對基層央行履行金融服務職責法律風險及防范的探討

1、    對基層央行履行金融服務職責法律風險及防范的探討    馬虎軍【摘 要】融服務作為人民銀行的主要職責之一，人民銀行履行金融服務職責有別于其他行政部門，即寓監(jiān)管于服務之中。近年來，隨著我國依法行政建設(shè)步伐的加快和人民法律意識的不斷提高，對人民銀行履行金融服務職責規(guī)范化、法制化水平提出了更高要求，本文從基層人民銀行履職存在法律風險的表現(xiàn)形式出發(fā)，從制度建設(shè)、監(jiān)管方式的改善和隊伍建設(shè)等幾個方面提出建議。【關(guān)鍵詞】基層央行；金融服務；法律風險防控一、金融服務履職法律風險的表現(xiàn)形式（一）法律制度層面1.部分金融服務行政管理事項無法可依。基層人民銀行行政執(zhí)法所

2、依據(jù)的法律法規(guī)中，存在一些空白和模糊的情況，使行政執(zhí)法出現(xiàn)弱化現(xiàn)象。2008年，國務院印發(fā)了中國人民銀行新“三定”方案，對中國人民銀行的職責進行了一定調(diào)整，但作為中國人民銀行履職的主要法律依據(jù)中國人民銀行法并沒有及時跟進修訂，一定程度上影響了基層人民銀行職責的有效履行。2.部分金融服務行政管理法律依據(jù)滯后于業(yè)務發(fā)展。有的法規(guī)未及時修訂、廢止，不適應改革發(fā)展的需要，如現(xiàn)金管理暫行條例、人民幣管理條例、金融統(tǒng)計管理規(guī)定、金融違法行為處罰辦法等規(guī)章制度，因時間較長、條款籠統(tǒng)，已明顯滯后于金融工作形勢的需要；對于現(xiàn)行“兩管理、兩綜合”工作要求，也僅是根據(jù)中國人民銀行法的相關(guān)條款引申出的意義作為依據(jù)，并

3、沒有明確的法律條款支持。（二）管理操作層面1.依據(jù)錯誤。一是違背合法行政原則要求在金融服務行政管理執(zhí)法中不依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定而只依據(jù)規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，由于規(guī)范性文件對人民法院不具有法律上的約束力導致基層央行在行政訴訟中存在敗訴的風險。二是法律適用錯誤。本應引用a法的有關(guān)規(guī)定，但卻錯誤地引用了b法的有關(guān)規(guī)定。三是條款引用“張冠李戴”。部分基層央行工作人員不懂得如何正確識別法律的條、款、項導致具體法律條文引用錯誤。本應屬于“項”的規(guī)定卻錯誤地作為“款”予以引用。2.證據(jù)收集不充分、不合法。行政執(zhí)法證據(jù)指的是行政執(zhí)法主體在對行政管理相對人實施法律、法規(guī)、規(guī)章的措施和手段時所依據(jù)的事實材料

4、。在金融服務行政管理執(zhí)法中證據(jù)收集風險主要有：一是不收集證據(jù)憑經(jīng)驗執(zhí)法；二是證據(jù)收集不充分或違背證據(jù)的“關(guān)聯(lián)性”要求所收集的證據(jù)與處理、處罰決定中闡述的違法事實不存在因果關(guān)系；三是證據(jù)收集方式不合法。3.自由裁量權(quán)濫用。現(xiàn)行金融法律、法規(guī)、規(guī)章賦予了基層央行及其工作人員較為寬泛的自由裁量權(quán)。但在實際操作中由于執(zhí)法人員千差萬別，個人素質(zhì)和價值取向的不同會導致對法律規(guī)范的理解偏差從而產(chǎn)生自由裁量權(quán)濫用的法律風險。錯誤行使自由裁量權(quán)主要表現(xiàn)為：一是違反比例法則。即行政處理手段與違法行為造成的危害性不成比例，在行政處罰上體現(xiàn)為違反“過罰相當”原則。二是當有多種行政手段能達到行政目的時采取了損害金融服務

5、行政管理相對人權(quán)益的方式。三是考慮了錯誤的和不相干的因素。如執(zhí)法人員因金融服務行政管理相對人陳述申辯而錯誤地認為其態(tài)度不好從而實施了加重處罰。四是行使自由裁量權(quán)未說明理由?；鶎友胄屑捌涔ぷ魅藛T在行使自由裁量權(quán)時普遍存在的問題是作出處罰決定沒有詳細陳述理由，即沒有對融服務行政管理相對人的違法行為、違法情節(jié)、方法和手段、社會危害程度、主觀惡性和陳述申辯內(nèi)容等進行綜合分析評價，行政處罰決定難以讓人信服。（三）人員素質(zhì)層面目前基層央行金融服務行政管理人員隊伍主要以從事監(jiān)管或基礎(chǔ)業(yè)務工作的同志為主，其法律理論功底相對不扎實，掌握新法律法規(guī)知識的能力有限，在具體的行政行為中往往不能正確應用法律法規(guī)。在行政

