區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新探析

1、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新探析一問(wèn)墨的提出研究區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新需要從治理理論入手 .治理理論重點(diǎn)研究治理的方式和價(jià)值 ,研究公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的方式和體制.主張建立政府與社會(huì)合作的公共管理模式即善治模式 ,主張各種公共的和私人機(jī)構(gòu)與政府一起提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù) .事實(shí)上 ,作為公共管理的 "治理范式 "是指政府治理理念 ,治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式與過(guò)程所構(gòu)成的三位一體的有機(jī)框架和網(wǎng)絡(luò) .在這種范式下 ,公共管理的過(guò)程就是使公共事務(wù)所覆蓋的公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程 ,其最大的特點(diǎn)在于強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的共同治理 .它不僅關(guān)注將市場(chǎng)的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府

2、公共部門 ,而且重視公共政策與社會(huì)資本的相互連接 ,強(qiáng)調(diào)非市場(chǎng)力量的凝聚 .治理理論關(guān)注社會(huì)合意性 ,倡導(dǎo)民主價(jià)值 ,致力于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)適 ,這些內(nèi)容涵蓋了公共管理理論和實(shí)踐新的價(jià)值訴求 ,在從"市場(chǎng)的政府 "向"社會(huì)共同治理 "的政府轉(zhuǎn)變過(guò)程中 ,伴隨著公共管理環(huán)境的變化 ,政府治理結(jié)構(gòu)變化成為必然,制度安排面臨著創(chuàng)新 .在這一演進(jìn)的過(guò)程中 ,區(qū)域公共管理治理形態(tài)的制度創(chuàng)新尤為迫切 .本文在科學(xué)發(fā)展觀的統(tǒng)領(lǐng)下 ,從均衡與和諧社會(huì)構(gòu)建的視角 ,試圖通過(guò)河北省存在的一個(gè)區(qū)域性公共問(wèn)題的典型案例分析,對(duì)政府區(qū)域公共管理治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和制度創(chuàng)新的普遍

3、問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策和建議 .二河北省區(qū)域公共問(wèn)墨實(shí)證分析一以河北省滄州市東部臨海區(qū)域?yàn)槔颖笔嬷菔袞|部臨海區(qū)域包括黃驊市 ,海興縣 ,黃驊港開(kāi)發(fā)區(qū) ,臨港開(kāi)發(fā)區(qū) ,南大港管理區(qū) ,臨港化工園區(qū)6 個(gè)縣 (市 ,區(qū))級(jí)行政區(qū)劃 ,面積 3300平方公里 ,總?cè)丝?73 萬(wàn)人 ,分別占滄卅 I 市土地面積 ,總?cè)丝诘?23%, 10.3%.該區(qū)域東臨渤海 ,北靠京津 ,地處環(huán)渤海中心地帶 ,區(qū)域內(nèi)隨著黃驊港功能的日趨完善 ,初步形成了港口 ,鐵路 ,高速公路三位一體的大交通格局 .黃驊港正逐漸成為我國(guó)西煤東運(yùn)的第二條大通道的出?？?.通過(guò)實(shí)地考察 ,筆者發(fā)現(xiàn)該區(qū)域存在以下問(wèn)題 :一是行政管理體制尚

4、未理順.目前統(tǒng)籌協(xié)調(diào)該區(qū)域的行政機(jī)構(gòu)是滄州市臨港經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)委員會(huì) ,成員主要由相關(guān)單位干部兼任 ,由于該機(jī)構(gòu)沒(méi)有人事 ,財(cái)政 ,資源配置和其它作為政府派出機(jī)構(gòu)的權(quán)利 ,其職能和管理權(quán)限缺乏力度 ,難以進(jìn)行整合并發(fā)揮主導(dǎo)作用 ,區(qū)域性公共管理問(wèn)題層出不窮.總體來(lái)看 ,該區(qū)域規(guī)劃范圍內(nèi)除了有6 個(gè)縣區(qū)級(jí)單位以外 ,還有國(guó)務(wù)院下屬特大型企業(yè)神華集團(tuán) ,滄州港航管理局 ,黃驊港務(wù)局 ,港口投資開(kāi)發(fā)有限公司和長(zhǎng)蘆黃驊鹽場(chǎng)等縣(處)級(jí)單位 ,臨海地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)涉及多個(gè)行政管理單元 ,管理主體和利益主體呈多元化格局 ,統(tǒng)一協(xié)調(diào)臨海區(qū)域的建設(shè)與發(fā)展難度巨大 ,管理成本高昂 ,利益爭(zhēng)端頻繁 .此外 ,區(qū)域內(nèi)許多單

