政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目委托代建制與回購模式的特點(diǎn)與區(qū)別

1、政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目委托代建制與回購模式的特點(diǎn)與區(qū)別口石曉亮摘要：我國政府投資基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資、建設(shè)和運(yùn)營包括 合約'授權(quán)等模式，對于合約模式主要采用委托代建、回購兩種槨 式，但對于何時該采用何種模式并無明確界定，本文分別介紹了 委托代建制和回購制的概念、運(yùn)作模式、作用等方面，最后重點(diǎn)分 析了兩者的區(qū)別。關(guān)鍵詞:政府投資項目委托代建回購近年來，國家加大基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資領(lǐng)域的改 革，探索新的投融資機(jī)制，借鑒國外的融資經(jīng)驗和模式，涌現(xiàn)了 很多新型的融資模式為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。為 了充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用國家鼓勵社會投資, 放寬社會資本的投資領(lǐng)域允許社會資本逬

2、入法律法規(guī)未禁乂 的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域。同時，為了規(guī)范政府 投資項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn).采取各項措施加強(qiáng)了政府投資項目的中 介服務(wù)管理。委托代建制（以下簡稱代建制）與回購（以下簡稱bt）模式就 是在這樣的技術(shù)背景和政策環(huán)境下應(yīng)運(yùn)而生的但二者有一定的 區(qū)別。1、代建制1.1代建制產(chǎn)生依據(jù)針對政府投資項目“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的弊 端.以及由此導(dǎo)致的各方行為主體責(zé)任不明確、過程無法有效 控制等問題.2004年7月國務(wù)院頒布的國務(wù)院關(guān)于投資體制 改革的決定（國發(fā)200420號）明確指出：“對非經(jīng)營性政府投 資項目加快推逬代建制”。國家發(fā)展和改革委員已組織實施中 央預(yù)算內(nèi)投資項目代

3、建制的試點(diǎn)各級地方政府也在積極推逬 代建制北京、深圳i、寧波等地紛紛出臺投資建設(shè)項目代建制管 理辦法。1.2代建制的概念代建制是指政府投資項目按照規(guī)定的程序，通過招標(biāo)等牙 式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），代 理投資人或建設(shè)單位負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)實施的組織工 作'嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期竣工驗收后移交給交付使用 單位的制度。1.3代建制的實施對象政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資澹 的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護(hù) 和改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、推進(jìn)科技 進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。例如:政府的辦公用房、

4、環(huán)境保護(hù)、市政 工程、水利設(shè)施、科教文衛(wèi)體。社會福利及其他公用事業(yè)等項目。1.4代建制的運(yùn)作模式及特點(diǎn)1.4.1代建制的運(yùn)作模式目前代建制的運(yùn)作模式主要有兩種?！拔写ê贤蹦Ｊ?。由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用川行長在總行工作會議上專門強(qiáng)調(diào).要 加強(qiáng)對審計整改落實情況的跟蹤監(jiān)督, 嚴(yán)肅追究整改不力的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人 的責(zé)任。在內(nèi)審整改方面要采取有效措 施.要建立上下、左右聯(lián)動的整改機(jī)制。 包括建立領(lǐng)導(dǎo)督辦機(jī)制.對重大整改呼 項.行領(lǐng)導(dǎo)要采取專題通報、約見談話和 跟蹤檢查等方式，直接督辦；建立協(xié)同整 改監(jiān)督機(jī)制，通過內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)席會議等 形式.召集紀(jì)檢、監(jiān)察、內(nèi)審、人事及有關(guān) 職能部門，定

5、期硏究整改督辦事項；建立 整改責(zé)任機(jī)制.落實被審計部門負(fù)責(zé)人、 經(jīng)辦人各自的整改責(zé)任；建立獎懲機(jī)制 和責(zé)任追究機(jī)制，把內(nèi)審整改效果與年 度績效考核掛鉤，對整改不力、屢査屢犯 的嚴(yán)肅追究責(zé)任。2. 創(chuàng)新審計關(guān)系，推動內(nèi)審工作的 開展在日常監(jiān)督工作中我們致力于運(yùn) 用參與式審計方法，以幫助式的態(tài)度，三 審計對象建立一種良性互動的關(guān)系。a 審計工作中，多渠道、多方式向職能部門 宣傳內(nèi)審工作的必要性和重要性，以耶 得被審計部門對內(nèi)審工作的理解：運(yùn)用 靈活恰當(dāng)?shù)臋z查方式和方法，打消被蒔 計對象的對立心理，使其積極配合審計 工作；歷史、辯證、發(fā)展地看待審計中發(fā) 現(xiàn)問題，與審計對象共同分析問題的越 因，做到反

