新常態(tài)背景下PPP模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究

1、    新常態(tài)背景下ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制研究    摘要：近兩年河南省“政府和社會資本合作（ppp）”模式從頂層設(shè)計(jì)、政府決策到社會資本主體參與等逐步被認(rèn)可、推廣，已經(jīng)成為促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新、跨界融合、服務(wù)中原地區(qū)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的一支重要力量。但ppp模式存在著一個共性問題，是缺乏系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范機(jī)制。本文在分析和認(rèn)識這一問題基礎(chǔ)上，從系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的理論視角，探討了ppp模式構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的原則、理論模型和可行性措施。關(guān)鍵詞：預(yù)警機(jī)制;系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);ppp：f283;f299.24 文獻(xiàn)識別碼：a ：1001-828x（2016）027-000

2、0-02“政府和社會資本合作（public-private-partnership）”模式，簡稱ppp模式，也可稱為“公共私營合作制”，在國外是一種較為成熟的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。2013年11月黨的十八屆三中全會做出全面深化改革的決定中，明確“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，ppp模式逐漸被國內(nèi)各級政府和社會機(jī)構(gòu)所重視。在三大戰(zhàn)略、一帶一路、自主創(chuàng)新示范區(qū)、國家自貿(mào)區(qū)等國家規(guī)劃背景下，河南省緊跟ppp政策紅利，也于2014年12月啟動ppp項(xiàng)目，在頂層設(shè)計(jì)、政府決策到社會機(jī)構(gòu)參與積極探索ppp模式等方面，ppp項(xiàng)目運(yùn)作將成為河南省最直接的大規(guī)模經(jīng)濟(jì)投資、基礎(chǔ)建設(shè)的措施

3、，走在全國推行ppp模式的前列。據(jù)河南省財(cái)政廳公布ppp項(xiàng)目庫季報(bào)2016年第2期披露，截至2016年7月全省上報(bào)973個ppp項(xiàng)目，755個符合條件項(xiàng)目被納入河南省財(cái)政廳ppp項(xiàng)目庫，總投資需求8789.36億元，其中已確定社會資本方項(xiàng)目89個，總投資需求1728.19億元。但是ppp模式畢竟屬于舶來品，從發(fā)展趨勢來看河南省的ppp模式不能一哄而上，要謹(jǐn)慎而樂觀。一方面受到國內(nèi)社會制度、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)等宏觀因素影響，另一方面受到省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目識別、合作動力匹配等地緣因素影響，需要客觀認(rèn)識到ppp模式存在著一個共性問題，是缺乏系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警防范機(jī)制。因此，探討并建立合理、有效的pp

4、p模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是必要的。一、ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立的原則、理論模型ppp模式不是一種單純的融資模式，而是一種綜合的管理模式，涉及設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營、維護(hù)等多個環(huán)節(jié)，對政府的監(jiān)管能力、社會資本的經(jīng)營和掌控能力提出了極大的挑戰(zhàn)。而國內(nèi)ppp尚處于起步階段，在政策體系與市場體系方面存在著許多亟待完善的地方。因此，ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立，需要從公共管理、企業(yè)戰(zhàn)略與項(xiàng)目管理角度綜合設(shè)想，是一項(xiàng)復(fù)雜的、漸進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)，其運(yùn)行要遵循系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理、預(yù)警管理、戰(zhàn)略管理等基本原理。在構(gòu)建ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制時(shí)，需要遵循一定的原則并建立合理的理論模型，才可以實(shí)行可行性

5、措施。首先，建立ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要遵循以下原則：1.客觀性原則與科學(xué)性原則。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要對ppp模式經(jīng)營活動中客觀存在的大量事實(shí)進(jìn)行分析，提前預(yù)警并規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從而對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)做到適時(shí)預(yù)測、適中應(yīng)變。2.系統(tǒng)性原則。ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是建立在社會經(jīng)濟(jì)、民營經(jīng)濟(jì)宏觀環(huán)境及企業(yè)微觀層面管理的系統(tǒng)中進(jìn)行構(gòu)建的，構(gòu)建ppp模式的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)必須為公共管理、企業(yè)管理服務(wù)。在制定和研究系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來的突發(fā)事件預(yù)警機(jī)制的時(shí)候，必須將預(yù)警機(jī)制看作是一個系統(tǒng)，在整個預(yù)警機(jī)制中始終貫徹系統(tǒng)性。3.可操作性原則。ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制要應(yīng)用于實(shí)際的公共管理和企業(yè)經(jīng)營管理，操作便利

6、、易于掌握是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立的價(jià)值體現(xiàn)。4.預(yù)警性原則。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立，必須具備警示信號和預(yù)控功能，加強(qiáng)事先的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、預(yù)控，實(shí)現(xiàn)在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)存在之下的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的目標(biāo)。5.經(jīng)濟(jì)性原則。ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)涉及的層面很多，對于任何系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所作出的預(yù)警機(jī)制必須是一個對策管理系統(tǒng)，這些問題務(wù)必以“經(jīng)濟(jì)成本利潤”為導(dǎo)向，可以與ppp項(xiàng)目的物有所值（vfm）對接。其次，確立ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制需要建立合理的理論模型及實(shí)踐程序，預(yù)警機(jī)制模型借鑒系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理的措施與對策，整合出來可行的理論模型，也是ppp項(xiàng)目全流程管理的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建立與規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的對策出發(fā)點(diǎn)。鑒于此，政