5、位建制相似 ,又架構(gòu)在同一資源優(yōu)勢(shì)上 ,導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)的管理沒(méi)有統(tǒng)一的政令,統(tǒng)一的規(guī)劃和統(tǒng)一的資源配置手段,缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制和一體化的方略.二是臨港區(qū)域發(fā)展規(guī)劃帶有某種程度局限性 ,亟待統(tǒng)籌 .黃驊港作為大型綜合性港口 ,其輻射半徑大約在100 公里左右 ,滄州市及以東地區(qū)均在其輻射范圍之內(nèi) .這一區(qū)域應(yīng)該統(tǒng)籌考慮 ,統(tǒng)一規(guī)劃 .由于黃驊市 2005年屬于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)市,不再納入統(tǒng)一規(guī)劃之列 ,這樣的規(guī)劃勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)和協(xié)調(diào)發(fā)展.作為國(guó)有農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)制而來(lái)的臨港經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和南大港管理區(qū) ,也迫切希望在統(tǒng)籌安排生產(chǎn)力布局的前提下,建立平等的利益補(bǔ)償機(jī)制 ,以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的共同繁榮 .三區(qū)域公共

6、管理制度創(chuàng)新的路徑探究由以上案例可以看出 ,在我國(guó)推進(jìn)市場(chǎng)化的進(jìn)程中 ,衍生出諸多具有普遍性的區(qū)域公共問(wèn)題 .政府對(duì)公共問(wèn)題的管理缺乏有效合理的機(jī)制,社會(huì)公共問(wèn)題往往是區(qū)域內(nèi)的事,但事實(shí)上卻成為行政區(qū)劃內(nèi)部的事,內(nèi)向型的行政方式成為公共問(wèn)題解決的主要手段 .加之法治的不健全 ,相關(guān)配套改革進(jìn)展緩慢 ,導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行 .這些新的公共問(wèn)題對(duì)傳統(tǒng)的政府治理方式和政府能力均提出了挑戰(zhàn) .不同行政區(qū)域之間面臨著制度協(xié)調(diào) ,制度創(chuàng)新和制度重構(gòu)的新課題 .在這種背景下 ,一種新的治理文劉新橋趙新峰機(jī)制區(qū)域公共管理呼之欲出.區(qū)域公共管理在國(guó)外已經(jīng)有了較為成功的實(shí)踐 .如歐洲一體化實(shí)質(zhì)上就是區(qū)域共同整合治

7、理的一種社會(huì)發(fā)展模式 .它以和平 ,穩(wěn)定 ,社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展為目標(biāo) ,在多元一體 ,主權(quán)共享原則下 ,遵循共同法規(guī)和共同機(jī)制,實(shí)行國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層面相互協(xié)調(diào),雙向互動(dòng)的區(qū)域共治 .天時(shí) ,地利 ,人和促成了歐洲的這一獨(dú)特創(chuàng)新.區(qū)域共治正在徹底改變歐洲地緣政治和經(jīng)濟(jì)的面貌以及歐洲國(guó)際關(guān)系和社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì) .根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu),我們應(yīng)該充分借鑒國(guó)外區(qū)域公共管理的成熟經(jīng)驗(yàn) ,對(duì)社會(huì)發(fā)展的新模式加以探索和實(shí)踐 .我們認(rèn)為區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵在于治理理念的轉(zhuǎn)變,制度環(huán)境的建構(gòu) ,多層面組織機(jī)構(gòu)的建立 ,區(qū)域公共管理規(guī)則的制定和完善 .一是治理理念的轉(zhuǎn)變 .首先 ,政府治理的理念應(yīng)該朝向公平 ,均

