兩規(guī)合一沖突檢測體系與檢測方法研究

1、“兩規(guī)合一”沖突檢測體系與檢測方法研究孫保磊摘要： 城市化進(jìn)程的加快凸顯了城市規(guī)劃與土地規(guī)劃“一攻一守”之間的矛盾，“兩規(guī)合一”逐步成為管理者與規(guī)劃編制人員研究的熱門問題。本文對“兩規(guī)合一”時沖突檢測體系與方法進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)該方法可以定量地發(fā)現(xiàn)“兩規(guī)”用地空間布局的不一致性，從而在規(guī)劃修編時修正這些問題，減少“兩規(guī)”用地規(guī)模匹配誤差，為“兩規(guī)合一”充分融合提供參考。關(guān)鍵字：“兩規(guī)合一”；沖突檢測；沖突檢測體系；沖突檢測方法1. 引言中國正處于城市化過程的快速發(fā)展時期。借2008 年上海市政府新一輪機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)并結(jié)合規(guī)劃管理中發(fā)現(xiàn)的問題，上海市于2009 年完成了“兩規(guī)合一”編制工作4。深圳

2、在深圳市城市總體規(guī)劃(2010 2020) 規(guī)劃編制中， 把城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃作為一個整體，探索了“兩規(guī)合一”。武漢市自2 0 1 0年開始，在規(guī)劃體系融合、現(xiàn)狀信息合一、核心內(nèi)容協(xié)調(diào)和管理體制合一方面進(jìn)行探索和改革，主要目標(biāo)是發(fā)揮國土與規(guī)劃合一的綜合管理優(yōu)勢，推動“兩規(guī)合一”，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展5。在全國的大城市中，規(guī)劃與國土歸屬同一個行政部門管理的城市基本上都完成了“兩規(guī)合一”的編制工作。天津市濱海新區(qū)在濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃修編（2013-2020 ） 中也考慮到了“兩規(guī)合一”的問題。本文就以天津市濱海新區(qū)為例，對“兩規(guī)合一”中空間布局沖突問題進(jìn)行研究。2. “兩規(guī)合一”問題的根

3、源2009 年，國土資源部制定了土地規(guī)劃分類，該用地分類標(biāo)準(zhǔn)采用了三級分類體系，并有以下幾個特點：1）強(qiáng)調(diào)分類的延續(xù)性；2）強(qiáng)調(diào)對農(nóng)用地特別是耕地的保護(hù)；3）強(qiáng)調(diào)對城鄉(xiāng)用地的控制。2012 年 12 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(gb50137-2011) 。該用地分類標(biāo)準(zhǔn)有以下特點：1）強(qiáng)調(diào)與土地利用現(xiàn)狀分類的銜接；2）體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，實現(xiàn)空間上的全覆蓋；3）優(yōu)化了城市建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。由此， 可以看出兩個用地分類標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)點和側(cè)重點不同，城鄉(xiāng)規(guī)劃側(cè)重城鎮(zhèn)，土地規(guī)劃偏重村鎮(zhèn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點在于對城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行合理的功能分區(qū)和指標(biāo)控制， 促進(jìn)城

4、鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造和諧的人居環(huán)境。土地規(guī)劃的重點在于城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制，以確保嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策2。這就導(dǎo)致部分地類在定義和內(nèi)涵上存在交叉，從而無法建立完全的對應(yīng)關(guān)系1。在規(guī)劃管理上， 城鄉(xiāng)規(guī)劃管理偏重對用地功能與布局的引導(dǎo)與調(diào)控，以項目選址與建設(shè)強(qiáng)度控制為主要管理手段；土地管理則偏重對耕地的保護(hù)和建設(shè)用地總量的調(diào)控，以新增建設(shè)用地與新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模的管控為主要管理手段5。由此， 在兩個分類標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下和不同側(cè)重的管理下，編制過程中， 城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃存在矛盾的原因有以下幾個方面：1）指導(dǎo)思想方面：城市規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)前瞻性和未來需求，保障城市未來發(fā)展和空間拓展，注重城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的

