我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異程度研究及對(duì)策

1、我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異程度研究及對(duì)策【摘要】城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，是教育公平、社會(huì)公 正的重要體現(xiàn)。我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、 師資力量方面存在著明顯差異，其主要原因是義務(wù)教育支出 責(zé)任與財(cái)力不匹配、政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善和城鄉(xiāng)二元 結(jié)構(gòu)的制度約束，因此，必須完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī) 制、加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育師 資隊(duì)伍建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)教育資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，縮小城 鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的差距?！娟P(guān)鍵詞】義務(wù)教育城鄉(xiāng)差異保障機(jī)制隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)施和完善，我國(guó)城 鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，城鄉(xiāng)面貌和居民 生活水平得到了極大改善。同時(shí)，國(guó)

2、家對(duì)教育投入的逐年增 加，使得義務(wù)教育事業(yè)也得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但由于教育體制 的弊端、農(nóng)村人口眾多、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢等原因，使城鄉(xiāng) 義務(wù)教育發(fā)展出現(xiàn)不均衡現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了義務(wù)教育的發(fā) 展和整體國(guó)民素質(zhì)的提髙。1. 我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異程度分析1.1我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的差異對(duì)比農(nóng)村與城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入差異明顯。以2010年為 例，農(nóng)村小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)為3041. 97億元，農(nóng)村初中教育經(jīng)費(fèi) 為1842. 18億元，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)總額為4884. 16億元; 城市小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)為4642.60億元，城市初中教育經(jīng)費(fèi)為 3152. 37億元，城市義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總額為7794. 97億元，是 農(nóng)村

3、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總數(shù)的1. 59倍。城鄉(xiāng)義務(wù)教育不僅在總量上存在差異，在生均經(jīng)費(fèi)方面 的差異也很明顯。2010年農(nóng)村小學(xué)和初中所獲得的各項(xiàng)政府 性資金投入均低于城市小學(xué)和初中。小學(xué)資金投入差異率在 5. 22%13. 68%,其中差距幅度最小的是生均預(yù)算內(nèi)教育事 業(yè)性經(jīng)費(fèi)支出，而差距最大的是生均公共經(jīng)費(fèi)支出；初中資 金投入差異率在4. 66%12. 88%,其中差距幅度最小的是生 均預(yù)算內(nèi)公共經(jīng)費(fèi)支出，差距最大的是生均公共經(jīng)費(fèi)支出。 詳見(jiàn)表lo根據(jù)2009年與2010年全國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)生均支出 情況，可以得出2009年和2010年城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)生均支 出差異變化趨勢(shì)對(duì)比，見(jiàn)圖lo從圖中可以看

4、出，小學(xué)階段, 2010與2009相比，農(nóng)村和城市的生均公共經(jīng)費(fèi)支出差異有 擴(kuò)大趨勢(shì)；初中階段，2010與2009相比，農(nóng)村和城市的生 均公共經(jīng)費(fèi)支出差異擴(kuò)大趨勢(shì)愈加明顯。1.2我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育辦學(xué)條件的差異對(duì)比從城鄉(xiāng)中小學(xué)辦學(xué)條件來(lái)看，除農(nóng)村中小學(xué)生均校舍面 積指標(biāo)高出城鎮(zhèn)水平之外，其他各項(xiàng)指標(biāo)基本差于城鎮(zhèn)。以 小學(xué)為例，2009年，農(nóng)村生均危房面積（1.2平方米）是全 國(guó)平均水平（0.83平方米）的1.45倍，是城鎮(zhèn)生均危房面 積（0. 41平方米）的2. 97倍；從城鄉(xiāng)生均計(jì)算機(jī)臺(tái)數(shù)來(lái)看, 農(nóng)村（0.03臺(tái)）是全國(guó)平均水平（0.04臺(tái)）的3/4,是城鎮(zhèn) （0. 06臺(tái)）的1/2；從生均圖

5、書(shū)藏量來(lái)看，農(nóng)村（14.47冊(cè)） 是全國(guó)平均水平（15. 16冊(cè)）的19/20,是城鎮(zhèn)（15. 97冊(cè)） 的9/10；生均固定資產(chǎn)總值，農(nóng)村（4381.23元）是全國(guó) （4960. 82 元）的 9/10,是城鎮(zhèn)（5636. 34 元）的 4/5,其 中差距幅度最大的是生均危房面積。與小學(xué)類(lèi)似，農(nóng)村初中 在辦學(xué)條件方面也與城鎮(zhèn)存在一定差距，詳見(jiàn)表2。1.3我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資條件的差異對(duì)比師資條件的一個(gè)重要方面是教師的學(xué)歷層次。從學(xué)歷層 次看，農(nóng)村中小學(xué)與城鎮(zhèn)乃至全國(guó)平均水平都存在較大的差 距。以小學(xué)為例，2009年，學(xué)歷為研究生和本科的教師，城 鎮(zhèn)占全國(guó)的85. 09%和63. 43%,而農(nóng)

