土地儲備制度及其實踐之評析

1、土地儲備制度及其實踐之評析關(guān)鍵詞：土地儲備土地儲備中心一級開發(fā)企業(yè)實際用地 者內(nèi)容提要:土地儲備制度雖然已經(jīng)付諸實踐，但在法律 關(guān)系方面尚未理順，應(yīng)當明確前期開發(fā)整理儲備土地的企 業(yè)與土地儲備中心、國土資源管理部門、實際用地者等之 間的法律關(guān)系，以及實際用地者與國土資源管理部門之間 的法律關(guān)系，以求妥當?shù)仄胶飧髯缘睦骊P(guān)系。一、引言建設(shè)用地使用權(quán)出讓洽商甚至簽訂合同之時，建設(shè)用 地可能是尚未拆遷、補償、安置的“生地”，甚至是尚未征 收的集體所有的土地，也可能是己經(jīng)征收、拆遷、補償、安置完畢并達到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。 屬于“熟地”的，有些來自土地儲備。廣州市、安徽省、重慶市、成

2、都市、上海市和北京市等市，都實行了土地儲 備制度，使得相當數(shù)量的建設(shè)用地來自土地儲備機構(gòu)的供 應(yīng)，相應(yīng)的，建設(shè)用地使用權(quán)的取得，便以“熟地”作為 標的物。鑒于建設(shè)用地使用權(quán)與土地儲備制度的關(guān)聯(lián)如此密切， 而實際運作中也有諸多需要規(guī)范和完善之處，國土資源部、財政部和中國人民銀行于xx年11月19日出臺了土地儲 備管理辦法。鑒于該管理辦法規(guī)定了土地儲備制度與建設(shè) 用地使用權(quán)之間的關(guān)系，牽涉幾方主體及其所承受的權(quán)利 義務(wù)，也鑒于其中某些設(shè)計和規(guī)定尚有完善的余地，加上 實務(wù)中仍有未盡符合規(guī)定的操作，有必要對其介紹、分析 和評論。土地儲備管理辦法規(guī)定，所謂土地儲備制度，是 指市、縣人民政府國土資源管理部

3、門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、 促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開 發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為（第2條第1款）。土地儲備 工作的具體實施，由土地儲備機構(gòu)承擔（第2條第2款）。土地儲備機構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的 法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔本行政轄 區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位（第3條）。各地應(yīng)根據(jù)調(diào)控 土地市場的需要，合理確定儲備土地規(guī)模，儲備土地必須 符合規(guī)劃、計劃，優(yōu)先儲備閑置、空閑和低效利用的國有 存量建設(shè)用地（第6條）。土地儲備實行計劃管理。市、縣 人民政府國土資源管理、財政及當?shù)厝嗣胥y行相關(guān)分支行 等部門應(yīng)根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展計劃、土地利用總體規(guī)

4、 劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀 況等共同編制年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準， 并報上級國土資源管理部門備案（第7條）。關(guān)于可納人土地儲備范圍的土地，按照土地儲備管 理辦法的規(guī)定，市、縣人民政府或國土資源管理部門依 法無償收回國有土地使用權(quán)的土地，由土地登記機關(guān)辦理 注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備（第11條）。因?qū)嵤┏鞘?規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國土資源 管理部門報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準，依法對土地使用 權(quán)人給予補償后，收回土地使用權(quán)。對政府有償收回的土 地，由土地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲 備（第12條）。根據(jù)土地儲備計劃收購國有土

5、地使用權(quán)的， 土地儲備機構(gòu)應(yīng)與土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收購合同。 收購?fù)恋氐难a償標準，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根 據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財政部門或地方 法規(guī)規(guī)定的機構(gòu)批準確認。完成收購程序后的土地，由土 地登記機關(guān)辦理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備（第13 條）。政府行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地，由土地登記機關(guān)辦 理注銷土地登記手續(xù)后納人土地儲備（第14條）。己辦理農(nóng) 用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準手續(xù)的土地，由土地登記機關(guān)辦 理注銷土地登記手續(xù)后納入土地儲備（第15條）。關(guān)于開發(fā)商等用地者從儲備的土地中取得建設(shè)用地使 用權(quán)，土地儲備管理辦法規(guī)定，市、縣人民政府可根據(jù) 需要，對產(chǎn)權(quán)清晰

