淺議土地政策參和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控

1、淺議土地政策參和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控摘要：本文首先從土地政策具有的調(diào)節(jié)和控制功 能對(duì)土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的概念進(jìn)行了界定，其次論 述了土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的四大理論基礎(chǔ)，最后提出 在當(dāng)前我國(guó)土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中要重視土地的有 效需求、加強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中的基礎(chǔ)性作用以及正確 界定政府在調(diào)控中的地位角色等要做好的幾個(gè)重點(diǎn)。關(guān)鍵詞：土地政策；宏觀經(jīng)濟(jì)；指標(biāo)體系abstract： the concept of this paper is from the land policy to regulate and control the function of the land policy

2、in macroeconomic regulation is defined, then discusses the four basic theories of the land policy in the macroeconomic regulation and control, and finally puts forward several key in effective demand, china， s current land policy to participate in macroeconomic regulation and control should be empha

3、sized in the land to strengthen the basic role of the land reserve system in the regulation of government control and to correctly define the role.keywords： land policy； macro eco no my； index sys tem 中圖分類號(hào)：f301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：一、國(guó)家運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的概念理解土地政策作為調(diào)控的一種工具，構(gòu)成了宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控系 統(tǒng)的一個(gè)要素，所謂調(diào)控是指兩方面的含義，一方面土地政

4、策具有的調(diào)節(jié)功能。這是因?yàn)閱渭円揽渴袌?chǎng)配置，會(huì)導(dǎo)致市 場(chǎng)失敗，市場(chǎng)失敗的原因包括壟斷、外部性、公共產(chǎn)品和信 息不對(duì)稱等1。在這種情況下，政府利用土地政策進(jìn)行調(diào) 節(jié)使之與市場(chǎng)配置相機(jī)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)土地總供給與總需求之間 的總量平衡以及各類用地結(jié)構(gòu)之間的平衡。另一方面，土地 政策具有的控制功能。土地資源是稀缺的，即土地供不應(yīng)求, 在此種情形下土地所有者就會(huì)形成壟斷2,因此，國(guó)家必 須對(duì)土地進(jìn)行調(diào)控管理，以便合理配置各個(gè)部門的土地資 源。目前，明確提出土地政策作為宏觀調(diào)控體系中的一個(gè)工 具是首次，首先，土地作為國(guó)家重要的、不可再生的資源， 土地的供應(yīng)與需求對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有顯著影響，成為能夠參與 宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)

5、控的基礎(chǔ)，另外，我國(guó)土地實(shí)行公有制，這在客 觀上使國(guó)家具備了調(diào)控的能力。二、土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的理論分析土地政策作為政府進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施，是建立在一 個(gè)理論框架或分析框架之內(nèi)的：生產(chǎn)要素理論根據(jù)生產(chǎn)要素理論，對(duì)土地要素加以調(diào)節(jié)與控制，不僅 會(huì)調(diào)節(jié)土地資源在各部門的分配與利用，并且會(huì)對(duì)生產(chǎn)或擴(kuò) 大再生產(chǎn)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生重要影響作用 3,而通過土地政策就可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地市場(chǎng)這一基本生產(chǎn) 要素的供給與需求的調(diào)控，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各個(gè)方 面，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的參與。地租理論土地政策是土地收益分配的調(diào)節(jié)器，實(shí)質(zhì)上通過地租理 論來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因?yàn)榈刈饫碚摰暮诵氖菍?duì)土地與其他要素

6、的收 益分配及土地收益在不同主體之間的重新配置3,可以說, 地租的作用，就在于保證平均利潤(rùn)率規(guī)律對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)4, 地租的合理分配也是有效調(diào)節(jié)資本在不同級(jí)差土地以及部 門和產(chǎn)業(yè)之間的合理流動(dòng)。但是由于市場(chǎng)機(jī)制的作用，常常 會(huì)出現(xiàn)土地所有者拿的多了，用地者得不到平均利潤(rùn)，影響 土地使用者的競(jìng)爭(zhēng)力和積極性；或者是土地所有者拿少了， 用地者有超額利潤(rùn)，就可能盲目投資、盲目擴(kuò)張，這兩種情 況都是市場(chǎng)機(jī)制沒有完全按照平均利潤(rùn)率規(guī)律調(diào)節(jié)的。所 以，必須通過土地政策的宏觀調(diào)控來(lái)協(xié)調(diào)土地收益在國(guó)家、 土地所有者和土地使用者之間合理分配。3公共利益理論在一定意義上說，土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是國(guó)家政 府向社會(huì)提供