6、村僅為14. 91%和36. 57%, 比城鎮(zhèn)分別低70. 18個(gè)百分點(diǎn)和26. 86個(gè)百分點(diǎn)；在專(zhuān)科以 下（含專(zhuān)科）學(xué)歷的教師中，農(nóng)村占全國(guó)的比重為58.21%、 75. 22%和 85. 66%,比城鎮(zhèn)的 41. 79%、24. 78%和 14. 34%分別 高出16.42%、50. 44%和71.32%。與小學(xué)類(lèi)似，農(nóng)村初中教 師在學(xué)歷構(gòu)成上也與城鎮(zhèn)存在較大差距，詳見(jiàn)表3。資料來(lái)源：2010中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理通過(guò)上述分析可以看出，目前我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育投入經(jīng) 費(fèi)、辦學(xué)條件、師資力量三個(gè)方面都存在一定差距。經(jīng)費(fèi)方 面，無(wú)論是從生均教育經(jīng)費(fèi)還是生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)來(lái)看， 城鎮(zhèn)中小學(xué)

7、都高于農(nóng)村，其中差距最大的是生均公共經(jīng)費(fèi)； 辦學(xué)條件方面，無(wú)論在生均計(jì)算機(jī)數(shù)量、生均圖書(shū)藏量，還 是在生均固定資產(chǎn)總值等辦學(xué)條件上城鎮(zhèn)中小學(xué)均優(yōu)于農(nóng) 村，而其中生均危房面積差距最大；師資力量方面，城鎮(zhèn)中 小學(xué)教師在學(xué)歷構(gòu)成方面明顯優(yōu)于農(nóng)村，農(nóng)村具有研究生和 本科學(xué)歷的教師數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村，大多數(shù)教師只擁有高中 或高中以下學(xué)歷。可以說(shuō)以上義務(wù)教育資源供給的城鄉(xiāng)不均 等是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果存在較大 差距的直接原因。2. 我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異的政策原因2. 1義務(wù)教育支出責(zé)任與財(cái)力不匹配在以縣為主的義務(wù)教育財(cái)政管理體制下，政府間義務(wù)教 育領(lǐng)域的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分上存在著嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)

8、象。中 央、省和市層層從下級(jí)政府集中財(cái)力，但卻對(duì)義務(wù)教育不負(fù) 主要責(zé)任，承擔(dān)義務(wù)教育主要供給任務(wù)的縣級(jí)政府的自有財(cái) 力卻相對(duì)薄弱，經(jīng)過(guò)多年的財(cái)源培植，縣鄉(xiāng)許多潛力很大的 財(cái)政收入項(xiàng)目或者是被上收，或者是變成與上級(jí)共享。這種 支出責(zé)任與財(cái)政能力不對(duì)稱(chēng)的現(xiàn)象嚴(yán)重加劇了基層政府的 財(cái)政負(fù)擔(dān)，加劇了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)緊張的矛盾。特別是對(duì) 欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村來(lái)說(shuō)，由于自身財(cái)力困難，再加上稅費(fèi)改 革使基層政府的財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大，成為農(nóng)村義務(wù)教育積極 穩(wěn)定發(fā)展的一大隱患，直接影響農(nóng)村義務(wù)教育資金投入的可 持續(xù)性，導(dǎo)致農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題向農(nóng)民轉(zhuǎn)移，加重了農(nóng) 民的負(fù)擔(dān)。2. 2政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善政府間轉(zhuǎn)移支

9、付是城鄉(xiāng)義務(wù)教育實(shí)現(xiàn)均等化的重要手 段，但是我國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度不完善，未能充分發(fā)揮 其促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化發(fā)展的重要作用。第一，一般性 轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)小。對(duì)義務(wù)教育進(jìn)行的一般性轉(zhuǎn)移支付大多 以稅收返還的方式進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)享受的轉(zhuǎn)移支付資金 較多，貧困地區(qū)只能得到較少的資金；第二，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付 項(xiàng)目沒(méi)有明確的界定。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金多用于臨時(shí)性的 項(xiàng)目，例如危房改造與教學(xué)設(shè)備的添置等，對(duì)于日常維持學(xué) 校運(yùn)行的必要經(jīng)費(fèi)卻沒(méi)有給予足夠的支持；第三，缺乏有效 的監(jiān)督機(jī)制。義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制， 隨意性大，被挪用的情況屢屢發(fā)生，中央財(cái)政大規(guī)模的投入 并沒(méi)有帶動(dòng)地方財(cái)政收入的