8、衡 ,和諧的目標(biāo)發(fā)展 .應(yīng)該把集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究 2OO6?11 月旬刊 (總第 21 期)區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新探析相互協(xié)調(diào) ,均衡發(fā)展 ,和諧共融的指導(dǎo)思想融匯到執(zhí)政理念當(dāng)中去,另外 ,區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新首先要突破行政區(qū)劃的剛性約束 ,以公共管理的嶄新理念來(lái)統(tǒng)籌區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展:要以 "區(qū)域性行政 "和共同治理的理念去沖破行政區(qū)劃的壁壘 ,把提供公共服務(wù) ,解決公共問(wèn)題 ,管理公共事務(wù)的職能作為政府治理的價(jià)值導(dǎo)向 ,把超越行政區(qū)劃的公共事務(wù)的管理和公共問(wèn)題的解決納入自己的管理視野,要致力拓寬除區(qū)域政府 ,中央政府等官方政府以外的非官方組織的發(fā)展空間,促成區(qū)域公共管理主體的多元化

9、,在公共權(quán)利的運(yùn)行向度上 ,區(qū)域公共管理倚賴的是多元的 ,分散的 ,上下互動(dòng)的權(quán)威 ,彼此間是合作網(wǎng)絡(luò)和交叉重疊的關(guān)系 .它主要通過(guò)合作 ,協(xié)調(diào) ,談判 ,伙伴關(guān)系 ,確立集體行動(dòng)的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的聯(lián)合治理.這種聯(lián)合治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)規(guī)則 ,公共利益和認(rèn)同之上的相互合作 .二是良好制度環(huán)境的建構(gòu).按照戴維斯和諾斯的觀點(diǎn),制度環(huán)境被定義為 "一系列用來(lái)生產(chǎn) ,交換與分配基礎(chǔ)的政治 ,社會(huì)和法律規(guī)則 ".政府是各種資源的權(quán)威配置者,承擔(dān)著制度安排的主要職能.區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的關(guān)鍵取決于政府尤其是中央政府的制度創(chuàng)新能力:1.法治環(huán)境的保障 .以強(qiáng)有力的法律

10、制度為區(qū)域公共管理保駕護(hù)航.運(yùn)用法律的手段對(duì)壟斷 ,地方保護(hù) ,分割市場(chǎng)等行為加以遏制和打擊 ,盡快出臺(tái)反壟斷法 ,地方關(guān)系法等相關(guān)法律 .為區(qū)域的和諧發(fā)展提供完善的法律制度,創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的法治環(huán)境 .2.公共財(cái)政體制的改革 .我國(guó)財(cái)政體制正在向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型 .在政府公共支出結(jié)構(gòu)上 ,社會(huì)公共服務(wù)支出的比重應(yīng)逐步增加 ,經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的比重應(yīng)逐漸減少 . 3.公共治理體制的建立 .作為一種新型的管理模式 ,公共治理體制的建立是大勢(shì)所趨 .它是多元主體對(duì)公共事務(wù)的共同參與 ,治理的主體不僅包括政府和其他政府機(jī)構(gòu) ,還包括私人部門 ,公民社會(huì)和非政府組織 .必須改集團(tuán)經(jīng)濟(jì)研究 2oo611 月亡旬刊 (

11、總第 211 期)進(jìn)公共服務(wù)的供給方式 ,推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化 ,建立多中心的公共治理體制 .一個(gè)主要的領(lǐng)域就是加快公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革,打破公共基礎(chǔ)領(lǐng)域的行政壟斷 ,推進(jìn)公共事業(yè)與公共服務(wù)的市場(chǎng)化與社會(huì)化.64.科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立.必須建立起科學(xué)的地方政府官員績(jī)效評(píng)價(jià)體系 ,設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理 ,可操作性強(qiáng) ,激勵(lì)作用明顯的干部績(jī)效考核指標(biāo)體系 ,其中不僅要有經(jīng)濟(jì)數(shù)量 ,增長(zhǎng)速度指標(biāo) ,更要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量指標(biāo) ,社會(huì)效益指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo),統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展能力的指標(biāo),統(tǒng)籌區(qū)域間協(xié)商合作 ,共同發(fā)展能力的指標(biāo) .引領(lǐng)地方政府行為走上健康發(fā)展的軌道 ,使得政府間利益關(guān)系走向正常與和