7、的一種特殊公共產(chǎn)品，盡管市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可使 成本最小化與效益最大化，但市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷導(dǎo)致市場(chǎng) 失靈1, 土地市場(chǎng)的失靈主要表現(xiàn)在：一是土地的稀缺性, 土地產(chǎn)權(quán)擁有者很容易壟斷；二是土地利用造成的外部性； 三是土地關(guān)系到糧食安全以及住房保障等公共產(chǎn)品。為了克 服和糾正市場(chǎng)失敗，需要政府進(jìn)行調(diào)控，而土地政策作為一 種宏觀調(diào)控手段，能夠提高資源配置效率，增加社會(huì)福利。丁伯根法則與蒙代爾法則根據(jù)丁伯根法則，在政策手段選擇時(shí)，應(yīng)做到政策工具 變量數(shù)必須不少于政策目標(biāo)的變量數(shù)。土地政策參與宏觀經(jīng) 濟(jì)調(diào)控，那么土地政策就是國(guó)家宏觀調(diào)控政策中的組成部 分，要實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策目標(biāo)，就需要有相應(yīng)的土地政 策

8、工具。同時(shí)蒙代爾也指出，在政策工具對(duì)政策目標(biāo)的影響 實(shí)現(xiàn)中，只要了解政策工具對(duì)政策目標(biāo)的相對(duì)效應(yīng)就可以 3,這樣把每一種政策工具都用于其影響力最大的政策目 標(biāo)，同樣可以用n個(gè)政策工具實(shí)現(xiàn)n個(gè)政策目標(biāo)。這就是所 謂的蒙代爾法則。所以，不論是丁伯根法則還是蒙代爾法則, 都說明要實(shí)現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量的政策目標(biāo)都需要有足夠的政策工 具。三、做好土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的幾個(gè)重點(diǎn)1改變以需求為導(dǎo)向的供地方式為供給引導(dǎo)需求，同時(shí) 要重視土地的有效需求?？刂乒潭ㄙY產(chǎn)投資的過快增長(zhǎng)已經(jīng)成為當(dāng)前宏觀調(diào)控 的重點(diǎn)。我國(guó)土地資源配置一直以被動(dòng)式供地，雖然促進(jìn)了 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是在管理中也造成了土地利用的粗放，土地 市場(chǎng)秩序

9、紊亂、土地利用效益的低下等等，政府應(yīng)該更加注 重從市場(chǎng)供應(yīng)方式和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)調(diào)整入手，加強(qiáng)對(duì)土地供應(yīng)的 宏觀管理，一方面，政府可以通過調(diào)節(jié)土地供應(yīng)總量、安排 不同的土地用途來(lái)抑制或鼓勵(lì)市場(chǎng)需求5,有效地引導(dǎo)投 資、消費(fèi)的方向和強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)控的目標(biāo)。另一方 面，通過適當(dāng)?shù)乜刂仆恋毓?yīng)總量、盤活閑置土地、集約節(jié) 約利用土地等手段調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開發(fā)的 結(jié)構(gòu)和房?jī)r(jià)。2.加強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中的基礎(chǔ)性作用政府通過土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備的實(shí)物土地，可以及時(shí)對(duì)市 場(chǎng)做出反應(yīng)，這樣土地儲(chǔ)備制度在調(diào)控中發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作 用。目前，由于國(guó)有土地缺乏明確的產(chǎn)權(quán)代表，造成增量土 地出讓主體的混亂。同時(shí)

10、，存量劃撥土地使用者可以通過補(bǔ) 辦出讓手續(xù)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)以及土地隱形交易市場(chǎng)的存在，使 得眾多劃撥土地使用者或其主管部門，也成為土地的供應(yīng) 者，等等這些造成了土地供給總量失控。所以，以儲(chǔ)備的手 段，實(shí)現(xiàn)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，優(yōu)化配置土地資源，是土地 儲(chǔ)備的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。但是，筆者認(rèn)為目前我國(guó)土地儲(chǔ)備制 度存在以下幾個(gè)問題亟待研究和解決： 缺乏法律支撐。雖然我國(guó)各地已開展土地收購(gòu)儲(chǔ)備工 作，但全國(guó)尚未制定和頒布專門的法律法規(guī)。因此，必須盡 快制定和頒布全國(guó)性的土地收購(gòu)儲(chǔ)備專門法律，明確城市土 地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的功能定位問題，將土地收購(gòu)儲(chǔ)備全面納入法治 軌道，保證政府依法行政。 融資問題。土地收購(gòu)儲(chǔ)備過程實(shí)

11、質(zhì)是資金循環(huán)的過 程，如果沒有巨額資金的支持，土地收購(gòu)儲(chǔ)備就難以有效運(yùn) 作。目前，我國(guó)解決資金制約的辦法主要是通過土地抵押從 銀行獲得貸款支持，這不僅不能滿足需要，還有可能帶來(lái)銀 行貸款的風(fēng)險(xiǎn)，所以開辟新的融資渠道是必然選擇。 土地儲(chǔ)備中心的性質(zhì)應(yīng)盡快明確。性質(zhì)不同， 決策方式肯定不同。如果屬于盈利性質(zhì)，就必然追求利益最 大化，收儲(chǔ)哪些土地、儲(chǔ)備多長(zhǎng)時(shí)間、開發(fā)成何種用途以及 開發(fā)程度、上市方式（是招標(biāo)還是拍賣）等就全由預(yù)期帶來(lái)的 利益決定；如果屬于非盈利性質(zhì)、注重社會(huì)性，就要視政府 的目標(biāo)而行。 土地收儲(chǔ)的費(fèi)用支付問題?，F(xiàn)在都將其稱為收購(gòu)價(jià) 格，事實(shí)上城市土地屬于國(guó)家所有，所有用地行為都屬于租

