中國(guó)地方稅體系存在的問題及完善構(gòu)想100001

1、中國(guó)地方稅體系存在的問題及完善構(gòu)想地方稅體系是現(xiàn)代公共財(cái)政制度的重要組成部分，是政府組織結(jié)構(gòu)問 題具體體現(xiàn)。地方稅是由中央或地方立法、地方征收管理、收入歸地方分 配使用的稅，地方稅體系的特征，就是在立法、執(zhí)法、收入分配等方面地 方的參與度明顯?？梢姡胤蕉愺w系的建立和完善是分稅制財(cái)政體制改革 的必然要求和結(jié)果。地方稅體系有其特殊重要的地位，中央稅體系與地方 稅體系之間比較， 具有稅源同一性、 稅種相對(duì)獨(dú)立性、 稅權(quán)平行和交叉性、 稅收管理相互滲透性關(guān)系。因此，無論中央和地方，在立法時(shí)相互溝通， 在征管上加強(qiáng)聯(lián)手，在稅源建設(shè)上共創(chuàng)稅源，這才是基本選擇。這不僅符 合國(guó)際一般經(jīng)驗(yàn)，也是現(xiàn)代組織管理理

2、論的現(xiàn)實(shí)要求。本文就目前中國(guó)地 方稅體系建設(shè)方面存在的問題和改進(jìn)建議做些探討。一、中國(guó)地方稅體系存在的問題分稅制改革以來，中國(guó)綜合國(guó)力保持明顯上升勢(shì)頭，財(cái)政收入占 GDP 比例不斷上升， 地方收入也在持續(xù)增加。 財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示， 1994 2000 年間，地方收入增幅達(dá) 89。但是在此過程中，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)重心上移而管 理權(quán)重心下移的現(xiàn)象，基層財(cái)政困難日益凸顯，雖然中央轉(zhuǎn)移支付在一定 程度上緩解了這方面的矛盾，但并未根本解決。另外，這幾年在資源制約 條件下，不動(dòng)產(chǎn)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的影響越來越大，與此有關(guān)的對(duì)“土地財(cái)政” 的指責(zé)之聲不絕于耳，很多討論認(rèn)為是由于分稅制導(dǎo)致地方財(cái)政收入不 足，使得地方政府

3、把更多興趣放在辦企業(yè)、搞建設(shè)項(xiàng)目、抬高地價(jià)增加土地批租收入等短期行為上。這些體制方面的不順，其中一個(gè)重要原因和基 本事實(shí)是，中國(guó)地方稅體系改革滯后，沒有形成真正的分稅制。（ 一 ） 稅收立法權(quán)過于集中，不利于地方行使職能 目前，中國(guó)在地方稅體系建設(shè)上缺乏基本依據(jù)和規(guī)范，對(duì)中央與地方 的稅收立法權(quán)和管理權(quán)、地方稅種開征及調(diào)節(jié)范圍等重大問題上沒有做出 權(quán)威的、具體的規(guī)定。如房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅問題，目前世界上有超 過 130 個(gè)國(guó)家和地區(qū)有房地產(chǎn)稅或類似稅種，大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)對(duì)房產(chǎn)、 土地不分設(shè)稅種，房地不分割，統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅或財(cái)產(chǎn)稅。在大多數(shù)國(guó) 家和地區(qū)房地產(chǎn)稅作為地方稅，地方政府或議會(huì)都有

4、確定稅率和計(jì)稅依據(jù) 等方面的自主權(quán)。另外，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，中國(guó) 2001-2006 年地方政府預(yù)算收入占全國(guó)各級(jí)政府預(yù)算收入的比重為 45, 1 %47, 7%,而地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái) 政總支出的比重為69，5%75, 3%。這種比例的失衡，也揭示了地方政 府稅權(quán)與事權(quán)的不平衡。（ 二）地方稅收收入規(guī)模較小,與地方財(cái)政支出需要有差距 稅制改革以來,除營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等幾個(gè)共享性質(zhì) 的稅種以外,大部分地方稅種收入規(guī)模小、稅源分散、征收難度大。這種 格局的突出表現(xiàn)是,地方稅收收入占整體稅收收入、地方財(cái)政收入和地方 財(cái)政支出的比重均偏低。 據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示, 19952006年全國(guó)地方稅收

