海外基礎(chǔ)設(shè)施PPPBOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

1、海外基礎(chǔ)設(shè)施PPP/BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估劉申亮 劉新平 王守清 目前， PPP（ Public-Private?Partnership，即公私合營(yíng)） /BOT（ Build-Operate-Transfer ，即建造 - 經(jīng)營(yíng)- 轉(zhuǎn)讓）項(xiàng)目融資模式已 經(jīng)為國(guó)際大型工程項(xiàng)目所廣為采用，正確識(shí)別項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，各參與 方合理分配風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效的管理是項(xiàng)目成功與否的一個(gè)重要因 素。本文針對(duì)工程承包企業(yè)在海外開(kāi)拓基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)這一問(wèn)題， 結(jié)合一個(gè)PPP/BOT項(xiàng)目案例，運(yùn)用國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界在項(xiàng)目融資領(lǐng)域所 提出的研究成果和方法，分析、總結(jié)影響類似項(xiàng)目成敗的不確定性 因素（風(fēng)險(xiǎn)），以幫助中國(guó)工程承包企業(yè)更好地

2、運(yùn)用PPP/BOT項(xiàng)目融資模式開(kāi)拓海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)。一、PPP/BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理原則和步驟BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的一般原則（1）由對(duì)某風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn) 由于項(xiàng)目所涉及的各方（如發(fā)起人、項(xiàng)目公司、政府、承包商、供應(yīng)商等）對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的控制力不同，因此在分配風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)由對(duì) 某風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)（或主要承擔(dān)）相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)。如在發(fā)展 中國(guó)家，項(xiàng)目公司通常應(yīng)主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、采購(gòu)、經(jīng)營(yíng) 和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目公司會(huì)把有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)給承包商、供應(yīng)商、運(yùn)營(yíng) 商、銀行、保險(xiǎn)公司等） ，政府應(yīng)主要承擔(dān)法律變更和外匯風(fēng)險(xiǎn)，由 雙方共同分擔(dān)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。（2）由管理 / 控制某風(fēng)險(xiǎn)成本最低的一方

3、承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)當(dāng)PPP/BOT項(xiàng)目的每一種風(fēng)險(xiǎn)都由管理 /控制該風(fēng)險(xiǎn)成本最低 的一方承擔(dān)時(shí)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理所付出的總成本最低。當(dāng)然，這里所 說(shuō)的成本既包括直接成本，也包括間接成本。(3) 所承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)要相適應(yīng) 只有這樣，才能鼓勵(lì)項(xiàng)目有關(guān)各方積極主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保證項(xiàng) 目談判和實(shí)施公平、有效和順利地進(jìn)行。另外，不要利用對(duì)方暫時(shí) 缺乏經(jīng)驗(yàn)而簽訂“不平等條約”,因?yàn)镻PP/BOT項(xiàng)目的合同期通常較 長(zhǎng)(10-30 年) ，需要項(xiàng)目各方建立長(zhǎng)期友好的合作關(guān)系才能成功。BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的一般步驟(1) 分析和確定風(fēng)險(xiǎn)；(2) 選擇風(fēng)險(xiǎn)管理措施，就有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)進(jìn)行談判，從而實(shí) 現(xiàn)項(xiàng)目有關(guān)各方之間

4、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)；(3) 采取相應(yīng)的合同結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施方案。具體地說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)管理的第一步就是要對(duì)與項(xiàng)目有關(guān)的潛在風(fēng)險(xiǎn) 進(jìn)行識(shí)別，此后的風(fēng)險(xiǎn)分析、分擔(dān)和管理等是否有效，取決于項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的準(zhǔn)確程度，因此，必須對(duì)項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)、來(lái)源及其影 響效果進(jìn)行評(píng)估。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的，就需要一套系統(tǒng)的方法來(lái)識(shí)別和分析項(xiàng)目的 風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析著重于剖析與項(xiàng)目密切相關(guān)的各種風(fēng)險(xiǎn)要素， 以及這些風(fēng)險(xiǎn)要素對(duì)項(xiàng)目自身的影響。對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)不僅需要有定 性的分析判斷，更重要的是對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)作進(jìn)一步詳細(xì)的分類研究， 必要時(shí)還需要做出系統(tǒng)的定量分析，將各種風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)項(xiàng)目的影響 數(shù)量化。在此基礎(chǔ)上按照前述風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則設(shè)計(jì)出為項(xiàng)目