6、、申請資料齊全的儲備土地，辦理土地 登記手續(xù)，核發(fā)土地證書。供應(yīng)已發(fā)證儲備土地前，應(yīng)收回土地證書，設(shè)立土地抵押權(quán)的，要先行依法解除（第17 條）。土地儲備機構(gòu)應(yīng)對儲備土地特別是依法征收后納入儲 備的土地進行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件（第18 條）。前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、 照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī) 定，通過公開招標方式選擇工程實施單位（第19條）。儲備 土地完成前期開發(fā)整理后，納人當?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計劃， 由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地（第22 條）。土地儲備管理辦法還規(guī)定了特殊的利用儲備土地 的方式：“在儲備土地未供應(yīng)前，

7、土地儲備機構(gòu)可將儲備土 地或連同地上建（構(gòu)）筑物，通過出租、臨時使用等方式加 以利用。設(shè)立抵押權(quán)的儲備土地臨時利用，應(yīng)征得抵押權(quán) 人同意。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能 影響土地供應(yīng)”（第21條）。二、分析與評論（一）關(guān)于土地儲備制度的功能和定位關(guān)于土地儲備制度的功能和定位，應(yīng)從以下方面來認識：（1）它改變了我國土地征收和供應(yīng)的結(jié)構(gòu)，完善了政府 壟斷一級土地取得與供應(yīng)的制度。1土地儲備制度使土地 供應(yīng)方式由“毛地出讓”（生地出讓）轉(zhuǎn)向“凈地出讓”（熟 地出讓），從協(xié)議出讓為主轉(zhuǎn)向以招拍掛出讓為主。2 （2）土地儲備制度使土地征收、房屋拆遷成本與建設(shè)用地使用 權(quán)出讓的收益分離核算，可

8、以避免協(xié)議出讓中房地產(chǎn)商與 政府在征收拆遷成本、出讓金與土地規(guī)劃參數(shù)間不斷地討 價還價的現(xiàn)象。土地儲備制度割斷了用地者與被征地人之 間的直接利益聯(lián)系，可以避免拆遷補償費用與土地出讓價 格直接掛鉤，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、 開發(fā)，更好地實施土地規(guī)劃。3 （3） 土地儲備制度不僅具 備調(diào)控土地供給的作用，也具備調(diào)控土地需求的功能，增 強了政府對土地市場的調(diào)控能力。（4） 土地儲備制度激活了 存量土地的利用價值，對一些地段比較偏僻、開發(fā)條件不 理想以及閑置的城市土地，土地儲備機構(gòu)統(tǒng)一管理，有利 于政府實施土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，通過前期 開發(fā)和整理，作出統(tǒng)一計劃和整體安排，加快

9、企業(yè)存量土 地盤活進度，解決部分企業(yè)改制的燃眉之急，實現(xiàn)土地的 再開發(fā)和再利用，促進土地資源的優(yōu)化配置，提高土地的 利用效率。（5）促進土地保值、增值，加強土地資產(chǎn)管理。 （6）有助于防范和化解金融風險。4（二）土地儲備機構(gòu)的法律地位和功能土地儲備機構(gòu)并非建設(shè)用地使用權(quán)的出讓方，類似于倉儲者，它管理著已經(jīng)儲備的土地。建設(shè)用地使用權(quán)的出 讓方依然是市、縣人民政府國土資源管理部門。實際上， 土地儲備管理辦法第22條已經(jīng)明確了這一點。（三）儲備土地的取得方式儲備土地的取得，按照土地儲備管理辦法的規(guī)定（ 第11條以下）和實務(wù)中的操作，大概有土地征收、土地收 回、土地購買和土地置換四種方式。（四）土地儲

10、備管理辦法第21條后段的規(guī)定不符合 現(xiàn)行法及其理論已經(jīng)儲備的土地，在出讓建設(shè)用地使用權(quán)之前，僅僅 以國家土地所有權(quán)的形態(tài)存在，并無建設(shè)用地使用權(quán)的身 影。既然如此，土地儲備管理辦法第21條后段規(guī)定儲 備土地設(shè)立抵押權(quán)，就不符合我國的現(xiàn)行法及其理論。在 我國現(xiàn)行法上，土地所有權(quán)不得抵押，能夠抵押的是（出讓 的）建設(shè)用地使用權(quán)、“四荒” 土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地儲 備制度的背景下，只有（出讓的）建設(shè)用地使用權(quán)。既然所 儲備土地中不含有建設(shè)用地使用權(quán)，即欠缺作為獨立之物 的抵押物，談何以儲備土地設(shè)立抵押權(quán)？?。ㄎ澹┙ㄔO(shè)用地使用權(quán)的標的物土地儲備制度下，建設(shè)用地使用權(quán)的標的物是“熟地”。所謂“熟地”，是