12、諧 .三是多層面網(wǎng)絡(luò)組織機(jī)構(gòu)的建立 .彼得 .德魯克認(rèn)為 :社會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)組織的社會(huì) .在這個(gè)社會(huì)里 ,不是全部也是大多數(shù)社會(huì)任務(wù)是在一個(gè)組織里和由一個(gè)組織完成的.7】諾斯認(rèn)為 :有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵.在現(xiàn)階段 ,由于傳統(tǒng)科層制已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的區(qū)域公共問(wèn)題,區(qū)域公共管理的組織機(jī)構(gòu)必須順應(yīng)區(qū)域化,一體化的潮流 ,朝著多層次 ,網(wǎng)絡(luò)制的方向發(fā)展 .歐盟是組織間多層次網(wǎng)絡(luò)治理的典范 ,這對(duì)飽受行政區(qū)劃困擾的我國(guó)諸多地方存在的公共問(wèn)題的解決具有重要的借鑒意義和參考價(jià)值.組織是區(qū)域合作的載體 ,多層面網(wǎng)絡(luò)組織機(jī)構(gòu)的建立則是制度安排創(chuàng)新的產(chǎn)物 .制度安排是 "支配經(jīng)濟(jì)單位之間可能合

13、作與競(jìng)爭(zhēng)方式的規(guī)則".它可能是正式的或非正式的,可能只包括單個(gè)人 ,也可能是一批自愿合作者,或政府性安排 .8】多層面網(wǎng)絡(luò)制區(qū)域合作組織可以在求同存異,協(xié)商共贏的基礎(chǔ)上謀求共同利益 ,使利益主體的獲利空間得以拓展 .借鑒歐盟等國(guó)外區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn) ,結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情 ,若要建立這一組織機(jī)構(gòu) ,必須在中央政府 ,地方政府和市場(chǎng)中介組織三個(gè)層面上形成制度性的組織機(jī)構(gòu) ,實(shí)現(xiàn)多層面的協(xié)調(diào)互動(dòng) .四是區(qū)域公共管理規(guī)則的制定和完善 .就制度理論而言 ,區(qū)域合作規(guī)則是領(lǐng)域相關(guān)的區(qū)域內(nèi)各政府,在一個(gè)有限的 "囚徒困境 "博弈中而產(chǎn)生的一種合作均衡 ,它以一致同意為前提 ,形成制度

14、性的條文 ,通過(guò)一定的運(yùn)行機(jī)制加以執(zhí)行 .以歐盟為例 ,從巴黎條鰳到鑼馬條鰳 (彈一歐洲法 ,再到媽斯特里赫特條多勺 ),從煤鋼聯(lián)營(yíng)開(kāi)始 ,經(jīng)歷了關(guān)稅同盟 ,共同市場(chǎng) ,90年代初建立了包括商品 ,資本 ,人員和勞務(wù)四大自由流通的統(tǒng)一內(nèi)部大市場(chǎng) ,直至建立起經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟 ,完成統(tǒng)一貨幣歐元的發(fā)行 .如今歐洲統(tǒng)一憲法也提上了日程 .這些以均衡 ,穩(wěn)定 ,和諧為目標(biāo) ,多元一體 ,主權(quán)共享的規(guī)則推動(dòng)了國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層面的相互協(xié)調(diào) ,雙向互動(dòng) .在我國(guó) ,一致性規(guī)則的缺失在各個(gè)區(qū)域內(nèi)均普遍存在 ,各地區(qū)在招商引資 ,外貿(mào)出口 ,人才流動(dòng) ,技術(shù)開(kāi)發(fā) ,信息共享等方面的政策存在很大差異 ,盡快建立起區(qū)域內(nèi)各組織共同遵守的激勵(lì)和約束機(jī)制迫在眉睫 .完善的區(qū)域公共管理規(guī)則內(nèi)容應(yīng)該包括 :在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域 ,從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度去調(diào)整生產(chǎn)力布局原則和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展準(zhǔn)則 ,統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)和諧發(fā)展 ,沖破壁壘 ,開(kāi)放市場(chǎng) ,促進(jìn)資源的合理配置和流動(dòng) .在招商引資 ,土地批租 ,外貿(mào)出口 ,人才流動(dòng) ,技術(shù)開(kāi)發(fā) ,信息共享等方面 ,形成統(tǒng)一的區(qū)域公共政策 ,在社會(huì)領(lǐng)域 ,建立健全協(xié)調(diào)與管理制度 ,使區(qū)域內(nèi)公共管理問(wèn)題的解決有章可循 .