5、收 入占地方財(cái)政支出的比重為 33, 1%38, 8%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)際 70%80% 標(biāo)準(zhǔn)水平。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中,地方政府又承擔(dān)了大量的發(fā)展 重任,比如轄區(qū)義務(wù)教育、 公共衛(wèi)生和道路、 農(nóng)田水利、 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等, 讓地方政府“心有余而財(cái)不足” 。由此看出，地方稅收收入規(guī)模偏小，造 成財(cái)力匱乏，難以保障地方財(cái)政經(jīng)常性支出的需要。（ 三 ） 地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺乏有影響力的主體稅種據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示， 19962004 年，中國(guó)地方與中央共享的稅收收入所占比 重每年均在 75以上，地方稅收入所占比重每年均在 26以下。而在這 些屬于地方稅體系的 10 余個(gè)稅種中，收入規(guī)模能達(dá)到百億元的也僅有城

6、 市維護(hù)建設(shè)稅和房產(chǎn)稅。從目前稅制結(jié)構(gòu)看，在地方稅種收入中，共享稅 占比過大，地方稅占比過小，這種情況限制了地方稅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能 發(fā)揮?？梢哉f，現(xiàn)行地方稅體系缺乏對(duì)地方財(cái)力具有決定性影響且長(zhǎng)期穩(wěn) 定有效的主體稅種。這種現(xiàn)象會(huì)造成地方稅收收入不穩(wěn)定，規(guī)模難增長(zhǎng)， 進(jìn)而誘發(fā)各種各樣的地方費(fèi)，最終導(dǎo)致削弱地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能 力。二、改革和完善中國(guó)地方稅體系的必要性分析隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，公共財(cái)政體制的健全要求地方政府擁 有自己的稅收權(quán)，在滿足地方公共支出需要的同時(shí)，提高調(diào)控和優(yōu)化資源 配置的能力。近日，財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在求是雜志上發(fā)表題為堅(jiān)定 不移深化財(cái)稅體制改革的文章指出，要堅(jiān)定

7、不移深化財(cái)稅體制改革，研 究賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，從而培育地方支柱財(cái)源，盡可能增加地方 本級(jí)收入。（ 一 ） 有助于為市場(chǎng)營(yíng)造更加統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的稅收制度環(huán)境隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架的確立，世界范圍內(nèi)的減稅趨勢(shì)，以及順應(yīng)經(jīng) 濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的國(guó)內(nèi)外新形勢(shì)，地方稅體系作為國(guó)家稅收體系重 要組成部分也應(yīng)做出相應(yīng)的變革，以拓展稅基，涵養(yǎng)稅源，創(chuàng)造有競(jìng)爭(zhēng)性 的市場(chǎng)稅收環(huán)境，保障地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、良性發(fā)展。地方稅體系的建 設(shè)，必須兼顧中央與地方利益，兼顧本地利益和其他地區(qū)尤其是相鄰地區(qū) 的利益，還應(yīng)該體現(xiàn)地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、 區(qū)域稅源分布的差異性， 并促進(jìn)國(guó)家稅收體系向更加完善、規(guī)范

8、、公平和更有效率方向發(fā)展。（ 二） 有助于調(diào)動(dòng)地方政府積極性，提高地方保障能力 綜觀國(guó)外實(shí)行分稅制的實(shí)踐，各國(guó)都十分注意地方稅制在整個(gè)稅制建 設(shè)中的重要地位。主要從效率與受益的角度考慮建設(shè)地方稅制，大致有分 稅種式、分成式、稅率分享式三種劃分形式。中國(guó)的分稅制改革，為明確 各級(jí)政府權(quán)責(zé)，規(guī)范政府行為、提高行政效率奠定了基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順了 財(cái)政體制，提高了地方政府保障能力和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。但從分稅制改 革的實(shí)踐看，現(xiàn)行分稅制下的地方財(cái)力仍相對(duì)薄弱，不能保證地方管理權(quán) 的有效支出。縮小地方財(cái)政支出缺口，不能無限制地施行中央轉(zhuǎn)移支付向 地方資助，而只有充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，利用地方所特有的資源