6、管理實踐中缺乏創(chuàng)新意識，監(jiān)管方法趕不上形勢發(fā)展的要求，仍習慣于以看報表、翻傳票、手工做執(zhí)法檢查記錄等老方法、老模式開展檢查，不會采集電子數(shù)據(jù)，不會用計算機對數(shù)據(jù)進行歸并和分析，影響了執(zhí)法檢查的效率和準確性。二、金融服務履責法律風險防范對策（一）加快立法進度，完善金融服務行政管理法律依據(jù)全國人大、國務院和人民銀行總行應加快金融立法尤其是有關(guān)金融法規(guī)和規(guī)章的立、改、廢的步伐，建立健全金融法律體系，為基層央行依法開展金融服務行政管理提供較為完善的法律依據(jù)。同時增強法律的可行性和可操作性，尤其是對金融法律中的有關(guān)處罰性條款要充分考慮我國金融服務發(fā)展現(xiàn)狀，有針對性的作出規(guī)定，確保基層央行依法行政有法可依

7、。人民銀行總行應結(jié)合職能調(diào)整和金融發(fā)展實際，全面清理與中國人民銀行法等金融法律沖突或不協(xié)調(diào)的金融規(guī)章和規(guī)范性文件，進一步明確人民銀行的職責權(quán)限，理順金融法律、法規(guī)、規(guī)章的層次和效力，增強金融法規(guī)、規(guī)章的可操作性。（二）規(guī)范工作程序，消除金融服務行政管理法律隱患一要積極推行行政執(zhí)法責任制。加強各執(zhí)法部門和法律、人事、內(nèi)審、監(jiān)察等部門的協(xié)調(diào)配合，認真梳理執(zhí)法依據(jù)，依法界定執(zhí)法職責，落實執(zhí)法責任，努力提高行政執(zhí)法的規(guī)范化水平。二要建立健全非現(xiàn)場監(jiān)管工作機制。有效整合部門資源構(gòu)建金融信息共享平臺，建立健全金融監(jiān)管信息系統(tǒng)、評價體系和預警機制，完善行政許可管理制度，努力實現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)管的規(guī)范化、制度化和信

8、息化。三要規(guī)范現(xiàn)場檢查和行政處罰行為。將現(xiàn)場檢查的立項、取證等行為納入規(guī)范化、制度化的軌道，積極探索綜合執(zhí)法、查處分離等現(xiàn)場執(zhí)法制度。（三）建立識別體系，加強金融服務行政管理風險防范在現(xiàn)行體制下任何一個行政部門，特別是行政執(zhí)法部門均存在風險。按照風險管理理論，任何風險均可以控制并預防，經(jīng)過控制的風險可以因勢利導化消極因素為積極因素。因此當前基層央行在金融服務行政管理中必須加強對風險的識別，其手段主要有：一是法律識別。即利用立法的手段將零散的執(zhí)法職能和風險融為一體，使廣大基層央行及其工作人員明確應作何為、應不作何為；二是工作識別。根據(jù)不同業(yè)務工作和本地區(qū)經(jīng)濟金融發(fā)展實際確定具體的風險點；三是案例

9、識別。建立全國或一定區(qū)域內(nèi)基層央行金融服務行政管理風險案例庫，方便基層央行工作人員直觀防范風險。（四）強化監(jiān)督力度，增強金融服務行政管理工作效能一是按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全重大決策法律咨詢論證、社會公示、跟蹤檢查和責任追究等決策監(jiān)督制度，落實決策責任。二是完善規(guī)章制度和規(guī)范性文件的審查制度，防止出臺違反上位法規(guī)定、不符合經(jīng)濟社會發(fā)展要求和相互沖突的規(guī)范性文件。三是按照有關(guān)規(guī)定對金融法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的執(zhí)行情況，開展常規(guī)檢查、專項檢查推動層級監(jiān)督機制的創(chuàng)新。（五）推進隊伍建設(shè)，提升金融服務行政管理人員素質(zhì)要減少金融服務履責法律風險，基層央行工作人員必須具備能夠正確開展金融服務行政管理的綜合素質(zhì)。這些素質(zhì)包括端正的工作態(tài)度、良好的業(yè)務素質(zhì)、必要的法律知識等。為此基層央行要加強金融服務行政管理隊伍建設(shè)，進一步優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，將政治堅定、業(yè)務精良、作風過硬的