6、映問題既堅持原則，又結(jié)合實 際，決不隨意夸大和縮小；調(diào)動審計對畚 參與審計的積極性，對一些好的做法和 工作成果充分肯定和反映.對存在的問 題給其說明和整改的機(jī)會，幫助其完善 內(nèi)控管理。只有這樣，才有利于推動內(nèi)建 工作的開展。3創(chuàng)新學(xué)習(xí)理念，提升內(nèi)審隊伍素質(zhì)學(xué)習(xí)是終生的事業(yè)，每個人都必須不 斷學(xué)習(xí)。作為內(nèi)審人員更要牢固樹立“學(xué) 習(xí)改變現(xiàn)在，創(chuàng)造未來”的理念臾需要堅 持不懈地學(xué)習(xí)，努力適應(yīng)工作的需要。應(yīng) 該說.內(nèi)審人員有得天獨(dú)厚的學(xué)習(xí)環(huán)境， 廣泛的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、多層次的工作關(guān)系、多 樣化的工作任務(wù)使內(nèi)審部門成為培養(yǎng)和 鍛煉人才的基地。在新形勢下內(nèi)審人辰 的知識結(jié)構(gòu)與工作要求的矛盾比較突出， 所以內(nèi)審人

7、員的學(xué)習(xí)顯得十分必要和緊 迫。內(nèi)審干部要樹立正確的學(xué)習(xí)理念.取 要加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)，又要加強(qiáng)審計技能 的學(xué)習(xí)積極參加注冊內(nèi)部審計師等各種 資格證書的考試，參與上級行組織的審計 項目.做到工作學(xué)習(xí)化、學(xué)習(xí)工作化以實 現(xiàn)自身素質(zhì)的全面發(fā)展。（作者單位：中國人民銀行永康市支行）finance & economy 金融經(jīng)濟(jì)招標(biāo)投標(biāo)方式選定一個工程管理單位作為“代建單位”與“代建 單位”(受托方)簽訂“代建合同”。由代建人代行項目業(yè)主的職能, 依據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)辦理有關(guān)審批手續(xù)自主選擇工程服務(wù) 商和承包商。項目建成后協(xié)助委托人組織項目的驗收。(2) 以常設(shè)性事業(yè)單位為主，實行相對集中的專業(yè)化

8、管理。即 成立政府投資項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)公益性項目的建設(shè)實 施建成后移交使用單位。如深圳市借鑒香港做法,成立工務(wù)局. 作為負(fù)責(zé)政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設(shè)專門管 理機(jī)構(gòu)'代表政府行駛業(yè)主職能。1.4.2代建制的特點(diǎn)(1) 業(yè)主的組織協(xié)調(diào)工作量小但合同管理難度較大。(2) 有利于控制工程質(zhì)量，(3) 有利于縮短建設(shè)工期，(4) 對代建商而言，責(zé)任重、工作雖大，不僅需要外部環(huán)境協(xié) 調(diào)還需要做好項目參與單位之間的協(xié)調(diào)，因此需要具有較高的 管理水平和豐富的實踐經(jīng)驗。(5) 由于代建模式中采取的是成本加酬金合同在這類合同 中.業(yè)主需承擔(dān)建設(shè)中實際發(fā)生的一切費(fèi)用也就承擔(dān)了項目的

9、 全部風(fēng)險而代建商由于無風(fēng)險，其報酬往往也較低，因此，這科 模式的最大缺點(diǎn)是業(yè)主對工程總造價不易控制代建商也往往不 注意降低建設(shè)成本。1.5項目使用單位的主要職責(zé)(1) 根據(jù)項目建議書批準(zhǔn)的建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模和總投資額， 提出項目使用功能配置和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；(2) 協(xié)助代建單位辦理規(guī)劃、土地、施工'環(huán)保、市政接用等審 批手續(xù)：(3) 參與項目設(shè)計的審查工作及施工、監(jiān)理招標(biāo)的監(jiān)督工作；(4) 監(jiān)督代建項目的工程質(zhì)量和施工逬度.參與工程驗收；(5) 監(jiān)督代建單位對政府資金使用情況；(6) 負(fù)責(zé)政府差額撥款投資項目中的自籌資金的籌措，建立 項目專門帳戶，按合同約定撥款。1.6代建制的作用(1)