5、各參與方 所能接受的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等合同條款。項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)在很大程度上取決于項(xiàng)目所在國(guó)，特別是海外基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，更容易受到外部因素的影響，這些外部因素包括不 同的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境、法律程序、人力資源市場(chǎng)、市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制和政府管制體系等。下面以PPP/BOT大橋項(xiàng)目為例就其主要風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析和管理，嘗試提出一些建議，其中有些已被實(shí)際 采用。二、海外PPP/BOT項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理案例：在海外某國(guó)有一條河流貫穿全境，長(zhǎng)期以來(lái)各城市之間 交通運(yùn)輸依賴輪渡和遠(yuǎn)道繞行其他橋梁等途徑，交通的不便嚴(yán)重制 約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)一座跨越河流的橋梁是地 方和中央政府面臨的緊迫問(wèn)題

6、。但是由于資金短缺等原因，項(xiàng)目一 直未能啟動(dòng)。因此該國(guó)政府發(fā)出了大橋項(xiàng)目招標(biāo)書(shū)公開(kāi)招標(biāo)，希望 選擇一個(gè)有實(shí)力的投資商， 并與之簽訂公私合伙(PPP)合同共同建設(shè) 和開(kāi)發(fā)這座大橋， 運(yùn)營(yíng)期限不少于 20 年，由投資商通過(guò)收取過(guò)橋費(fèi) 和開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目等手段收回商業(yè)貸款投資。有關(guān)融資、規(guī)劃、建造、 運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等項(xiàng)目實(shí)施方面的具體細(xì)節(jié)將在合同討論階段予以確 定，并最終寫(xiě)入 PPP合同中。那么，對(duì)于投資人和承包商而言，在 這樣一個(gè)海外市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中應(yīng)該如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和 管理呢？(一) PPP/BOT大橋項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)定性分析采用PPP融資模式的海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，一般來(lái)說(shuō)投資大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、參

7、與方多，項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)比較大，下面從國(guó)家、 市場(chǎng)和項(xiàng)目本身三個(gè)層次來(lái)定性分析該大橋項(xiàng)目中有可能存在的風(fēng) 險(xiǎn)并提出相應(yīng)的措施。1. 從國(guó)家層次考慮時(shí)，通常要考慮四種風(fēng)險(xiǎn)：( 1)獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。 外承包項(xiàng)目能否順利及時(shí)地得到項(xiàng)目所在國(guó)政 府的授權(quán)和許可，對(duì)于項(xiàng)目能否按期竣工、降低成本開(kāi)支有著重要 的影響，而由此對(duì)項(xiàng)目造成的損失和不利影響，就是獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)。在 投資類似項(xiàng)目時(shí)可能面臨的獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于不滿足項(xiàng)目所在國(guó) 當(dāng)?shù)卣母鞣N法律或規(guī)章制度的要求而不能按時(shí)得到各種證件的 審批。這些硬性要求如果有任何不滿足都可能得不到當(dāng)?shù)卣氖?權(quán)和許可。為降低獲準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)，可采取以下措施： a. 向當(dāng)?shù)卣块T 及時(shí)準(zhǔn)

8、備和提供所有必要的文件和可行性研究報(bào)告； b. 與當(dāng)?shù)匦抛u(yù) 好的合作者尤其是中央政府機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)合作； c. 與當(dāng)?shù)卣?高層保持良好的關(guān)系； d. 得到當(dāng)?shù)鼐哂姓尘盎蛘吡己谜P(guān) 關(guān)系的金融機(jī)構(gòu)的支持。（2）法律風(fēng)險(xiǎn)。外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目可能涉及土地管理法、稅 法、勞動(dòng)法、環(huán)保法等法律法規(guī)，建議在海外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目特 許權(quán)協(xié)議中附有由法律變更帶來(lái)的損失如何分擔(dān)的條款。在發(fā)展中 國(guó)家，政府對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的控制力要強(qiáng)于項(xiàng)目公司，所以往往主要由 政府承擔(dān)法律變更風(fēng)險(xiǎn)。（3）國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)?？煽紤]以下防范措施：a. 投保， 向能提供政治風(fēng)險(xiǎn) / 國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)投保， 但這種方 法的成本可能較高。