9、來 改革稅制， 建設(shè)地方稅源， 壯大地方財(cái)源， 才能創(chuàng)造富有彈性的稅收體系。（ 三 ） 有助于調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展 稅收政策對(duì)地方市場(chǎng)主體有重大的行為選擇影響。建立和完善地方稅 體系，可以加強(qiáng)地方政府管理社會(huì)的能力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的地區(qū)環(huán)境，有 效發(fā)揮稅收對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。地方稅不僅 是地方政府收入的主體部分，也是對(duì)國(guó)家全部稅收的初始分配，更是地方政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。在中國(guó)要充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu) 越性，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置方式為主體，需要加強(qiáng)各級(jí)政府的宏觀調(diào)控 作用，以矯正市場(chǎng)缺陷，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。（ 四 ） 有助于規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系

10、，促進(jìn)財(cái)力事權(quán)相匹配 完善地方稅體系的一個(gè)基本要點(diǎn)，就是在政府間建立穩(wěn)定、科學(xué)的財(cái) 政關(guān)系基礎(chǔ)。在保持分稅制財(cái)政體制框架基本穩(wěn)定的前提下，圍繞推進(jìn)基 本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配 的體制，合理劃分中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任，促進(jìn)地區(qū)和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā) 展。在轉(zhuǎn)變政府職能、 明確政府和市場(chǎng)作用邊界的基礎(chǔ)上， 按照法律規(guī)定、 受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，界定政府間事權(quán)和支出責(zé)任。應(yīng) 通過法律的程序，科學(xué)合理地劃分中央與地方各自的事權(quán)，并在此基礎(chǔ)之 上劃分財(cái)權(quán)，規(guī)范地方財(cái)政收入和政府支出責(zé)任劃分，促進(jìn)地方政府真正 履行職能。要建立完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，將部分

11、適合更高一級(jí)政府 承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任上移；強(qiáng)化省級(jí)政府在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利 設(shè)施、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任， 提高民生支出保障程度， 增強(qiáng)基層政府提供基本公共服務(wù)的能力；要發(fā)揮地方稅在調(diào)節(jié)社會(huì)公平、 均衡區(qū)域發(fā)展以及保護(hù)環(huán)境等領(lǐng)域的作用，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)公平、地區(qū)平衡 和環(huán)境保護(hù)的政府職能。三、改革和完善中國(guó)地方稅體系的相關(guān)對(duì)策從中國(guó)地方稅改革方向上看，我們應(yīng)該把握世界稅制改革與發(fā)展趨 勢(shì)，有效地運(yùn)用各國(guó)稅制改革的成功經(jīng)驗(yàn)，緊密地結(jié)合中國(guó)基本國(guó)情，堅(jiān) 持兼顧稅收效率與稅收公平的原則，科學(xué)選擇地方稅主體稅種，構(gòu)建主、 輔稅種合理配置、收入調(diào)節(jié)功能互相協(xié)同的地方稅體系，以適應(yīng)社會(huì)主

12、義 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、加快地方稅體系公平、科學(xué)、法制化進(jìn)程，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全 面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造科學(xué)的稅制環(huán)境。（ 一 ） 稅權(quán)劃分法制化。賦予地方政府一定的地方稅種設(shè)置權(quán)力 從西方各國(guó)的情況來看，以法律的形式將中央與地方的稅權(quán)劃分確定 下來是一種普遍做法。按照公共產(chǎn)品受惠效用的外溢性理論劃分，全國(guó)性 公共產(chǎn)品由中央政府來提供，地方性公共產(chǎn)品由地方政府來提供，幾個(gè)地 區(qū)共同受惠的公共產(chǎn)品主要由有關(guān)地區(qū)聯(lián)合提供。依此，西方財(cái)政在各級(jí) 之間將收入與支出都加以明確劃分，保證各級(jí)政府都有獨(dú)立的收入和支 出，法律為各級(jí)政府財(cái)政活動(dòng)范圍提供了基本準(zhǔn)則和依據(jù)。這就避免了中 央和地方政府之間討價(jià)還價(jià)，互相扯皮的現(xiàn)象

