《治安管理處罰法（草案）》評(píng)議

1、治安管理處罰法（草案）評(píng)議一、立法理由及其評(píng)析對(duì)于行政處罰法將行政拘留排斥在聽證程序之外, 立法者并未給出令人信服的理由，只是在該法中設(shè)計(jì)了 “當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治 安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的條款。依據(jù)治安管 理處罰條例這一法律文本的邏輯，我們完全可以得出聽 證程序之所以沒有行政拘留的位置，其原因就在于該 條例為行政拘留設(shè)計(jì)了暫緩執(zhí)行制度的結(jié)論。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，立法者的立法理由具有合理性成份。因?yàn)? 根據(jù)行政行為的效力理論，包括行政拘留在內(nèi)的具體行政 行為都具有確定力、拘束力和執(zhí)行力，而暫緩執(zhí)行制度的 確立，使得行政拘留的立即執(zhí)行力受到了暫時(shí)的阻卻。行 政相對(duì)人對(duì)行政拘

2、留合法性的質(zhì)疑可以在暫緩執(zhí)行期間通 過行政復(fù)議或者行政訴訟予以澄清，即便是錯(cuò)誤的拘留決 定在裁決結(jié)果作出之前也不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)益造成事 實(shí)上的損害。在此情況下，如果再將行政拘留納入聽證程 序，勢必會(huì)導(dǎo)致聽證與暫緩執(zhí)行的雙重救濟(jì)，從而影響行 政效率，破壞行政權(quán)力所追求的價(jià)值目標(biāo)。一般認(rèn)為，行政效率屬于行政權(quán)力的首要價(jià)值目標(biāo)， “效率優(yōu)先，兼顧公平”的政策導(dǎo)向?yàn)榇颂峁┝擞辛ψ糇C。 行政權(quán)作為管理或者服務(wù)社會(huì)的權(quán)力，其承擔(dān)的職能往往 是排解社會(huì)的緊急狀態(tài)以及為社會(huì)主體提供及時(shí)的服務(wù)， 這就要求行政主體必須從穩(wěn)定社會(huì)秩序角度出發(fā)迅及作出 反映。從這一層面上講，學(xué)者們所倡導(dǎo)的“無效率即無行 政”的價(jià)

3、值理念具有很大的生存空間。當(dāng)然，任何一種權(quán) 力制度所追求的價(jià)值目標(biāo)又不是單一的，而應(yīng)當(dāng)是一種多 元化的價(jià)值體系。如果在追求一種價(jià)值的同時(shí)置另一種價(jià) 值于不顧，那么此種法律制度必將陷入價(jià)值上的“死胡同” 而無法自撥。因此，行政權(quán)力在追求自己的主體性價(jià)值的 同時(shí)，應(yīng)當(dāng)適時(shí)兼顧其它價(jià)值目標(biāo)。正如學(xué)者所指出的， “行政不僅需要有效率，即政策所需要達(dá)到的目標(biāo)一定能 夠迅速地實(shí)現(xiàn)，同時(shí)，行政也必須使一般公民認(rèn)為在行政 法中合理地考慮了所追求的公共利益和它所干預(yù)的私人利 益之間的平衡?！毙姓室坏┍唤^對(duì)化，那么社會(huì)的公平 與正義也許就成為了毫無意義的“空氣震動(dòng)”。然而，將效率作為行政權(quán)行使的優(yōu)先價(jià)值目標(biāo)是

4、否意 味著“效率優(yōu)先，兼顧公平”應(yīng)當(dāng)適用于行政的所有領(lǐng)域? 換言之，對(duì)行政權(quán)而言，效率是否永遠(yuǎn)優(yōu)先，公平是否就 應(yīng)當(dāng)處于“兼顧”的地位？由于行政權(quán)力所針對(duì)的對(duì)象是 相當(dāng)復(fù)雜的，特別是行政處罰行為，它既可能涉及財(cái)產(chǎn)權(quán) 的喪失，又可能使人身自由權(quán)受到限制，因而在價(jià)值尤其 是主體性價(jià)值的選擇上也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。我們認(rèn)為，如果 行政權(quán)的行使是以剝奪或者限制公民的人身自由權(quán)的，其 首先考慮的應(yīng)是公平問題，而不能一味地去追求所謂的效 率，甚至不能將效率作為主體性價(jià)值來對(duì)待。這是因?yàn)椋?人身自由權(quán)是人的最高權(quán)力，如果沒有該項(xiàng)權(quán)力，“人不 能成其為人或繼續(xù)是人，就失去了人存在的標(biāo)志。事實(shí)上, 如果過分強(qiáng)調(diào)效率，

5、那么國家機(jī)關(guān)的草菅人命、社會(huì)民眾 的人人自危將會(huì)成為不可避免的現(xiàn)象，這對(duì)于一個(gè)法治社 會(huì)而言是不可想象的。因此，在涉及人身自由權(quán)的問題上, 筆者更傾向于確立“公平優(yōu)先，兼顧效率”的原則。！最近 司法界被曝光的余祥林案、聶樹斌案等案件將為此提供有 力的支撐。盡管行政處罰與刑事處罰分屬兩個(gè)不同的領(lǐng)域,但當(dāng)面對(duì)公民的人身自由權(quán)時(shí)，兩種處罰所奉行的理念、 所適用的原則應(yīng)當(dāng)是相同的。由此可見，以妨礙行政效率為由，拒絕對(duì)行政拘留進(jìn) 行聽證本身并不具有足夠的說服力。況且，將行政拘留納 入聽證程序并不必然會(huì)導(dǎo)致行政效率的降低或者喪失。退 一步說，即便是對(duì)行政拘留進(jìn)行聽證而犧牲一定的效率， 那么這種犧牲也是值得

6、的。因?yàn)?，在法治社?huì)中，對(duì)人權(quán) 的尊重比對(duì)效率的追求更為重要。二、暫緩執(zhí)行制度的缺陷分析由于暫緩執(zhí)行制度是阻礙行政拘留進(jìn)入聽證程序的一道屏障，因此，要解決行政拘留的聽證問題，還必須對(duì)暫 緩執(zhí)行制度本身進(jìn)行分析。應(yīng)當(dāng)肯定的是，發(fā)端于治安 管理處罰條例的暫緩執(zhí)行制度，對(duì)于保障行政相對(duì)人的 合法權(quán)益曾起了一定的作用。它至少緩解了行政權(quán)力與公 民權(quán)利之間的對(duì)抗程度，跳出了 “先損害后救濟(jì)”的既定 模式。然而，我們又必須清醒地認(rèn)識(shí)到，無論是在產(chǎn)生的 歷史條件還是自身的運(yùn)作方式等方面，暫緩執(zhí)行制度都存 在著無法克服的局限性。具體體現(xiàn)在：第一，暫緩執(zhí)行制度在目的定位上具有局限性。從理 論上講，任何一項(xiàng)法律制度的確立都有其特定的歷史背景, 而這又決定了其立法目的也只能是特定的。因此，要準(zhǔn)確 理解暫緩執(zhí)行制度，首先就必須明晰其立法目的，這