9、b. 股權(quán)安排，項(xiàng)目公司的股權(quán)由若干國(guó)家的投資者共同擁有； 或者要求項(xiàng)目所在國(guó)或其友好國(guó)家中對(duì)項(xiàng)目所在國(guó)政府有強(qiáng)大影響 力的私營(yíng)或國(guó)營(yíng)公司，或者國(guó)際多邊機(jī)構(gòu)如世界銀行等加入項(xiàng)目公 司，由其掌握部分股權(quán)。c. 債權(quán)安排，由多個(gè)國(guó)家的銀行組成銀團(tuán)參與PPP/BOT項(xiàng)目融資并安排平行貸款。d. 條款安排，主要是在貸款合同中規(guī)定交叉違約條款，當(dāng)東道 國(guó)政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)行國(guó)有化致使貸款得不到償還時(shí)，會(huì)構(gòu)成對(duì)其他國(guó) 際性貸款合同的違約，從而嚴(yán)重影響該國(guó)政府在國(guó)際金融市場(chǎng)上的融資信譽(yù)e. 政府機(jī)構(gòu)擔(dān)保，保證不實(shí)行強(qiáng)制性征收，或者如果這種征收 不可避免，那么會(huì)以市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償項(xiàng)目公司。發(fā)達(dá)國(guó)家一般可以提 供充分、有

10、效和即時(shí)的保護(hù)，發(fā)展中國(guó)家一般主張給予適當(dāng)?shù)暮侠?的補(bǔ)償。( 4)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)常常是不可避免和不可控制 的，所以只能通過(guò)采取各種措施以降低風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失。對(duì)于投資方來(lái)說(shuō)，針對(duì)不可抗力可采取的措施主要有：a. 投保，即通過(guò)支付保險(xiǎn)費(fèi)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給有承擔(dān)能力的保險(xiǎn)公 司或出口信貸機(jī)構(gòu)， 以保證項(xiàng)目在遭受不可抗力風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能得到賠償， 減少損失。b. 尋求政府資助和保證，這是對(duì)不可保險(xiǎn)或保險(xiǎn)成本太高的不 可抗力風(fēng)險(xiǎn)的管理方法?？梢杂身?xiàng)目所在國(guó)政府部門向借款人提供 擔(dān)保，以達(dá)到減少損失的目的。c. 合同中事先規(guī)定各參與方對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例。2. 從市場(chǎng)層次上考慮時(shí)，通常有以下幾種風(fēng)險(xiǎn)

11、：(1)利率風(fēng)險(xiǎn)。 通常采取的防范措施有： 固定利率的貸款擔(dān)保； 采用多種貨幣組合的方式進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)支或收益的結(jié)算；運(yùn)用封頂、 利率區(qū)間、保底等套期保值技術(shù)以減小利率變化的影響；尋求政府 的利率保證。(2)匯率風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于匯率風(fēng)險(xiǎn)的防范，除了在PPP/BOT勺特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定項(xiàng)目公司和東道國(guó)政府對(duì)匯率風(fēng)險(xiǎn)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任 外，還可以利用掉期、遠(yuǎn)期等金融工具來(lái)防范匯率風(fēng)險(xiǎn)。( 3)外匯不可獲得和不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。在對(duì)外投資建設(shè)項(xiàng)目中， 項(xiàng)目在項(xiàng)目所在國(guó)獲得的收益有時(shí)以當(dāng)?shù)刎泿沤Y(jié)算，當(dāng)?shù)刎泿攀欠?能順利兌換成所需外匯對(duì)項(xiàng)目的正常運(yùn)行將產(chǎn)生直接的影響。在合 同文件中有相關(guān)自由兌換條款的規(guī)定，讓項(xiàng)目所在國(guó)政府

12、提供外匯 可自由兌換擔(dān)保是最為有效的措施，此外還可采取在合同中約定一 部分應(yīng)付款以當(dāng)?shù)刎泿沤Y(jié)算、另一部分以外國(guó)貨幣結(jié)算的措施來(lái)降 低外匯不可獲得和不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。(4) 通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。通?？刹扇〉娘L(fēng)險(xiǎn)防范措施有：在特許權(quán) 協(xié)議中規(guī)定相應(yīng)條款，作為以后對(duì)價(jià)格進(jìn)行核查的依據(jù)，之后再按 公認(rèn)的通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)價(jià)，或相應(yīng)增加收費(fèi)，或延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期 期限；在產(chǎn)品購(gòu)買協(xié)議中規(guī)定逐步提高價(jià)格條款。3. 從項(xiàng)目層次考慮，通常有以下幾種風(fēng)險(xiǎn)：(1)成本超支風(fēng)險(xiǎn)。指PPP項(xiàng)目工程在建造期間內(nèi)的費(fèi)用超過(guò)了預(yù)算費(fèi)用。延遲完工、通貨膨脹、匯率波動(dòng)、利率變動(dòng)以及環(huán)境 和技術(shù)方面產(chǎn)生的問(wèn)題都是成本超支的原因。除非超支部分有新