13、。從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)， 稅權(quán)的縱向劃分應(yīng)該遵循中央有選擇性集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的原 則，配以轉(zhuǎn)移支付等相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)助制度， 建立各自相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。 如此在稅權(quán)劃分法制化環(huán)境下，形成以中央集權(quán)為約束，地方政府積極履 行職責(zé)，各級(jí)政府達(dá)到公平和規(guī)范的良性局面。 而科學(xué)劃分地方各級(jí)稅收， 選擇和確立地方稅主體稅種，是構(gòu)建地方稅收體系的關(guān)鍵。（ 二 ） 鞏固和完善營(yíng)業(yè)稅主體地位，加強(qiáng)地方稅的配置作用 以營(yíng)業(yè)稅作為地方主體稅種，主要出于以下考慮：一是營(yíng)業(yè)稅稅基堅(jiān) 實(shí)，稅源豐富，增長(zhǎng)潛力大，能夠保證地方財(cái)政收AN,定增長(zhǎng)。2003年地方營(yíng)業(yè)稅占地方稅收入的 42，到 2008 年該稅種所占地方

14、稅收入達(dá)到了55，7，同時(shí)營(yíng)業(yè)稅稅收范圍覆蓋了整個(gè)第三產(chǎn)業(yè)，隨著國(guó)民生產(chǎn)總值的提高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大， 營(yíng)業(yè)稅可為政府收入持續(xù)增長(zhǎng)提供可靠保證。二是營(yíng)業(yè)稅是一種服務(wù)業(yè)稅，便于地方征管，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展至關(guān)重 要，適合作為地方稅的主體稅種。營(yíng)業(yè)稅作為地方稅的主體稅種，調(diào)節(jié)目 標(biāo)具有明顯的區(qū)域性特征，既兼顧了中央政府調(diào)控全國(guó)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，又不 搶中央稅源而影響中央政府的財(cái)政收入。三是以營(yíng)業(yè)稅的稅基特點(diǎn)看，它 的堅(jiān)實(shí)度和廣度，仍然為地方政府對(duì)配置資源及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起著重要的 決策作用，勢(shì)必會(huì)成為引導(dǎo)地方資源配置的主體稅種。地方稅體系以營(yíng)業(yè) 稅為主、 財(cái)產(chǎn)稅等為輔的構(gòu)建形式在一定時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在。 營(yíng)業(yè)

15、稅的改革， 主要是擴(kuò)大征收范圍，調(diào)整稅率差異來區(qū)別產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。（ 三） 改革財(cái)產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅，發(fā)揮分配調(diào)節(jié)功能 財(cái)產(chǎn)稅的稅基具有不可移動(dòng)性、地域性和普遍性的特點(diǎn)，是理想的地 方稅稅基。在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份，非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值和財(cái) 政收入的貢獻(xiàn)已超過 50，因此，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的財(cái)產(chǎn)課稅，極大地體現(xiàn)了負(fù) 稅與受益對(duì)等的原則，企業(yè)和居民理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的納稅義務(wù)。另外，鑒于 財(cái)產(chǎn)稅稅基的非流動(dòng)性和直接性等特點(diǎn)，其稅收收入穩(wěn)定可靠、不易波動(dòng) 且便于地方監(jiān)控和征管，能有效彌補(bǔ)營(yíng)業(yè)稅的功能缺陷。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，個(gè)人收入項(xiàng)目、規(guī)模變化很大，也使得個(gè)人所得 稅在公平效益上大打折扣。本著以重視弱勢(shì)群體的生