12、 賃，用地者使用土地即使有所付出也屬于租金性質(zhì)，因此收 回用地者使用的土地肯定就不屬于購(gòu)買，自然不存在購(gòu)買價(jià) 格；收購(gòu)價(jià)格在農(nóng)地征用環(huán)節(jié)倒是存在的，但也存在農(nóng)地農(nóng) 用價(jià)格和農(nóng)地非農(nóng)用價(jià)格的問題。同時(shí)，價(jià)格與權(quán)屬之間的 關(guān)系十分密切，用地者擁有的權(quán)力大小決定著收儲(chǔ)土地所付 出的資金的多少。 各級(jí)政府的收益分享及其實(shí)現(xiàn)形式。城市土地屬于國(guó) 家所有已無(wú)爭(zhēng)議，而且也有明確的法律依據(jù)，但誰(shuí)能代表國(guó) 家擁有是存在爭(zhēng)議的，相應(yīng)地，土地收益歸誰(shuí)享有也不明確, 但像目前各地操作的那樣完全歸城市享有肯定不行。到底如 何分享，采取何種形式，是稅、是費(fèi)還是租，應(yīng)盡快明確并 加以統(tǒng)一。3.正確界定政府在土地政策參與宏觀

13、調(diào)控中的角 色。土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主體一般來(lái)說是政府，但 是政府究竟擔(dān)當(dāng)什么樣的角色，就要看政府采取什么樣的土 地政策參與宏觀調(diào)控。目前，參與宏觀調(diào)控的政策主要有土 地供應(yīng)政策、地價(jià)政策和土地稅收政策。在土地供應(yīng)政策中, 政府是一級(jí)土地市場(chǎng)的供應(yīng)者，政府要做好的是，以中央政 府為主的國(guó)家各級(jí)政府通過對(duì)全國(guó)或本轄區(qū)內(nèi)的土地資源 的供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)的干預(yù)，對(duì)一定范圍內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的總體運(yùn) 行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。在這里政府代表的是國(guó)家來(lái)供應(yīng)土地， 是作為管理者的身份對(duì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。其次是地價(jià)政策，政府通過對(duì)土地市場(chǎng)的價(jià)格水平進(jìn)行 管制和引導(dǎo)，影響土地的需求，達(dá)到實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的。 在該政

14、策中政府依然充當(dāng)是管理者的身份代表國(guó)家行使管 理，政府根據(jù)土地市場(chǎng)中的價(jià)格信號(hào)適時(shí)地做出調(diào)控判斷， 或者對(duì)土地政策的執(zhí)行與落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)前的低地價(jià)政策 不但表現(xiàn)在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中，就是市場(chǎng)配置 較為充分的經(jīng)營(yíng)性用地價(jià)格也由于政府的干預(yù)而大多偏低。另一個(gè)就是土地稅收政策。這是為了進(jìn)一步發(fā)揮土地政 策的宏觀調(diào)控效果，而在土地制度方面進(jìn)一步完善的措施之 一。在土地稅收政策中，政府是政策制定者，也是政策執(zhí)行 的監(jiān)督者。在以上調(diào)控經(jīng)濟(jì)的土地政策中，政府擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?不一樣，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響作用將是不一樣的，所以要正確界定 政府角色，遏制地方上隨意的管理，增強(qiáng)政府的服務(wù)和監(jiān)督 功能，同時(shí)政府的角色

15、應(yīng)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，達(dá)到使土地資源 得到合理配置。4.對(duì)土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。運(yùn)用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的效果究竟如何，要建 立一套科學(xué)的指標(biāo)體系，使運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的效 果實(shí)現(xiàn)從定性到定量的評(píng)價(jià)。選取科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)包 括宏觀和微觀兩個(gè)層面，宏觀層面包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)的總量、結(jié) 構(gòu)比例、增長(zhǎng)速度等大的指標(biāo)。微觀層面包括如土地年度供 應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)比例，主要是建設(shè)用地和耕地的比例。在選取 以上兩個(gè)層面的指標(biāo)后，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，分別進(jìn)行分 析研究，建立數(shù)學(xué)模型定量化分析不同條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速 度與土地供應(yīng)及投資強(qiáng)度之間的關(guān)系曲線，在此基礎(chǔ)上，結(jié) 合不同區(qū)域的特點(diǎn)，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法計(jì)算出未來(lái)時(shí)間段內(nèi)科學(xué) 的土地投放指標(biāo)，另外必須強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，運(yùn)用數(shù)學(xué)方法進(jìn) 行分析時(shí)，不能完全建立在土地供應(yīng)的絕對(duì)平衡的條件之 下，這里必須考慮我國(guó)不同地區(qū)的特點(diǎn)、土地的基本國(guó)情、 土地自然供給的剛性、土地用途管制以及土地利用由粗放到 集約的轉(zhuǎn)變趨