代表委員以第三方身份參與信訪糾紛調(diào)解機(jī)制的研究

1、    代表委員以第三方身份參與信訪糾紛調(diào)解機(jī)制的研究    張青媛+譚敏摘要：面對(duì)群眾信訪工作出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)，十八大以來黨和國家對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理提出了新的要求。在落實(shí)政策上，重慶市北碚區(qū)代表委員調(diào)解團(tuán)以第三方身份參與信訪糾紛調(diào)解獲得了較大的成功。現(xiàn)分別對(duì)其運(yùn)行的背景、經(jīng)驗(yàn)和啟示進(jìn)行梳理，立體展現(xiàn)其社會(huì)治理的豐富手段和借鑒意義。關(guān)鍵詞：代表委員；第三方；糾紛調(diào)解：d63：a：1001-0475（2015）11-0070-02新形勢下，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理體系，特別是改進(jìn)社會(huì)治理方式、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制提出了明確

2、要求。2013年8月，重慶市北碚區(qū)成立了以非公黨代表、人大代表和政協(xié)委員為核心的代表委員調(diào)解團(tuán)，發(fā)揮第三方力量優(yōu)勢，有效化解了許多矛盾糾紛。這不僅豐富了社會(huì)治理手段，還有助于轉(zhuǎn)變政府職能。一、代表委員調(diào)解團(tuán)成立的背景和認(rèn)識(shí)（一）基層社會(huì)矛盾新動(dòng)向，要求政府治理手段與時(shí)俱進(jìn)北碚區(qū)是重慶城市功能拓展區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，各種矛盾糾紛也相應(yīng)突出，呈現(xiàn)如下新的動(dòng)向：一是矛盾類型復(fù)雜化，積累效應(yīng)增強(qiáng)。二是矛盾主體以利益群體為主，非理性因素增多。三是干群關(guān)系緊張，調(diào)解難度加大。面對(duì)新情況新問題，北碚區(qū)政府一方面積極調(diào)查研究本地區(qū)社會(huì)矛盾的根源、特點(diǎn)等，另一方面組團(tuán)向東部沿海地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，特別

3、對(duì)上海市閔行區(qū)代表（委員）聯(lián)系服務(wù)群眾工作機(jī)制進(jìn)行了吸收和內(nèi)化，才有了符合本地實(shí)際的代表委員調(diào)解團(tuán)的出現(xiàn)。（二）群眾工作出現(xiàn)新變化，要求代表委員履職載體創(chuàng)新隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，群眾工作出現(xiàn)新情況：一是群眾思想文化多樣化，共識(shí)意識(shí)滯后；二是群眾主體多元化，利益要求多目標(biāo)；三是群眾工作簡單粗放，利益訴求渠道狹窄。長期以來代表委員在履職上對(duì)上重視、對(duì)下忽視，出現(xiàn)與群眾脫節(jié)的“兩張皮”現(xiàn)象。為改變此現(xiàn)狀，并考慮到群眾工作新問題，北碚區(qū)政府探索二者的結(jié)合點(diǎn)，創(chuàng)新代表委員履職載體，代表委員調(diào)解團(tuán)隨之應(yīng)運(yùn)而生。（三）第三方力量優(yōu)勢突出，要求完善“四位一體”的大調(diào)解格局第三方力量調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛是新形勢下社會(huì)

4、“多元共治”的要求。所以，除了政府或市場外，社會(huì)組織或各種公民形式的自組織等都可以在某些問題上成為治理主體，而第三方模式就是其中之一。同時(shí)，第三方力量參與調(diào)解具有客觀中立性、糾紛主體的合意行、一定的規(guī)范性等優(yōu)勢。因此，北碚區(qū)政府一方面充分利用人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解，另一方面也積極引入第三方介入的代表委員調(diào)解團(tuán)進(jìn)行社會(huì)矛盾調(diào)解，以此構(gòu)成具有北碚特色的“四位一體”的大調(diào)解格局。二、代表委員調(diào)解團(tuán)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)（一）設(shè)立代表委員信息庫，機(jī)制運(yùn)行先試點(diǎn)后推廣1.明確成員構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)信息庫。調(diào)解團(tuán)成員主要由非公黨代表、人大代表、政協(xié)委員、法律工作者、心理輔導(dǎo)師、學(xué)校校長、村社代表等組成，每個(gè)鎮(zhèn)