16、存和發(fā)展要求，促進(jìn) 社會(huì)和諧發(fā)展為核心，個(gè)稅改革的中心應(yīng)該是：調(diào)整所得稅征收范圍和稅 率，修訂扣除標(biāo)準(zhǔn)， 建立以按個(gè)人實(shí)際情況分類， 工薪、 勞務(wù)、 獎(jiǎng)金等“打 包”相結(jié)合的綜合個(gè)人所得稅制度。通過調(diào)整征收范圍，使個(gè)稅的征收與 現(xiàn)實(shí)生活更貼近；通過調(diào)整稅率，解決個(gè)稅存在“逆調(diào)節(jié)”問題。（ 四 ） 改革資源稅和環(huán)境稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變資源稅改革和完善的重點(diǎn)，在于擴(kuò)大征收范圍，強(qiáng)化收入功能、兼顧 級(jí)差調(diào)節(jié)。中國(guó)目前的資源稅，征稅范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽等，對(duì)促進(jìn)環(huán) 境保護(hù)和資源能源節(jié)約利用未能完全發(fā)揮作用，應(yīng)該擴(kuò)大資源稅的征收范 圍，增加資源稅的稅目。具體應(yīng)包括：原油、天然氣、煤炭、地?zé)?、礦泉

17、水、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦等；要對(duì)非再 生性資源征稅，以實(shí)現(xiàn)資源有效利用，促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)升級(jí)換代，減少資 源使用，鼓勵(lì)發(fā)展新能源、可再生能源等替代能源；資源稅應(yīng)實(shí)行從價(jià)計(jì) 征，提高資源稅稅率，通過提高資源稅稅負(fù)水平，增加資源開采地的財(cái)政 收入；在強(qiáng)化收入功能的同時(shí)，適當(dāng)兼顧調(diào)節(jié)因自然資源稟賦產(chǎn)生的級(jí)差 收入和因市場(chǎng)價(jià)格差異產(chǎn)生的不同資源收益。資源稅改革，看起來會(huì)增加 地方財(cái)政收入、增加企業(yè)成本。實(shí)際上在穩(wěn)定資源省份財(cái)政收入，體現(xiàn)稅 源和稅收一致性，引導(dǎo)地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上的主動(dòng)性和積極 性，提升地方社會(huì)發(fā)展水平、人均收入水平及其基本公共服務(wù)水平方面， 在提升政

18、府社會(huì)責(zé)任意識(shí)、提升企業(yè)納稅責(zé)任意識(shí)、促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境 友好的和諧社會(huì)建設(shè)等方面，都具有一定的現(xiàn)實(shí)和歷史意義。征收環(huán)境稅，根本目的在于提高國(guó)民的生活環(huán)境質(zhì)量，而不是為了增 加稅收或增加消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，其本意是從源頭上遏制污染源的產(chǎn)生，同時(shí) 主導(dǎo)倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)?？煽紤]建立起獨(dú)立 的環(huán)境保護(hù)稅種，將現(xiàn)行的排污、水污染、大氣污染，工業(yè)廢棄物，城市 生活垃圾廢棄物，噪音等收費(fèi)制度改為征收環(huán)境保護(hù)稅，充分發(fā)揮稅收對(duì)環(huán)保工作的促進(jìn)作用，讓企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，讓更多消費(fèi)者承擔(dān)應(yīng) 有的公民責(zé)任，而這些責(zé)任歸根結(jié)底是人類生存的環(huán)境責(zé)任，不只是由企 業(yè)和消費(fèi)者來承擔(dān)，在很大程度上國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更多的責(zé)任。中國(guó)環(huán)保新道 路，就是代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)。（ 五） 改革城建稅，體現(xiàn)國(guó)家發(fā)展小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略 目前的城市維護(hù)建設(shè)稅是一種附加征收稅種， 凡繳納消費(fèi)稅、 增值稅、 營(yíng)業(yè)稅的單位和個(gè)人是納稅義務(wù)人，而且市區(qū)、縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅負(fù)不一。改 革和完善城市維護(hù)建設(shè)稅：一是改變城建稅附征性質(zhì)，改變稅種名稱，設(shè) 置為獨(dú)立稅種，將城市維護(hù)建設(shè)稅改名為城鄉(xiāng)建設(shè)稅，這樣更能反映其征 收對(duì)象、范圍和稅款的用途，以體現(xiàn)國(guó)家大力發(fā)展小城鎮(zhèn)