10、相應(yīng)增長(zhǎng)，使得總體上農(nóng)村義務(wù) 教育財(cái)政投入增幅不大，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村義務(wù)教育的地區(qū)間均 衡發(fā)展。2. 3城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度約束由于城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，以及由它衍生的城鄉(xiāng)二元結(jié) 構(gòu)，使大部分農(nóng)村人口長(zhǎng)期滯留于農(nóng)村。目前，雖然農(nóng)村地 區(qū)義務(wù)教育已免交學(xué)雜費(fèi)，但對(duì)于一些連維持生計(jì)都困難的 貧困家庭來(lái)說(shuō)，仍難以承擔(dān)。為了養(yǎng)家糊口，部分貧困家庭 的學(xué)生只能輟學(xué)外出打工。因此，農(nóng)民學(xué)生所擁有的受教育 機(jī)會(huì)是被打了折扣的，在教育的起跑線上就與城區(qū)學(xué)生拉開(kāi) 了距離。其次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使有限的教育經(jīng)費(fèi)主要集中于 城區(qū)，農(nóng)村教學(xué)設(shè)備的不充足，師資結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致教學(xué) 水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城區(qū)同期水平。最后，城鄉(xiāng)居民教育意識(shí)與

11、教 育觀念的不同。城市家庭總體上對(duì)子女有著較高的教育期望 值。而地處偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)村，受封閉的自然環(huán)境的限制和經(jīng) 濟(jì)貧困的影響，許多家長(zhǎng)教育意識(shí)落后，看不到教育的潛在 效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效果。3. 促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策建議城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡既嚴(yán)重阻礙了義務(wù)教育公 平性的實(shí)現(xiàn)，也制約了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展，必須以更為有 力的制度和政策保障教育均衡發(fā)展，針對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在 較大差異的方面，從公共經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件和師資水平等 方面加以改進(jìn)，尤其要明確政府責(zé)任、完善轉(zhuǎn)移支付制度以 保障教育經(jīng)費(fèi)的充足投入。3. 1完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制要提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平，縮小城鄉(xiāng)間生均公

12、共教育經(jīng)費(fèi)過(guò)大的差距，關(guān)鍵是要在明確各級(jí)政府責(zé)任的基 礎(chǔ)上，完善農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，確定合理的轉(zhuǎn)移支 付分擔(dān)比例，重點(diǎn)增加對(duì)農(nóng)村公共教育經(jīng)費(fèi)的投入。在實(shí)行 轉(zhuǎn)移支付時(shí)，對(duì)于不同地區(qū)間財(cái)政能力的差異，要按照財(cái)力 均等化原則，由中央政府通過(guò)特定的手段進(jìn)行縱向轉(zhuǎn)移支 付，然后由中央政府組織各地區(qū)政府間進(jìn)行直接的橫向轉(zhuǎn)移 支付。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這種方式是既有必要也有可 能實(shí)行的，而進(jìn)一步加大對(duì)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)以及糧食主 產(chǎn)區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)保護(hù)任務(wù)較重地區(qū)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移 支付力度，同時(shí)繼續(xù)保持國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)資金 的投入，才能遏制不同地區(qū)之間城鄉(xiāng)享受義務(wù)教育的差距擴(kuò) 大。在轉(zhuǎn)

13、移支付具體運(yùn)作過(guò)程中，要確定各級(jí)政府在支付義 務(wù)教育經(jīng)費(fèi)中所應(yīng)承擔(dān)的比例，使各級(jí)政府承擔(dān)起應(yīng)負(fù)的責(zé) 任，特別是縣級(jí)以上的政府。具體來(lái)說(shuō)，由國(guó)務(wù)院制定義務(wù) 教育經(jīng)費(fèi)投入的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，包括生均公共經(jīng)費(fèi)、教師工資基 本標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)校辦學(xué)條件基本標(biāo)準(zhǔn)和生均事業(yè)性經(jīng)費(fèi)基本標(biāo) 準(zhǔn)；省級(jí)政府根據(jù)國(guó)家制定的基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合各省的實(shí)際情 況，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需求的具體標(biāo)準(zhǔn)，包括確定省級(jí)、市 級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例、省級(jí)政府對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付的配套資金 比例、縣級(jí)財(cái)政用于公共經(jīng)費(fèi)和事業(yè)性經(jīng)費(fèi)比例等，由中央 及省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)進(jìn)行合理劃撥。并且，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì) 實(shí)力的差距，對(duì)各級(jí)政府承擔(dān)的比例進(jìn)行微調(diào)，逐步縮小地 區(qū)間財(cái)力差距，保