11、指己經(jīng)完成了征地、拆遷、補償、 安置等項工作，土地己經(jīng)達到了 “三通一平”、“五通一 平”或“七通一平”，即土地的一級開發(fā)完畢，“生地”變 成了 “熟地”。（六）前期開發(fā)整理儲備土地的當事人及其法律關(guān)系1. 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與土地儲備中心土地儲備中心，即土地儲備管理辦法規(guī)定意義上的土地儲備機構(gòu)。雖然（土地儲備管理辦法規(guī)定它應(yīng)對儲 備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期 開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件（第1 8條），但往往并不親自實施 實際的“七通一平”等具體工作，而是經(jīng)市、縣人民政府 土地資源管理部門授權(quán)，來委托特定的企業(yè)承做土地的一 級開發(fā)，或者說從事前期開發(fā)整理儲備土地。土地

12、儲備中 心和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)之間的關(guān)系，屬于代理 人和相對人之間的關(guān)系。雖然有些市把土地儲備中心作為土地征收、拆遷的主 體，也有學(xué)說表示支持，但由于土地征收為行政權(quán)力的運 作，屬于政府機關(guān)的職能，而土地儲備中心并非行政機 關(guān)，而是事業(yè)單位，所以，不應(yīng)將土地儲備中心作為土地 征收的主體。不過，可以由政府機關(guān)授權(quán)土地儲備中心， 實施征收、拆遷、補償、安置等土地一級開發(fā)的具體工作 此時，相對于被征收人來說，土地儲備中心不是當事人， 當事人為市、縣人民政府國土資源管理部門。2. 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與市、縣人民政府國 土資源管理部門如同前述，在前期開發(fā)整理儲備土地的層面上，市、 縣人民

13、政府國土資源管理部門與實施土地一級開發(fā)的商家各為當事人一方，市、縣人民政府國土資源管理部門承擔 的義務(wù)是向該企業(yè)支付補償款，享有的權(quán)利是適時收回建 設(shè)用地。3. 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者 前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際用地者之間的關(guān)系，有些人認為屬于建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同關(guān)系，尤其 是有些市也確實要求前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)與實際 用地者之間簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，以及補償合 同。下文的案例分析即屬此類。但這是違反法律和法理的。 合乎法律及法理的意見應(yīng)是，前期開發(fā)整理儲備土地的企 業(yè)與實際用地者之間本來沒有直接的合同關(guān)系，應(yīng)當是前 期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)和國土資源管理部

14、門之間具有 法律關(guān)系，國土資源管理部門與實際用地者之間發(fā)生建設(shè) 用地使用權(quán)出讓合同關(guān)系。在該企業(yè)和國土資源管理部門 之間的關(guān)系中，國土資源管理部門從該企業(yè)之手收回建設(shè) 用地，向其支付補償款。在國土資源管理部門和實際用地 者之間的合同關(guān)系中，國土資源管理局向用地者移轉(zhuǎn)建設(shè) 用地使用權(quán)，用地者支付出讓金。支付補償款的合理流程 應(yīng)為：國土資源管理局向該企業(yè)支付補償款，實際用地者向 國土資源管理局支付地價款。但實務(wù)的運作時常將上述流 程做一定程度的變通，呈現(xiàn)給人們的流程是：國土資源管理 局將建設(shè)用地使用權(quán)先出讓給實際用地者，同時獲取地價 款;實際用地者和前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)依政府部門 的指示而簽

15、訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償協(xié)議，實際用地 者將地價款的一部分付給前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)， 實際上是代國土資源管理局支付給前期開發(fā)整理儲備土地 的企業(yè)補償款;而后，前期開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)將建設(shè) 用地退回國土資源管理局；國土資源管理局再將真正擁有的 “另一建設(shè)用地使用權(quán)”實際出讓給用地者。本來，前期 開發(fā)整理儲備土地的企業(yè)擁有的建設(shè)用地使用權(quán)和用地者 將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)，是兩項不同的建設(shè)用地使用 權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的地段（宗地）相同。三、涉及土地儲備的案例分析（一）基本案情xx年4月5日，w市國土資源管理局從乙單位收回a 號建設(shè)用地。xx年10月7日，w市土地交易中心受w市國 土