5、街有10人左右。同時(shí)建立區(qū)級(jí)和鎮(zhèn)街兩級(jí)代表委員信息庫，根據(jù)需要人員隨時(shí)更新變化，便于隋況把握。2.遵循先試點(diǎn)后推廣原則，避免不必要失誤。為防止大面積未知性的情況發(fā)生，北碚區(qū)黨委政府先選擇性地在征地矛盾突出、醫(yī)保問題多的七個(gè)鎮(zhèn)街試點(diǎn)運(yùn)行。經(jīng)過一年實(shí)踐，調(diào)解效果明顯突出，隨后在剩余十個(gè)鎮(zhèn)街全面鋪開，形成了規(guī)模性的調(diào)解局面。（二）鼓勵(lì)基層實(shí)踐創(chuàng)新，加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)1.上給政策、下摸石頭過河。初期北碚區(qū)對(duì)怎樣有效開展代表委員調(diào)解工作還沒有具體詳細(xì)計(jì)劃，唯一具有指導(dǎo)性文件就是北碚區(qū)組建代表委員調(diào)解團(tuán)開展基層群眾工作指導(dǎo)意見（試行）。但各鎮(zhèn)街努力領(lǐng)會(huì)文件精神，抓住問題關(guān)鍵，準(zhǔn)確定位，積極探索適合本地運(yùn)行的

6、代表委員調(diào)解團(tuán)運(yùn)行機(jī)制。2.建立完善相關(guān)制度建設(shè)。代表委員調(diào)解團(tuán)有序運(yùn)行除了按照“4321”總理念和方式運(yùn)行外，也離不開相關(guān)規(guī)章制度的保障。如歇馬鎮(zhèn)逐步建立了團(tuán)長召集制度、參與鎮(zhèn)月矛盾排查交辦例會(huì)制度、參與鎮(zhèn)重大穩(wěn)定問題研究及處置工作制度、社情民意征集反饋辦理監(jiān)督制度等，較好地解決了調(diào)解團(tuán)開展工作的問題。（三）組織結(jié)構(gòu)向基層傾斜，注重人才培養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量1.以鎮(zhèn)街為中心，輻射若干村社。代表委員調(diào)解團(tuán)主要目的是方便基層矛盾糾紛調(diào)解，所以組織架構(gòu)重心需要主動(dòng)下沉。17個(gè)鎮(zhèn)街的代表委員調(diào)解團(tuán)工作室都不是建立在鎮(zhèn)街機(jī)關(guān)里，而是在人流量大、人員來往密切的村社，或租房或駐村委會(huì)、居委會(huì)，以便擴(kuò)大在地區(qū)的輻射

7、能力。2.與后備干部培養(yǎng)結(jié)合，掛職調(diào)解團(tuán)助理。代表委員調(diào)解團(tuán)成立之初北碚區(qū)就下發(fā)了北碚區(qū)組建代表委員調(diào)解團(tuán)開展基層群眾工作的試行方案，將年輕干部的培養(yǎng)和調(diào)解團(tuán)的工作相聯(lián)系，明確指示后備干部掛職鎮(zhèn)街群眾工作站站長助理（包括兼調(diào)解團(tuán)團(tuán)長助理）。3.前端接訪規(guī)范，服務(wù)人性化。一是靈活安排接待時(shí)間。各鎮(zhèn)街接待時(shí)間并不統(tǒng)一，根據(jù)自身情況合理安排。二是明確接待安排。提前一個(gè)月將代表委員的接待安排，包括姓名、身份、聯(lián)系方式、接待時(shí)間、地點(diǎn)等公之于眾，方便針對(duì)性的接訪。（四）訴求處置精細(xì)，重視疑難問題解決1.調(diào)解七大步驟，全程明晰可查。針對(duì)調(diào)解工作非專業(yè)化、非職業(yè)化、非正式化特點(diǎn)，明確提出工作流程，分別是“確

