僅要從理論上更要注重提高財(cái)務(wù)人員實(shí)操水平，更要提高財(cái)務(wù)管理人員的綜合管理素養(yǎng)。其次，注重行業(yè)協(xié)會(huì)之間的交流和互動(dòng)，將國內(nèi)外的先進(jìn)成果進(jìn)行分享和共同研究，探索難點(diǎn)和重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)制度的研究和貫徹力度，提高財(cái)務(wù)管理者對(duì)電子化快速發(fā)展的應(yīng)對(duì)能力。（二）加強(qiáng)內(nèi)部管理，穩(wěn)固基礎(chǔ)工作

13、在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，為了穩(wěn)固改革成果，確保預(yù)算資金運(yùn)行透明化、高效化，促使各預(yù)算單位自覺提高管理水平，有關(guān)部門需要不斷地加快相關(guān)法律的制定和完善，通過立法的形式對(duì)合理的行為進(jìn)行保護(hù)，對(duì)不良行為進(jìn)行懲處。而集中支付制度的改革也為行政事業(yè)單位的制度建設(shè)提供良好的理論基礎(chǔ)。這將提高整個(gè)行業(yè)的透明度，國庫集中支付制度改革效力也會(huì)因此而得到有效地提高。（三）實(shí)現(xiàn)權(quán)力和利益的有效分配首先，在集中支付制度改革的背景下，行政事業(yè)單位在制度方面也要具備創(chuàng)新精神，順應(yīng)不斷推進(jìn)的改革形勢(shì)。通過相關(guān)制度的調(diào)整，企業(yè)也進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和效益的分配。其一，在企業(yè)的目標(biāo)制定和發(fā)展方向方面，使行政人員能夠更加合理恰當(dāng)?shù)胤峙?/p>

14、運(yùn)用權(quán)力，比如，可以適當(dāng)下放監(jiān)督權(quán)，通過內(nèi)部的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)部門之間、人員之間的相互監(jiān)督。其二，企業(yè)內(nèi)部的有效調(diào)節(jié)和運(yùn)營能夠幫助人員實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展，也能夠贏得更多的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。其次，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有效干預(yù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)呈現(xiàn)過度的自由反而會(huì)增加惡性競(jìng)爭(zhēng)的可能性。而企業(yè)加強(qiáng)對(duì)國庫集中支付制度的建設(shè)和貫徹，一方面能夠幫助自身更好的發(fā)展，另一方面也進(jìn)一步規(guī)范了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。企業(yè)根據(jù)發(fā)展做出的適當(dāng)調(diào)整和改變，對(duì)于市場(chǎng)活動(dòng)的規(guī)范有很大幫助，這也有助于市場(chǎng)建立起相互作用、相互管理的新形勢(shì)。（四）建立健全資產(chǎn)管理及財(cái)務(wù)管理相關(guān)制度一是以制度促管理。根據(jù)行政事業(yè)單位實(shí)際財(cái)務(wù)管理過程中出現(xiàn)的新

15、情況、新問題，在現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上不斷更新完善相關(guān)制度，通過績(jī)效評(píng)價(jià)、責(zé)任追究、獎(jiǎng)懲制度，規(guī)范財(cái)務(wù)人員管理行為。同時(shí)注重專項(xiàng)制度的制定和完善，比如固定資產(chǎn)管理制度。由于大多數(shù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)規(guī)模普遍較大，所以資產(chǎn)管理工作成為日常財(cái)務(wù)管理工作的重要內(nèi)容。因此，必須根據(jù)自身現(xiàn)狀，制定和完善固定資產(chǎn)管理制度，從固定資產(chǎn)的管理、使用、處置與清查等方面進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，杜絕固定資產(chǎn)入賬、出賬、處置的隨意性，通過制度約束提高管理水平。二是提高財(cái)務(wù)人員固定資產(chǎn)管理水平。加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)務(wù)人員管理水平。做好固定資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作，保障賬賬相符、賬實(shí)相符，以達(dá)到加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算的目

16、的。三是建立固定資產(chǎn)管理責(zé)任機(jī)制，層層把關(guān)，實(shí)行權(quán)力制約。實(shí)行單位主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、使用部門負(fù)責(zé)人、使用人四級(jí)管理責(zé)任制。明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)范圍，將資產(chǎn)管理落實(shí)到個(gè)人。（五）完善會(huì)計(jì)核算體系收付實(shí)現(xiàn)制所反映的會(huì)計(jì)信息缺乏客觀性、可比性和全面性，不能適應(yīng)集中支付制度改革的需要，而權(quán)責(zé)發(fā)生制則可彌補(bǔ)這方面的短板。因此，為了能夠真實(shí)、準(zhǔn)確的反映行政事業(yè)單位真實(shí)財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營成果，建議以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對(duì)資產(chǎn)、負(fù)債、各項(xiàng)收入進(jìn)行確認(rèn)核算，使成本核算相對(duì)客觀、全面，從實(shí)際出發(fā)，真正做到節(jié)約資金、提高預(yù)算資金的使用效率。而且行政事業(yè)單位實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制更能符合會(huì)計(jì)核算的客觀性、謹(jǐn)慎性原則，可以在一定程

17、度上糾正事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息失真狀況，能較為真實(shí)的反映事業(yè)單位的負(fù)債狀況和真實(shí)財(cái)務(wù)狀況，真實(shí)披露事業(yè)單位潛在的支出壓力，對(duì)未來的各種風(fēng)險(xiǎn)也能做到防患于未然。完善國庫支付制度的應(yīng)用，就必須立足于現(xiàn)實(shí)中存在的各種問題和矛盾，加快技術(shù)和專業(yè)知識(shí)理論的構(gòu)建與擴(kuò)展，同時(shí)，適當(dāng)提升技術(shù)輔助平臺(tái)的建立程度，才能使技術(shù)應(yīng)用得到保障，才能真正為相關(guān)行業(yè)的發(fā)展導(dǎo)航奠基。不僅是口號(hào)、目標(biāo)的輸出和吶喊，更重要的是每個(gè)公務(wù)人員的一舉一動(dòng)才是反映改革的重要原點(diǎn)和精神坐標(biāo)。所以，顛覆傳統(tǒng)模式下財(cái)政核算的虛假現(xiàn)狀、加強(qiáng)財(cái)政稅收小組的監(jiān)督力度，能使更多的問題得以暴露和解決，促進(jìn)財(cái)務(wù)處理能力的提高和優(yōu)化。參考文獻(xiàn)：1趙倩.單位國庫集中支付制度下的會(huì)計(jì)核算探討j.納稅，2020，