16、資源管理局委托掛牌出讓a號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)。 甲公司通過掛牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)，與w 市土地交易中心簽訂了成交確認書。成交確認書規(guī) 定：“請持此確認書于巧個工作日內(nèi)向w市土地整理儲備供 應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在成交確認書簽訂之日 起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果以及掛牌文件確定的內(nèi)容與 轉(zhuǎn)讓方簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同?！彪S后，甲 公司與乙單位簽訂了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同，約定乙單位保證a號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)無任何權(quán)利糾紛 和爭議，保證按照約定交付土地；甲公司保證按照約定分四 期向乙單位支付補償費。在實際的履行過程中，乙單位認為甲公司是從自己手 里受讓的a號地塊

17、的建設(shè)用地使用權(quán)，乙單位的上級主管 部門以公告方式對a號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)等提出異議， 并導(dǎo)致甲公司無法辦理報建手續(xù)、拆遷手續(xù)。從而發(fā)生糾 紛。各方之間的法律關(guān)系如何？甲公司能取得a號地塊的 建設(shè)用地使用權(quán)嗎？若能取得，是從何人之手取得呢？（二）分析年w市土地交易中心受w市國土資源管理局委托掛牌 出讓a號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)的行為，應(yīng)被認定為建設(shè) 用地使用權(quán)出讓，而不是建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。其理由如 下：（1）國土資源管理局是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓主體建設(shè)用地使用權(quán)出讓，是國家將建設(shè)用地使用權(quán)在一 定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付地 價款的行為。而建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，是土地使用者

18、將土 地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。（注： 中華人民共和國物權(quán)法第15條等將物權(quán)變動與引起變 動的原因行為區(qū)分開來，若循此路，建設(shè)用地使用權(quán)出讓、 轉(zhuǎn)讓可作為物權(quán)變動，就不同于建設(shè)用地使用權(quán)出售、贈與。)可見出讓和轉(zhuǎn)讓所要求的一方主體是不同的，出讓行 為中的一方主體是國家，轉(zhuǎn)讓行為中的轉(zhuǎn)讓方則是土地使 用者，受讓方將成為土地使用者。本案中，甲公司通過掛 牌方式取得該宗土地的建設(shè)用地使用權(quán)。招標拍賣是土地 使用權(quán)出讓的方式之一，而該建設(shè)用地使用權(quán)交易是w市 土地交易中心代表w市國土資源管理局以招拍掛方式出讓 的，委托人是w市國土資源管理局，有證據(jù)w市掛牌出讓 建設(shè)用地使用權(quán)公告和建

19、設(shè)用地使用權(quán)掛牌競買須知 予以證明。建設(shè)用地使用權(quán)成交確認書規(guī)定，該宗土地 待拆遷完畢后，甲公司按照法律法規(guī)規(guī)定持相關(guān)資料到w 市國土資源管理局申請辦理拆遷驗收手續(xù)，簽訂建設(shè)用 地使用權(quán)出讓合同，上述內(nèi)容證明了 w市國土資源管理局 是建設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓方。同時，w市土地整理儲備 中心受w市國土資源管理局的委托，于xx年7月23日向甲 公司發(fā)出的工作聯(lián)系函就是否繼續(xù)履行成交確認書 進行了討論，w市國土資源管理局還曾確定以兩宗儲備地塊 置換甲公司的用地，這也證明了 w市國土資源管理局是建 設(shè)用地使用權(quán)交易的出讓主體。(2)甲公司取得土地使用權(quán)是基于w市國土資源管理局 的出讓行為第一，w市國土

20、資源管理局委托土地交易中心將該宗土 地的建設(shè)用地使用權(quán)掛牌，甲公司通過競買的方式取得該建設(shè)用地使用權(quán)，其法律基礎(chǔ)是國土資源管理局的出讓行 為。第二，從甲公司取得該建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容和效力 來看，甲公司取得的不是乙單位名下的建設(shè)用地使用權(quán)，而是與其內(nèi)容和效力不同的另一建設(shè)用地使用權(quán)，該建設(shè) 用地使用權(quán)不可能因乙單位的轉(zhuǎn)讓行為而取得，只能基于w 市國土資源管理局的出讓行為而取得。根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第38條和第39條，以及 城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第19條、第 21條、第22條的規(guī)定，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到一定的限制: 其一，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開 發(fā)、利用土地的