10、有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。代建制界定了出資者、建設(shè)管 理者和使用者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù).建立了三者之間的約束機(jī) 制，即適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，又有利于政府職 能的轉(zhuǎn)變，(2) 提高項目管理水平。代建制選擇項目管理公司全權(quán)負(fù)責(zé) 項目建設(shè)全過程的組織管理。實現(xiàn)了項目管理隊伍的專業(yè)化 從 而有效提高項目管理水平'有效控制質(zhì)量、工期和造價保證財政 資金的使用效率，(3) 克服“三超”現(xiàn)象。代建制改變了政府工程原有的由建設(shè) 單位自建自用建設(shè)模式實現(xiàn)了建設(shè)管理者與使用者的責(zé)任和利 益的分離避免使用單位從自身利益出發(fā)，采取“釣魚”方式爭項 目，克服了過去普遍存在的建設(shè)項目“超投資、超規(guī)模、超標(biāo)

11、準(zhǔn)”荒 “三超”現(xiàn)象。(4) 遏制違法違規(guī)行為。代建制建立了投資者'建設(shè)管理者和 使用者三者之間的相互監(jiān)督約束機(jī)制，使得工程建設(shè)中的許多重 要環(huán)節(jié)，諸于設(shè)計、施工'招標(biāo)、材料設(shè)備采購、施工管理、竣工驗 收等，制止了違規(guī)行為，也從源頭上遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。2、bt模式2.1 bt模式的概念bt(build-transfer.建設(shè)-移交)模式是 botbuild-operate- transfer.建設(shè)-運(yùn)營-移交)融資模式的一種演變。bt是指項目所 在地方政府或所屬機(jī)構(gòu)(簡稱業(yè)主)與投資人和經(jīng)營者或其組成 的項目公司(即項目投資建設(shè)方，簡稱bt方)簽訂特許協(xié)議(授予 一定期限的特

12、許權(quán))將基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項目交由投資人成 立的項目公司融資建設(shè)。特許期滿后按照特許協(xié)議的約定，bt 方將bt項目移交給業(yè)主方，業(yè)主方以股權(quán)回購的方式分期分批 支付投資人的投資額及合理收益。2.2 bt模式的主體bt模式中有三個主體：(1) 項目業(yè)主。是指項目所在地政府及所屆部門指定的機(jī)構(gòu) 或公司，也稱項目發(fā)起人負(fù)責(zé)項目建設(shè)特許權(quán)的招標(biāo)。在項目融 資建設(shè)期間業(yè)主在法律上不擁有項目，而是通過給予項目一定 數(shù)額的從屬性貸款或貸款擔(dān)保作為項目建設(shè)、開發(fā)和融資的支 持，在項目建設(shè)完成和移交后，才擁有項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)。(2) bt投資建設(shè)方。bt方通過投標(biāo)方式從項目所在地政府獲 得項目建設(shè)的特許權(quán)負(fù)

13、責(zé)提供項目建設(shè)所需的資金、技術(shù)安排 融資和組織項目的建設(shè).并承擔(dān)相應(yīng)的項目風(fēng)險。通過招投標(biāo)方 式產(chǎn)生相應(yīng)的設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位和設(shè)備'原材料供應(yīng) 商等。(3) 貸款銀行或其他相關(guān)單位。融資渠道在bt模式中扮演很 重要的角色項目的融資渠道一般是投資方自有資產(chǎn)、銀團(tuán)貸款、 政府政策性貸款等，而貸款的條件一般取決于項目本身的經(jīng)濟(jì)效 益，bt方的管理能力和資金狀況以及政府為項目投資方提供的 優(yōu)惠政策。2.3 bt模式的運(yùn)作方式及特點(diǎn)2.3.1 bt模式的運(yùn)作方式bt模式?jīng)]有固定的運(yùn)作方式，由項目的特點(diǎn)、所在地的投資 環(huán)境、各參與主體的實際情況所決定°根據(jù)已實施的bt項目的實