13、的 資金來(lái)源，否則項(xiàng)目前景不會(huì)樂(lè)觀?？刹扇〗档惋L(fēng)險(xiǎn)的措施有：事先準(zhǔn)備備用的現(xiàn)金以保證項(xiàng)目建 設(shè)的順利進(jìn)行；在投標(biāo)階段對(duì)工程量進(jìn)行合理的計(jì)算和定價(jià)；制定 清晰合理的計(jì)劃用以控制項(xiàng)目工期和成本；在協(xié)議中加入對(duì)利率、 通貨膨脹率和延期的自動(dòng)調(diào)整條款等。( 2)管理不善風(fēng)險(xiǎn)。防范措施：組建一支有能力有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目 管理團(tuán)隊(duì)；雇用當(dāng)?shù)赝〞詢煞N語(yǔ)言的職工，這條建議尤其適用基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的海外承包；清晰地定義每位職工的工作范圍；在協(xié) 議中簽訂沖突解決條款。(二) PPP/BOT大橋項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的定量分析 現(xiàn)金流量模型的敏感性分析，在項(xiàng)目融資中是為了驗(yàn)證項(xiàng)目在 不同假設(shè)條件下滿足債務(wù)償還計(jì)劃的能力。根據(jù)對(duì)每一個(gè)

14、變量所做的敏感性分析， 可以估計(jì)出該變量的變化對(duì)項(xiàng)目所造成的風(fēng)險(xiǎn)程度。 主要的變量有：1. 車流量在 PPP/BOT 項(xiàng)目中，政府的主要顧慮往往在于擔(dān)心投資商獲利 過(guò)高，因此有可能會(huì)在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中采取種種措施限制項(xiàng)目利潤(rùn)。 本案例中，河流上的其余大橋項(xiàng)目和本項(xiàng)目之間的距離，以及對(duì)本 項(xiàng)目車流量的影響要經(jīng)過(guò)認(rèn)真的調(diào)查分析和預(yù)測(cè)。本項(xiàng)目考慮的另 外一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)即運(yùn)營(yíng)階段上下游出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性的橋梁項(xiàng)目或者航運(yùn) 公司，因此承包商需要將有關(guān)限制大橋項(xiàng)目附近同經(jīng)營(yíng)范圍的競(jìng)爭(zhēng) 項(xiàng)目的條款列入合同談判的關(guān)鍵條款，以確保大橋項(xiàng)目的車流量不 受影響。2. 通行收費(fèi)價(jià)格及收入通行收費(fèi)價(jià)格不僅受到國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素變化的

15、影響，還受到 國(guó)際經(jīng)濟(jì)與匯率變化等因素的影響?？紤]到通貨膨脹等多種因素對(duì) 過(guò)橋收費(fèi)價(jià)格的影響，需要制定收費(fèi)調(diào)整公式并在合同談判中予以 確定。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)通行費(fèi)用收入變化，尤其是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期通行費(fèi)用 收入變化對(duì)于項(xiàng)目?jī)斶€貸款的能力有著至關(guān)重要的影響。3. 運(yùn)營(yíng)管理和維護(hù)成本海外發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)通貨膨脹因素較為突出，這一問(wèn)題需要得 到足夠的重視。但必須注意到，在敏感性分析時(shí)，單個(gè)因素往往不 是獨(dú)立變化的，會(huì)受到其他因素變化的制約和影響。由于過(guò)橋收費(fèi) 公式中已經(jīng)包括了根據(jù)通貨膨脹調(diào)整過(guò)橋收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的考慮，因此雖 然在短期內(nèi)通貨膨脹有可能造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本的上升，但長(zhǎng) 期的通貨膨脹又會(huì)促使項(xiàng)目公司與政府協(xié)商運(yùn)用調(diào)價(jià)公式上調(diào)收費(fèi) 標(biāo)準(zhǔn)，削弱通貨膨脹對(duì)項(xiàng)目的不良影響。4. 投資成本在 PPP/BOT 項(xiàng)目中標(biāo)之后，承包商不僅可以從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)獲 取長(zhǎng)期收益，還可以在項(xiàng)目建設(shè)中獲取利潤(rùn)。對(duì)于海外市場(chǎng)的工程 項(xiàng)目而言，由于涉及方多，需要雄厚的實(shí)力和相關(guān)的銀團(tuán)、政府等