21、，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓;其二，土地使用權(quán) 轉(zhuǎn)讓時，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利、 義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移；其三，土地使用者通過轉(zhuǎn)讓方式取得的土地 使用權(quán)，其使用年限為土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年 限減去原土地使用者己使用年限后的剩余年限。本案中，乙單位提交的證據(jù)哎土地使用權(quán)證表明該宗地塊的土地 使用權(quán)的類型為出讓，土地用途為文體用地，土地使用權(quán) 的期限為40年，至土地交易中心簽發(fā)成交確認書之日， 乙單位土地的剩余年限為35年。而掛牌出讓建設(shè)用地使 用權(quán)公告顯示，甲公司取得的建設(shè)用地使用權(quán)的土地用 途是商業(yè)用地，出讓年限為4 0年。顯然，甲公司取得a號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)已不是（乙單位擁有的

22、）原物及原權(quán) 利，土地用途已改變，由原來的文體用地變?yōu)樯虡I(yè)用地， 建設(shè)用地使用期的年限己為40年，而不是轉(zhuǎn)讓行為要求的 剩余期限35年。如果主張該建設(shè)用地使用權(quán)交易是轉(zhuǎn)讓行 為，則既違反了上述城市房地產(chǎn)管理法第38條和第39 條、城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例關(guān)于土地 使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定，也不符合本案的事實。此外，城鎮(zhèn)國 有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第18條規(guī)定，土地使 用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng) 當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準， 依規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同。w市土地儲備管理 辦法第8條也規(guī)定，對于改變批準用途用于商業(yè)等經(jīng)營 性用地或以出讓

23、方式取得土地使用權(quán)后無力進行開發(fā)的，應(yīng)由政府收回進人土地儲備?？梢姡谕恋赜猛炯焊淖兊?情況下，乙單位沒有權(quán)利將其既有的土地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)讓， 這恰好證明了掛牌出讓的a號建設(shè)用地使用權(quán)是w市國土 資源管理局出讓的建設(shè)用地使用權(quán)。第三，成交確認書并沒有規(guī)定在合同簽訂當時或稍 后辦理移轉(zhuǎn)登記手續(xù)，而是約定由買受人甲公司在未來辦 理過戶登記手續(xù)，這就使得甲公司取得a號地塊的建設(shè)用 地使用權(quán)非常類似于期房的買賣、未來物的買賣。期房的 買賣不要求出賣人在簽訂房屋預(yù)售合同時享有所有權(quán)，未來物的買賣不被定性為出賣他人之物，因此，成交確認書 不宜被定性為出賣他人之物的合同，而應(yīng)比照期房買賣合 同、未來物買賣合同

24、，認定為出賣自己之物且合法有效的 合同。否則，就是沒有做到相似的事物相同處理。上列觀 點之所以成立，是因為我國現(xiàn)行法未規(guī)定買賣物的所有權(quán) 自合同成立時移轉(zhuǎn)，而是奉行買賣物所有權(quán)自交付或登記 時移轉(zhuǎn)的原則，建設(shè)用地使用權(quán)自辦理變更登記時轉(zhuǎn)移。只要在履行期限屆滿時出賣人能夠移轉(zhuǎn)買賣物的所有權(quán)， 就達到了買賣合同的目的，無須出賣人于訂立買賣合同時 即擁有買賣物的所有權(quán)。2. 成交確認書規(guī)定的“請持此確認書于15個工作 日內(nèi)向w市土地整理儲備供應(yīng)中心付清成交金額50%部分，在成交確認書簽訂之日起15個工作日內(nèi)按照掛牌結(jié)果 以及掛牌文件確定的內(nèi)容與轉(zhuǎn)讓方簽訂建設(shè)用地使用權(quán) 轉(zhuǎn)讓補償合同”的條款，是建設(shè)用

25、地使用權(quán)出讓合同的一 個組成部分，確定了出讓金的支付方式;依據(jù)此條款，甲公 司與乙單位簽訂的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同正是 為了實際履行上述地價款而產(chǎn)生的。根據(jù)招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定第20條第1款關(guān)于“以招標、拍賣或者掛牌方式確定中標 人、競得人后，中標人、競得人支付的投標、競買保證金， 轉(zhuǎn)作受讓地塊的定金。出讓人應(yīng)當向中標人發(fā)出中標通知書或者與競得人簽訂成交確認書”的規(guī)定，w市土地交易中 心與甲公司簽訂了成交確認書，并約定了成交價款的總 額，還約定了雙方在a號地塊的土地拆遷完畢后簽訂建 設(shè)用地使用權(quán)出讓合同，對雙方的權(quán)利義務(wù)作了分配。之 所以在成交確認書中規(guī)定甲公司與乙單位簽