14、際運(yùn)作特征'主要劃分為四種方式。(1) 施工二次招標(biāo)型bt模式。政府通過法定程序選定僅承 擔(dān)投資職能的投資人(聯(lián)合體)，由投資人設(shè)立具有法人資格的項 目公司并由項目公司作為建設(shè)單位對bt項目逬行融資、建設(shè) 組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設(shè)有關(guān)審批手續(xù)、 通過公開的招投標(biāo)程序選擇施工承包商、監(jiān)理單位和材料設(shè)備 供應(yīng)商等。(2) 直接施工型bt模式。政府通過法定程序選定能夠承擔(dān)項 目主體部分施工的投資人(聯(lián)合體),投資人設(shè)立具有法人資格的 項目公司對bt項目逬行融資、建設(shè)和管理。(3) 施工同體型bt模式。政府通過法定程序選定同時直接承 擔(dān)投資、建設(shè)管理和施工職能的項目投資人(聯(lián)

15、合體)，投資人設(shè)立 項目管理機(jī)構(gòu)對bt項目進(jìn)行建設(shè)管理.，(4) 墊資施工型bt模式。政府通過法定程序選定同時承擔(dān)投 資和施工職能的項目投資方(聯(lián)合體)，投資人直接承擔(dān)項目融資 和施工職能.項目的建設(shè)管理職責(zé)由政府承擔(dān)。2.3.2 bt模式的特點(diǎn)由于bt模式的項目的特許權(quán)不具有獲得特定經(jīng)濟(jì)效益的能 力，bt方的投資成本和回報來源于項目收益以外、超出了項目本 身的現(xiàn)金流的范圍不具有有限追索特點(diǎn)。其投資回報來源于政 府部門的分期償還構(gòu)成了業(yè)主實質(zhì)上的債務(wù).而bt方由于投資 而獲得債權(quán)。bt模式的風(fēng)險實行有限分擔(dān).bt方在項目建設(shè)期52© 1994-2013 china academic

16、journal electronic publishing house all rights reserved, 內(nèi)承擔(dān)了融資、投資、支付、管理等建設(shè)風(fēng)險而其他的項目決策 風(fēng)險'建設(shè)期后的其他風(fēng)險將由業(yè)主方來承擔(dān)c2.4 bt模式的融資過程合作銀團(tuán)與bt方簽訂bt項目合作意向書。該意向書包括： bt方聘請合作銀團(tuán)為財務(wù)顧問，而銀行對該bt項目提供全面處 財務(wù)支持；銀行承諾對bt方的流動資金提供補(bǔ)充貸款，在bt牙 提供擔(dān)保的前提下給予一定額度的資金貸款以補(bǔ)充因bt項目帀 造成的其他項目的可能流動資金的需求；銀團(tuán)承諾對bt方提住 貸款,貸款擔(dān)保為業(yè)主的全額付款保證。簽訂bt投資建設(shè)合同,

17、業(yè)主對bt方出具全額付款保證。bt方與銀團(tuán)簽訂財務(wù)顧問協(xié) 議。銀團(tuán)以業(yè)主的全額付款保證為擔(dān)保與bt方簽訂貸款協(xié)議。2.5 bt模式的作用bt模式的作用主要有如下五個方面。(1) 通過bt.使未來的財政性收入即期化擴(kuò)大內(nèi)需，拉動地 方經(jīng)濟(jì)增長；而通過吸引社會資本的加入，引導(dǎo)了民間資本的合 理投向.提高了資本利用效率。(2) 有利于緩解政府的資金壓力，轉(zhuǎn)變政府職能。bt模式可 將大量非政府資金引入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè).有效緩解政府的財政 壓力使政府規(guī)劃建設(shè)資金不到位的項目盡早實施，提前實現(xiàn)社 會效益和經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)到規(guī)模效益。(3) 為企業(yè)開辟了新的投資渠道。政府強(qiáng)大的資信能力.為投 資者、金融機(jī)構(gòu)&#