8、定調(diào)解事項(xiàng)選擇調(diào)解成員了解事件緣由查閱相關(guān)政策依據(jù)走訪當(dāng)事人召集調(diào)解跟蹤督辦回訪”七大步驟，確保代表委員接訪程序正確到位，嚴(yán)絲合縫。2.疑難問題解決，重在用好三支“令箭”。調(diào)解疑難問題就是啃“硬骨頭”。為此，北碚區(qū)黨委政府簡政放權(quán)，授予代表委員調(diào)解團(tuán)三支“令箭”，起到了關(guān)鍵作用。第一支“令箭”是“約談”區(qū)級(jí)部門（單位）。調(diào)解團(tuán)約談對(duì)訴求處置踢皮球的部門進(jìn)行督查督辦。第二支“令箭”是發(fā)起聽證會(huì)。對(duì)各執(zhí)一詞矛盾雙方，調(diào)解團(tuán)可邀請區(qū)級(jí)部門召開聽證會(huì)，通過集中評(píng)議，找到解決辦法。第三支“令箭”是為職能部門的群眾工作考核打分。 （五）擴(kuò)大輿論宣傳，做好全方位保障工作1.擴(kuò)大社會(huì)認(rèn)知度，樹立調(diào)解公信力。一

9、是重點(diǎn)宣傳典型案例。各鎮(zhèn)街選擇一兩個(gè)解決難度大、群眾反映強(qiáng)烈、調(diào)解效果突出的案例進(jìn)行代表性宣傳。二是充分利用各類媒體資源。注重傳統(tǒng)媒體和新興媒體的結(jié)合，廣播電臺(tái)、報(bào)紙報(bào)刊、手機(jī)報(bào)、微信微博等都是重要的傳播渠道。三是強(qiáng)調(diào)調(diào)解團(tuán)的公益性。宣傳中除了強(qiáng)調(diào)調(diào)解不收取任何費(fèi)用外，也需要對(duì)調(diào)解團(tuán)成員個(gè)人優(yōu)秀品格、社會(huì)名譽(yù)，以及黨委政府對(duì)該機(jī)制的重視進(jìn)行宣傳。2.暢通與其它機(jī)制銜接，形成黨的群眾工作體系。一是與現(xiàn)有各項(xiàng)群眾工作制度銜接。與領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪、群眾工作日、“三代兩化一評(píng)議”、“3+1+4”的群眾工作平臺(tái)、“1+6+x”群眾工作格局等整合，實(shí)現(xiàn)資源利用最大化。二是發(fā)展鎮(zhèn)街特色群眾工作機(jī)制。一些鎮(zhèn)街將

10、列席、聽證等制度用于涉及利益面廣的工作，積極探索協(xié)商式、參與式的平臺(tái)和方法。三是加強(qiáng)代表委員培訓(xùn)工作機(jī)制。定期對(duì)代表委員進(jìn)行宣傳教育學(xué)習(xí)，提高調(diào)解團(tuán)的總體合力。3.多方支持，提供監(jiān)督、調(diào)查研究幫助。代表委員進(jìn)行接待走訪時(shí)，相關(guān)部門對(duì)黨委政府賦予調(diào)解團(tuán)的“約談、邀請、評(píng)議”三個(gè)權(quán)利進(jìn)行充分落實(shí)，不設(shè)門檻、不敷衍了事，為代表委員提供最大便利。三、代表委員調(diào)解團(tuán)下一步重點(diǎn)工作和幾點(diǎn)啟示（一）代表委員調(diào)解團(tuán)下一步重點(diǎn)工作1.繼續(xù)完善代表委員調(diào)解團(tuán)相關(guān)指導(dǎo)意見。目前代表委員調(diào)解團(tuán)具有原則性和指導(dǎo)性的文件是北碚區(qū)組建代表委員調(diào)解團(tuán)開展基層群眾工作指導(dǎo)意見（試行）。這份文件對(duì)調(diào)解團(tuán)所遵循的原則、范圍、形式、