7、府部門、社會資本主體、ppp項(xiàng)目使用方等需要從以上的理論模型衍生出可行性的對策與措施，做到全面性、一致性、關(guān)聯(lián)性、集權(quán)性、互通性、創(chuàng)新性。ppp模式在構(gòu)建系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制及實(shí)施過程中，可以參照一下程序。即：ppp系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)識別、ppp系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、ppp系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)駕馭、ppp系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。二、構(gòu)建ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的可行性措施“政府和社會資本合作（ppp）”模式中存在的風(fēng)險(xiǎn)是客觀的，從優(yōu)化公共部門管理與服務(wù)職能，促進(jìn)社會資本參與社會基礎(chǔ)建設(shè)，構(gòu)建和諧經(jīng)濟(jì)生態(tài)體系等方面來看，ppp模式系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建構(gòu)是必須的、緊迫的。在理論模型及實(shí)踐程序的基礎(chǔ)上，可以逐步完善ppp模式系統(tǒng)

8、性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制可行性措施。1.完善政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體和行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中宏觀調(diào)控作用ppp模式建立系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，必須完善政府的宏觀調(diào)控作用，避免政府缺位。一是發(fā)揮政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制中積極做到不缺位、不越位，準(zhǔn)確做好進(jìn)行宏觀信息導(dǎo)向，正確引導(dǎo)ppp模式的社會預(yù)期，增強(qiáng)發(fā)展信心，營造良好的社會氛圍。在地方財(cái)政壓力劇增、融資渠道萎縮的背景下，很多地方政府只是將ppp模式視作一種新的融資工具，大力推廣ppp模式的目的在于替代原有的地方融資平臺，并試圖將債務(wù)杠桿強(qiáng)加給社會資本。“收益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念并未得到正確的闡釋。二是增加政府信息披露程度、完善信息發(fā)布機(jī)制?？?/p>

9、觀傳輸當(dāng)前ppp模式的發(fā)展情況和存在問題，廣泛宣傳ppp模式克服困難取得成就的典型以及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下社會資本的發(fā)展機(jī)遇。近年來，ppp項(xiàng)目融資方式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到青睞，社會資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高效率。但是，由于ppp是一種新生事物，我國政府和社會普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，ppp在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題，也有許多項(xiàng)目遇到了較大的問題甚至失敗。對這些失敗的項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對我國今后的ppp實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。三是加強(qiáng)法制建設(shè)，建立政府預(yù)警的法規(guī)體系。在“法律規(guī)范+配套政策+操作

10、指引”的框架體系的指引下，ppp相關(guān)政策密集出臺，政策體系逐步完善，為ppp的操作實(shí)施提供了相應(yīng)的指導(dǎo)。但較為遺憾的是，權(quán)威的ppp立法尚未出臺，現(xiàn)存多為財(cái)政部、發(fā)改委等部門規(guī)章條例，法律效力不足，且存在沖突之處。簡言之，我國的ppp政策體系的現(xiàn)狀為上位法體系未建立、下位法重復(fù)沖突。盡管2016年1月財(cái)政部完成中國政府和社會資本合作法（征求意見稿）的意見征集，2016年5月發(fā)改委主導(dǎo)完成中國基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法草案，但是從已經(jīng)公布的版本可以看出，這兩部法案之間的存在著一個很大的爭議：ppp與特許經(jīng)營有何實(shí)質(zhì)性區(qū)別？ 其四是研究制定ppp模式保護(hù)機(jī)制，加強(qiáng)對ppp項(xiàng)目在投資、資本運(yùn)作等

11、方面的超前指導(dǎo)。 最后是完善政府輿論風(fēng)險(xiǎn)防控和風(fēng)險(xiǎn)防控的跟蹤服務(wù)機(jī)制，建立輿論風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)制，正確引導(dǎo)媒體、社會公眾等輿論對ppp模式的監(jiān)督，完善媒體公關(guān)能力。2.發(fā)揮行業(yè)組織的主導(dǎo)及預(yù)警機(jī)制的協(xié)作作用。加強(qiáng)行業(yè)組織領(lǐng)導(dǎo)，建立ppp模式經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的監(jiān)管機(jī)制;建立行業(yè)的多渠道系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息的采集機(jī)制;加強(qiáng)行業(yè)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，建立整個行業(yè)中對于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處理機(jī)制。3.加強(qiáng)ppp模式的戰(zhàn)略管理，持續(xù)ppp的內(nèi)部管理，提高系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的危機(jī)處置能力。首先，必須從社會資本主體的總體戰(zhàn)略層即公司層防控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)務(wù)必主動建立長效機(jī)制，保證信息傳播的途徑透明規(guī)范，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)帶來的事態(tài)失控。其次，在參與行業(yè)整合時(shí)，注重協(xié)調(diào)與現(xiàn)有ppp項(xiàng)目有競爭優(yōu)勢的資本方關(guān)系，適時(shí)與有實(shí)力的戰(zhàn)略伙伴合作，借助行業(yè)領(lǐng)先者的風(fēng)險(xiǎn)防控經(jīng)驗(yàn)。再次，防范多元化風(fēng)險(xiǎn)，摒棄投機(jī)，追求基于價(jià)值創(chuàng)造、能力增長且可被復(fù)制的