18、39;工程承包公司等提供了穩(wěn)定可靠的收益預(yù)期。bt 模式使眾多企業(yè)通過參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為剩余資本找到投資途 徑，改變其投資渠道單一的局面；企業(yè)降低了投資的盲目性，減小 了風(fēng)險，保證其資本的增值。(4) 優(yōu)化資源配置合理分散風(fēng)險，bt項目投資巨大，建設(shè)周 期長，引入社會資本，多方共同承擔(dān)風(fēng)險.獲取收益。改善了基礎(chǔ)設(shè)施硬件環(huán)境，有利于構(gòu)建社會信用體系。bt 模式使資源得到優(yōu)化配置將先進(jìn)技術(shù)和管理方法引入基礎(chǔ)設(shè)龐 建設(shè)中.保證了項目的質(zhì)量和效率,能夠優(yōu)化和改善城市整體環(huán) 境° bt模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗，通過實龍 bt模式,有助于構(gòu)建良好的社會信用平臺，3、代建制與bt模

19、式的區(qū)別分別從代建制和bt模式的概念、實施對象及主體、運(yùn)作模 式、特點(diǎn)及作用等可以看岀代建制與bt模式有如下區(qū)別：(1) 項目產(chǎn)權(quán)歸屬不同對于代建制而言，代建單位始終沒有項目的擁有權(quán).而僅僅 從該項目得到與項目總投資成正比例關(guān)系的代建管理費(fèi)(一般為 總投資的2-5%)o對于bt模式而言，在項目的建設(shè)期bt方擁有 對項目的所有權(quán)；在完全正式移交項目前，按照政府支付的回購 款比例bt方與政府共同擁有項目的產(chǎn)權(quán)，(2) 資本金出資方式不同代建制一般來說資本金出資是由業(yè)主(地方政府)承擔(dān)，銀行 融資可由業(yè)主(地方政府)或建設(shè)單位負(fù)責(zé)。對于bt模式.資本金 和銀行融資一般均由建設(shè)單位負(fù)責(zé)。(3) 關(guān)系復(fù)

20、雜程度不同對于代建制而言，關(guān)系相對較簡單，主要是業(yè)主和代建單位 之間的關(guān)系靠代建合同約束對方.責(zé)權(quán)利關(guān)系明晰。另外部分地 市政府已就“投資建設(shè)項目代建制管理辦法”和“投資建設(shè)項目委 托代建合同”正式出文個別發(fā)達(dá)城市更是針對具體類型項目制 定了專門的代建管理辦法或代建監(jiān)管實施細(xì)則。bt模式涉及的關(guān)系復(fù)雜，缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定。bt模式項 目涉及投資、融資、工程建設(shè)(包括勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等)、移交 付款等一系列的安排和眾多的參與當(dāng)事人。各參與當(dāng)事人在項目 建設(shè)中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系需通過一系列合同確定.所以bt模式是 多個合同的組合涉及紛繁復(fù)雜的多重法律關(guān)系。(4) 風(fēng)險程度不同代建制有較多的法律條

21、文約束.使得實施起來風(fēng)險較小.且 國內(nèi)已有較多成功案例。bt模式缺乏相應(yīng)的統(tǒng)一法律規(guī)范，風(fēng)險大，風(fēng)險分擔(dān)復(fù)雜， 而且bt模式項目大多投資額巨大、技術(shù)復(fù)雜且建設(shè)和資金回收 時間長，相關(guān)風(fēng)險較大；由于bt模式運(yùn)行涉及主辦方、投資方'項 目公司'勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理及材料設(shè)備供應(yīng)商等眾多主體，因 此其風(fēng)險分擔(dān)也非常復(fù)雜.風(fēng)險邊界大。(5) 融資主體不同項目采用代建制時業(yè)主方負(fù)責(zé)項目建設(shè)資金的籌措，在我 國業(yè)主方往往指的是項目所在地政府.政府相對來說信譽(yù)較好. 融資渠道多。bt項目則是由項目公司和bt方共同負(fù)責(zé)項目的融資建設(shè)。 盡管投資人組建bt項目公司后僅以bt項目公司的名義進(jìn)行扌f 資、融資和建設(shè)，但由于投資方必須對bt項目公司籌集建設(shè)資金 提供擔(dān)保且向業(yè)主承擔(dān)建成bt項目的最終責(zé)任.因此實際上bt 項目公司和投資方必須共同承擔(dān)項目融資建設(shè)責(zé)任。(6) 作用不同代建制突破了舊有的管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、 使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約