5、優(yōu)化和外部擴(kuò)張；而土地利用規(guī)劃則更加強(qiáng)調(diào)現(xiàn)勢性和當(dāng)前實際，強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地資源、耕地資源等。2）工作方法上：城市規(guī)劃往往更加強(qiáng)調(diào)由遠(yuǎn)及近，較注重于“終極藍(lán)圖式”規(guī)劃再反饋至近期建設(shè)安排，具有“主動性”的特征；而土地利用規(guī)劃往往強(qiáng)調(diào)由近及遠(yuǎn)，具有“反規(guī)劃”和“被動性”的基本特征和實際需求。3）工作重點上：城市規(guī)劃立足于空間布局結(jié)構(gòu)合理、建設(shè)用地統(tǒng)籌安排和空間發(fā)展有序優(yōu)化，屬“立體式”規(guī)劃，而土地利用規(guī)劃則立足于基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)落實、耕地保有量任務(wù)分解以及各種地類結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，關(guān)注于土地利用變更和流量、流向。4）規(guī)劃總量上：城市規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)?！白韵露稀悲B加往往偏大；而土地利用規(guī)劃在規(guī)劃總量

6、上強(qiáng)調(diào)“自上而下”分解，規(guī)?？刂票容^嚴(yán)格。5）用地布局方面：城市規(guī)劃更加講究布局結(jié)構(gòu)的合理和優(yōu)化，講求資源配置的有效利用和公共設(shè)施的設(shè)置均衡，注重統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)綜合；而土地利用規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)土地流向、資源保護(hù)和政策導(dǎo)向3。近年來， 城市化進(jìn)程的加快凸顯了城市規(guī)劃與土地規(guī)劃“一攻一守” 之間的矛盾，“兩規(guī)合一”逐步成為管理者與規(guī)劃編制人員研究的熱門問題。3. “兩規(guī)合一”沖突檢測的目的和意義“兩規(guī)合一” 的目的是為了解決兩個不同的分類標(biāo)準(zhǔn)體系下用地規(guī)模和用地空間布局的一致性。 但在“兩規(guī)合一” 的過程中會發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃不僅存在城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類兩個標(biāo)準(zhǔn)對接的問題，還存在空間上用

7、地沖突等問題。在城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對接完成的情況下，“兩規(guī)合一”沖突檢測可以發(fā)現(xiàn)城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中存在的空間用地布局上的矛盾，以便在規(guī)劃編制中解決用地空間布局的不一致的問題，達(dá)到“兩規(guī)合一”的有機(jī)融合。4. “兩規(guī)合一”沖突檢測技術(shù)路線本研究是建立在城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類對接完成的基礎(chǔ)上13567。 在不同分類標(biāo)準(zhǔn)體系下 “兩規(guī)” 的用地規(guī)模要達(dá)到百分之百匹配是不可能的。但是在規(guī)劃修編時，利用沖突檢測可以定量地發(fā)現(xiàn)兩者用地空間布局的不一致性，從而在規(guī)劃修編時修正這些問題，減少“兩規(guī)”用地規(guī)模匹配誤差，提高管理與審批效率。圖 4.1 沖突檢測技術(shù)路線5. “兩規(guī)合一”沖突檢測體

8、系研究城鄉(xiāng)用地分類共分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩個大類，其中，建設(shè)用地分設(shè)城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地和其他建設(shè)用地6個中類，非建設(shè)用地分設(shè)水域、農(nóng)林用地和其他非建設(shè)用地3 個中類。在中類基礎(chǔ)上，根據(jù)需要設(shè)置了14 個小類。土地規(guī)劃分類采用三級分類體系，其中，一級分3 類，分別為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地；二級分10 類，分別為耕地、園地、林地、牧草地、其他農(nóng)用地、城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地、水域和自然保留地；三級分25 類1。以天津市濱海新區(qū)土地利用總體規(guī)劃和濱海新區(qū)城市總體規(guī)劃修編的為例，建立沖突檢測體系。沖突檢測體系建立的原則是：

9、“兩規(guī)”用地分類進(jìn)行對接，約束性用地與相應(yīng)的約束性用地匹配，而與其他約束性用地沖突；非約束性用地與任何類型的用地均不沖突。如檢測體系示意圖所示（圖5.1 ） ，檢測性質(zhì)是指“兩規(guī)”沖突檢測時城鄉(xiāng)用地分類和土地規(guī)劃分類的所屬類型，通過該類型可以在沖突檢測時判定對方是否與自己一致。示例中，我們把檢測性質(zhì)分為:h、e 、g、f、g1 、g2 、h14、h22、h52 、s1、h11等，如表 5.1 和表 5.2所示。如，在城鄉(xiāng)用地分類中，h包含公共管理與公共設(shè)施用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、娛樂康體用地、一類工業(yè)、二類工業(yè)等，土地規(guī)劃分類中，h包含城鄉(xiāng)整理用地、城鎮(zhèn)工礦、特殊用地等建設(shè)控制區(qū)、現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用