11、成員構(gòu)成和工作任務(wù)等只做了簡略說明，對(duì)如何建立平臺(tái)整合各部門資源，對(duì)訴求、特別是重大疑難問題如何流轉(zhuǎn)處置、反饋溝通、監(jiān)督評(píng)價(jià)等需要更進(jìn)一步完善。2.明確調(diào)解團(tuán)身份問題。目前代表委員調(diào)解團(tuán)既非政府機(jī)構(gòu)，又非群團(tuán)組織，身份比較尷尬，制約其作用進(jìn)一步發(fā)揮。目前區(qū)人大已經(jīng)決定在歇馬鎮(zhèn)代表委員調(diào)解團(tuán)開展社團(tuán)試點(diǎn)工作，看預(yù)期效果如何。3.做好調(diào)解團(tuán)成果運(yùn)用。鑒于調(diào)解成果明顯，部分代表委員建議有關(guān)部門認(rèn)定代表委員調(diào)解團(tuán)調(diào)解成果，如人民調(diào)解團(tuán)的調(diào)解成果受到司法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，讓調(diào)解成果發(fā)揮更大作用。區(qū)黨委政府對(duì)此十分重視，正在做進(jìn)一步的考慮。4.解決代表委員調(diào)解團(tuán)宣傳系統(tǒng)化問題。代表委員調(diào)解團(tuán)工作有序開展、調(diào)解權(quán)

12、威建立等都與宣傳力度和知名度有關(guān)。為進(jìn)一步提高宣傳的強(qiáng)度，統(tǒng)籌過去分散的宣傳渠道，北碚區(qū)人大聯(lián)合相關(guān)部門正在加緊組織“代表委員調(diào)解團(tuán)”官方宣傳專題片、宣傳資料、宣傳冊等制作。（二）代表委員調(diào)解團(tuán)的幾點(diǎn)啟示1.構(gòu)建矛盾化解機(jī)制應(yīng)先關(guān)注糾紛理性解決觀念培育。構(gòu)建矛盾化解機(jī)制應(yīng)該有兩個(gè)方面：一是規(guī)章制度的建立；二是社會(huì)成員要有理性的糾紛解決觀念。客觀上看，優(yōu)先關(guān)注糾紛理性解決觀念的培育才是第一位。代表委員調(diào)解團(tuán)的第三方調(diào)解活動(dòng)不僅能分流信訪案件，更能有效創(chuàng)造培育糾紛理性解決觀念的環(huán)境和氛圍，讓各矛盾主體理性表達(dá)訴求，樹立遵循規(guī)章制度的權(quán)利義務(wù)意識(shí)，防止非常規(guī)行為制造事端形成社會(huì)壓力尋求解決渠道。當(dāng)然，培育糾紛理性解決觀念不是一蹴而就的，需要多方面的配合才能起作用。2.社會(huì)矛盾解決要以提升社會(huì)自我消解糾紛能力為重點(diǎn)要提高社會(huì)自我消解糾紛能力就是要提高社會(huì)自組織程度。矛盾通過內(nèi)部就能夠順利解決，不激化、不擴(kuò)張，這樣就最大程度降低了糾紛解決成本。代表委員調(diào)解團(tuán)都是各鎮(zhèn)街民眾知曉的人員構(gòu)成，通過打“人情、感情、親情”牌化解矛盾事半功倍，以保證矛盾解決“小事不出社、大事不出村、重大事項(xiàng)不出鎮(zhèn)”。3.