14、障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。3. 2加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善農(nóng)村的辦學(xué)條件，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，重 點(diǎn)在于針對(duì)城鄉(xiāng)生均危房面積差距進(jìn)一步實(shí)施農(nóng)村危房改 造工程并加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第一，以中央為主和省級(jí)政府 為輔設(shè)立中小學(xué)危房校舍改造專(zhuān)項(xiàng)資金?？h級(jí)政府應(yīng)將農(nóng)村 中小學(xué)學(xué)校建設(shè)和校舍維護(hù)作為重要發(fā)展工作和基礎(chǔ)設(shè)施 統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施，在政府支出預(yù)算中單獨(dú)列示“中小學(xué)校舍維 護(hù)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目。地方政府也需匹配資金，與中央和省 級(jí)政府的中小學(xué)危房改造專(zhuān)項(xiàng)基金一同用于地震、洪澇等自 然災(zāi)害嚴(yán)重、危房高發(fā)地區(qū)的危險(xiǎn)校舍改造。第二，大力推 進(jìn)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程。先在個(gè)別學(xué)校布點(diǎn)分散的地區(qū) 進(jìn)行試

15、點(diǎn)，建造學(xué)生宿舍，解決山區(qū)和農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)生上 學(xué)難、路途遠(yuǎn)的問(wèn)題，然后在全國(guó)農(nóng)村地區(qū)推廣，這樣既能 幫助學(xué)生節(jié)省時(shí)間，提高學(xué)習(xí)效率，也能保障學(xué)生安全。第 三，更新農(nóng)村學(xué)校的教學(xué)設(shè)備，逐步使所有學(xué)校符合辦學(xué)條 件標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到基本教學(xué)要求。對(duì)于貧困縣、鄉(xiāng)要先解決中小 學(xué)課桌椅陳舊、短缺問(wèn)題，更換或是添置新的課桌椅，滿足 學(xué)生日常教學(xué)需求。同時(shí)為農(nóng)村中小學(xué)配備現(xiàn)代化的教學(xué)設(shè) 備和必要的健身娛樂(lè)設(shè)施，如實(shí)驗(yàn)室、多媒體教室、圖書(shū)館、 鋼琴、風(fēng)琴和體育器材等，逐步縮小城鄉(xiāng)間辦學(xué)條件的差距。3. 3強(qiáng)化農(nóng)村義務(wù)教育師資隊(duì)伍建設(shè)師資力量分布不均也是城鄉(xiāng)義務(wù)教育差異中影響深刻 的因素，農(nóng)村地區(qū)具有研究生和本科學(xué)

16、歷的教師較少，大多 數(shù)教師只擁有高中或高中以下學(xué)歷，這種教師學(xué)歷不達(dá)標(biāo)的 現(xiàn)象是亟待解決的。第一，提高教師素質(zhì)。與城市教師相比 農(nóng)村教師普遍的學(xué)歷低，教學(xué)能力不強(qiáng)，這就要求各級(jí)教育 管理部門(mén)依法履行對(duì)農(nóng)村中小學(xué)教師的資格認(rèn)定、招聘錄 用、職稱(chēng)評(píng)定等職能，為在職教師提供繼續(xù)教育和進(jìn)修培訓(xùn) 的機(jī)會(huì)，以提高農(nóng)村教師的學(xué)歷層次和業(yè)務(wù)水平。更要建立 城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教師的合理流動(dòng)和交互發(fā)展， 為農(nóng)村義務(wù)教育提供優(yōu)秀的師資保障。第二，切實(shí)提高農(nóng)村 教師的工資待遇。由于農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校教師待遇低、生活 條件差、工作環(huán)境艱苦、個(gè)人發(fā)展機(jī)會(huì)少，造成骨干教師流 失，也難以吸引優(yōu)秀的教師資源。因此，應(yīng)該實(shí)施政策傾斜, 提高生活條件較差地區(qū)教師的待遇，保障農(nóng)村教師工資、獎(jiǎng) 金、福利、“三險(xiǎn)一金"等待遇優(yōu)先落實(shí)，以經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo) 高學(xué)歷教師向相對(duì)落后的地區(qū)流動(dòng)。各級(jí)政府部門(mén)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng) 經(jīng)費(fèi)對(duì)長(zhǎng)期堅(jiān)持在農(nóng)村工作的教師發(fā)放特殊津貼和實(shí)施安 居工程，使農(nóng)村教師也可得到與城市教師基本相同甚至更高 的待遇。黑龍江省教育教學(xué)改革項(xiàng)目公共管理人才培養(yǎng)與社 會(huì)公共服務(wù)互動(dòng)機(jī)制研究(jg2012010323)階段性成果參考文獻(xiàn)：1 劉桂莉，劉國(guó)秋.我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育公共政策與 公平問(wèn)題研究n.江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2012 (1).2 姚琳城鄉(xiāng)義務(wù)教育師資力量均衡發(fā)展的對(duì)策探討n.湖北第二師范學(xué)院學(xué)報(bào)