10、地、 規(guī)劃城鎮(zhèn)用地等。檢測屬性是指檢測性質(zhì)所對應(yīng)的城鄉(xiāng)用地分類或土地規(guī)劃分類是否為約束性用地，若為約束性用地，則用“o型”表示（only的第一個字母） ，若為非約束性用地，則用“m型”表示（ more 的第一個字母） 。圖 5.1 檢測體系示意圖用地代碼用地性質(zhì)檢測性質(zhì)檢測屬性a 公共管理與公共設(shè)施用地h o型b 商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地h o型b3 娛樂康體用地h o型e11 自然水域e o型e12 水庫e o型e21 農(nóng)林用地e o型e3 生態(tài)結(jié)構(gòu)g m型f 發(fā)展備用地f m型g1 公園用地g1 o型g2 防護(hù)用地g2 o型h12 鎮(zhèn)建設(shè)用地h o型h14 村莊建設(shè)用地h14 o型h2 區(qū)域交通

11、設(shè)施用地h o型h21 鐵路用地h m型h22 公路用地h22 m型h52 采礦用地h52 o型m1 一類工業(yè)h o型m2 二類工業(yè)h o型r2 居住用地h o型s1 城市道路用地s1 o型s12 城市道路用地s1 o型u 公用設(shè)施h11 o型w 倉儲h o型表 5.1. 城市總體規(guī)劃沖突檢測體系對應(yīng)表（部分）規(guī)劃地類名稱檢測性質(zhì)檢測屬性城鄉(xiāng)整理用地h o型城鎮(zhèn)工礦、特殊用地等建設(shè)控制區(qū)h o型城鎮(zhèn)置換用地h o型規(guī)劃城鎮(zhèn)用地h o型規(guī)劃工礦用地h o型規(guī)劃公路用地h22 o型規(guī)劃交通用地s1 o型規(guī)劃農(nóng)村居民點用地h14 o型規(guī)劃水利設(shè)施用地e o型河流e o型基本農(nóng)田e o型基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

12、e o型林地e o型綠化帶g2 o型農(nóng)村居民點置換用地h14 o型其他農(nóng)用地e o型其他未利用地f m型灘涂、葦?shù)豦 o型特殊用地h o型填海f m型現(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地h o型現(xiàn)狀工礦用地h o型現(xiàn)狀交通用地s1 o型現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地h14 o型現(xiàn)狀水工建筑用地e o型現(xiàn)狀水庫水面e o型現(xiàn)狀水利設(shè)施用地e o型鹽田h52 o型一般耕地e o型園地e o型表 5.2. 土地利用總體規(guī)劃沖突檢測體系對應(yīng)表（部分）6. “兩規(guī)合一”檢測方法研究6.1 沖突檢測原理在空間上，若某用地的城鄉(xiāng)用地類別為居住用地，那么它所對應(yīng)的檢測性質(zhì)為h，檢測屬性為 “o型” 。若相應(yīng)的土地規(guī)劃類別為規(guī)劃城鎮(zhèn)用地，它所對應(yīng)

13、的檢測性質(zhì)也為h ，檢測屬性為“ o型” ，如圖 6.1 所示，那么就判斷這兩塊用地不沖突；若相應(yīng)的土地規(guī)劃類別為現(xiàn)狀農(nóng)村居民點用地，它所對應(yīng)的檢測性質(zhì)為h14，檢測屬性為“ o型” ，如圖 6.2 所示，可以判斷這兩塊用地沖突。居住用地規(guī)劃城鎮(zhèn)用地居住用地規(guī)劃城鎮(zhèn)用地圖 6.1 沖突檢測示意圖（不沖突）居住用地現(xiàn)狀農(nóng)村居民點居住用地現(xiàn)狀農(nóng)村居民點圖 6.2 沖突檢測示意圖（沖突）6.2 沖突檢測系統(tǒng)開發(fā)結(jié)合 “兩規(guī)合一” 沖突檢測體系和沖突檢測原理，利用 vs2010開發(fā)工具和arcgis server api 開發(fā)出“濱海新區(qū)兩規(guī)合一沖突檢測系統(tǒng)”。該系統(tǒng)采用了空間疊加分析技術(shù)，能夠?qū)I海