26、訂建設(shè) 用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同，其目的是為了保證成交確認 書中所確認的合同內(nèi)容的履行。按照城鎮(zhèn)國有土地使 用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例的規(guī)定，土地使用權(quán)因土地使 用權(quán)出讓合同規(guī)定的使用年限屆滿、提前收回及土地滅失 等原因而終止。國家應(yīng)根據(jù)土地使用者的使用年限和開發(fā)、 利用土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。根據(jù)w市土地儲備 管理辦法第11條規(guī)定，在土地收歸國有后，應(yīng)由w市土 地儲備供應(yīng)中心負責退還乙單位未使用年限的土地出讓金 及對地內(nèi)建筑物進行補償。政府在出讓土地前應(yīng)將地塊收 歸國有，但是在政府無力支付回購款或不愿直接向原土地 使用權(quán)人補償時，可以確定由新的受讓人（買受人）替政府 向原土地使用權(quán)人墊付款項

27、。本案即屬于政府提前收回土 地使用權(quán)的情形，w市國土資源管理局應(yīng)當向乙單位支付提 前收回土地的補償，只是補償款沒有采取國土資源管理局 直接向乙單位支付補償款的方式，而是通過成交確認書 確定甲公司將出讓金的一部分支付給乙單位來實現(xiàn)的。本 來應(yīng)有的流程是：國土資源管理局從乙單位收回土地使用權(quán)， 同時支付補償款；國土資源管理局將位于該地段的但性質(zhì)不 同的另一建設(shè)用地使用權(quán)出讓給甲公司，甲公司支付出讓 金。本案的運作實際將上述流程做了一定程度的變通，呈 現(xiàn)給人們的流程是：國土資源管理局將其后出現(xiàn)的“另一建 設(shè)用地使用權(quán)”先出讓給甲公司，同時獲取出讓金；甲公司 和乙單位依政府部門的指示而簽訂建設(shè)用地使用

28、權(quán)轉(zhuǎn)讓 補償合同，甲公司將出讓金的一部分付給乙單位，實際上 是代國土資源管理局支付給乙單位補償款;而后，乙單位將 土地使用權(quán)退回國土資源管理局；國土資源管理局再將真正 擁有的“另一建設(shè)用地使用權(quán)”實際出讓給甲公司。乙單 位既有的土地使用權(quán)和甲公司將要取得的建設(shè)用地使用權(quán)， 是兩項不同的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)生聯(lián)系的，只是所處的 地段（宗地）相同。由此可見，甲公司和乙單位依照政府部 門的指示簽訂建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償協(xié)議，只是具有 中國特色的實務(wù)運作中出現(xiàn)的措施，重在甲公司向乙單位 支付補償款，所謂的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓無非是為甲公司 向乙單位支付補償款尋找出來的理由，并非法律意義（真正 意義、典型意

29、義）上的建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因為乙單位并 不享有甲公司在其后應(yīng)取得的a號地塊的建設(shè)用地使用權(quán)， 乙單位將向國土資源管理局退回土地使用權(quán)，而不是向甲 公司轉(zhuǎn)讓建設(shè)用地使用權(quán)。上述分析并不表明乙單位在建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓補償合同簽訂和履行階段沒有土地使用權(quán)，它的確擁有土 地用途為文體用地、期限為40年的a號地塊的土地使用權(quán)。 按照這些合同的規(guī)定與政府部門的指示，乙單位在享受收 取補償款權(quán)利的同時，應(yīng)負有交出建設(shè)用地和土地使用權(quán) 的義務(wù)；從甲公司取得補償款，向國土資源管理局退回土地 使用權(quán)。與此相適應(yīng)，乙單位對其將要退回土地使用權(quán)也 負有義務(wù)，如擔保沒有第三人主張租賃權(quán)、他物權(quán)等權(quán)利， 以保障甲公司實現(xiàn)其合同目的。假如有第三人主張此類權(quán) 利，甲公司有權(quán)暫時拒付補償款。3. 甲公司有權(quán)向乙單位中止付款根據(jù)合同法第60條第1款的規(guī)定，當事人應(yīng)當按照約定全面履行自己的義務(wù)。在對方不依約履