14、新區(qū)范圍內(nèi)兩萬多個城市總規(guī)地塊和四萬多個土地利用總體規(guī)劃地塊進(jìn)行沖突檢測，并能利用空間查詢功能獲得有沖突地塊的“兩規(guī)”信息。6.3 沖突檢測數(shù)據(jù)要求為滿足 “兩規(guī)合一” 在空間布局上定量沖突檢測的要求，進(jìn)行沖突檢測的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃必須為gis 數(shù)據(jù)格式， 并且兩者的坐標(biāo)系統(tǒng)要統(tǒng)一，采用平面直角坐標(biāo)系。兩者數(shù)據(jù)均需要有相應(yīng)的用地分類。沖突檢測之后，為了“兩規(guī)合一”能充分融合，還需要兩者在編制時，現(xiàn)狀調(diào)查和規(guī)劃信息來源一致，空間尺度一致等。6.4 沖突檢測結(jié)果與分析圖 6.3 濱海新區(qū)“兩規(guī)合一”沖突檢測結(jié)果代碼a b b32 e11 e12 g1 g2 h12 h14 h2 h5

15、2 m1 m2 r2 s1 s12 u w 面積4.3 12 3.0 4.6 5.1 16 148 5.3 12 6.6 8.8 1.3 30 30 53 7.7 11 31 表 6.1 城市總體規(guī)劃沖突用地城鄉(xiāng)整理用地城鎮(zhèn)置換規(guī)劃城鎮(zhèn)用地規(guī)劃工礦規(guī)劃交通用地水利設(shè)施河流林地其他農(nóng)用地灘涂、葦?shù)靥厥庥玫噩F(xiàn)狀城鎮(zhèn)用地現(xiàn)狀工礦用地現(xiàn)狀交通用地農(nóng)村居民點現(xiàn)狀水利設(shè)施用地一般耕地園地22.7 6.9 44.3 1.4 46.0 2.9 6.7 29.9 61.2 13.8 3.5 51.2 14.5 23.6 1.8 17.1 31.3 5.7 表 6.1 土地利用總體規(guī)劃沖突用地注：表中數(shù)據(jù)僅用于實

16、驗，是特殊處理后的中間數(shù)據(jù)。沖突檢測結(jié)果顯示， “兩規(guī)”沖突較大區(qū)域為天津港及周邊地區(qū)、水庫、河流沿岸的綠化走廊。結(jié)合濱海新區(qū)現(xiàn)狀可以發(fā)現(xiàn)：濱海新區(qū)最近幾年發(fā)展訴求較大，濱海新區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制時間較早，在該區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃中，它多屬于“規(guī)劃交通”，而在城市總體規(guī)劃中，多屬于服務(wù)港口的倉儲、商業(yè)服務(wù)設(shè)施及居住；地質(zhì)的歷史演變上，濱海新區(qū)為退海之地， 有較多的鹽堿地，不宜大型木本植物生長，而近年來濱海新區(qū)對宜居城市的訴求隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨強(qiáng)烈， 該訴求在城市總體規(guī)劃上的反映是增加水域兩側(cè)的綠帶走廊及其他大型綠化區(qū)域。7 結(jié)論與展望該“兩規(guī)合一” 沖突檢測方法不僅適用于“兩規(guī)合一” ，同樣可

17、以用于 “三規(guī)合一” 、 “多規(guī)合一”。文中的沖突檢測體系研究還不完善，為了能更好地服務(wù)于“兩規(guī)合一”的編制，還需要建立更完備詳細(xì)的沖突檢測體系。天津市濱海新區(qū)“兩規(guī)合一”檢測結(jié)果顯示，城市總體規(guī)劃側(cè)重于城市的發(fā)展訴求，更加關(guān)注城市的未來發(fā)展需求、經(jīng)濟(jì)社會效益、 城市發(fā)展元素的布局。而土地利用總體規(guī)劃的核心思想是保護(hù)耕地與基本農(nóng)田，控制建設(shè)用地。這就說明只有把“兩規(guī)”充分融合，才能發(fā)揮“兩規(guī)”各自的優(yōu)點，而不應(yīng)是“一矛一盾”， “一攻一守” 。同時， “兩規(guī)合一”不僅是空間布局匹配和用地規(guī)模的一致，更深層次的“兩規(guī)合一”是規(guī)劃體系合一、指導(dǎo)思想合一和管理體制合一。從這個角度看，“兩規(guī)合一”還需要很長的路要走。參考文獻(xiàn)1 柴明 . “兩規(guī)”協(xié)調(diào)背景下的城鄉(xiāng)用地分類與土地規(guī)劃分類的對接研究j.規(guī)劃師 ,2012, （11） ：96-100. 2 胡飛，徐昊 . “兩規(guī)合一”背景下的武漢市城鄉(xiāng)體系構(gòu)建探討j.規(guī)劃師 ,2012,(11):91-95. 3 姚凱 . “資源緊約束”條件下兩規(guī)的有