產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府行為偏差與成因分析

1、    產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府行為偏差與成因分析    陰雪穎 王文妤摘 要隨著我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)扶貧堅(jiān)持和發(fā)展了精準(zhǔn)扶貧思想的核心向度。產(chǎn)業(yè)扶貧是以貧困地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色資源稟賦為基礎(chǔ)，注重生態(tài)保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重結(jié)合，強(qiáng)調(diào)地方政府政策的精準(zhǔn)性與特惠性。但產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐中也存在一些問題，產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施主體主要是地方政府，地方政府在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中的行為對(duì)扶貧成效有較大影響，其行為偏離既定的角色與職責(zé)，使得產(chǎn)業(yè)扶貧效果欠佳。本文通過對(duì)地方政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行為偏差表現(xiàn)進(jìn)行闡述，對(duì)成因進(jìn)行剖析，可為糾正行為偏差提供一定的參考，準(zhǔn)確與恰當(dāng)?shù)牡胤秸袨槟軌虼龠M(jìn)

2、產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞地方政府;行為偏差;產(chǎn)業(yè)扶貧f124.7 a縱觀當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略已成為當(dāng)今社會(huì)的熱點(diǎn)名詞，是中國(guó)政府反貧困的重大舉措。在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧政策因具有其獨(dú)特的優(yōu)越性更受到地方政府青睞。國(guó)內(nèi)研究產(chǎn)業(yè)化扶貧的成果頗豐，其專家學(xué)者高度肯定了精準(zhǔn)扶貧模式下的產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧被譽(yù)為是造血式的幫扶，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧苦地區(qū)脫貧，是克服欠發(fā)達(dá)區(qū)域久扶不脫貧困境的強(qiáng)勁手段。但是以往學(xué)者們的研究視角多集中在分析產(chǎn)業(yè)化等微觀層面，而對(duì)于政府在主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題研究及總結(jié)較少涉及。本文從政府行為視角出發(fā)探討產(chǎn)業(yè)扶貧中政府偏差行為的表現(xiàn)形式，對(duì)其成因進(jìn)行深刻的剖析，具有一定的理

3、論和現(xiàn)實(shí)意義。1 地方政府行為的內(nèi)涵界定關(guān)于地方政府從我國(guó)行政權(quán)力的層級(jí)結(jié)構(gòu)上來看，地方政府有狹義和廣義之分。本文采用狹義地方政府概念，指對(duì)一個(gè)地域及當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行直接治理的國(guó)家機(jī)關(guān)。地方政府行為是指地方政府通過采取多種手段有目的有意識(shí)地調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，以期實(shí)現(xiàn)管理好國(guó)家事務(wù)社會(huì)公共事務(wù)的目標(biāo)。從政府與市場(chǎng)的關(guān)系來看，地方政府行為的合理性是二者良好協(xié)調(diào)、互補(bǔ)的雙向互動(dòng)關(guān)系。從縱向政府間關(guān)系來看，地方政府行為的合理性是地方政府能夠認(rèn)真落實(shí)中央政策，以引導(dǎo)者和服務(wù)者的身份幫助實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。而地方政府行為出現(xiàn)偏差，其偏差的實(shí)質(zhì)就在于政府定位出現(xiàn)偏差，政府是一個(gè)管理者，更是一個(gè)服務(wù)者。強(qiáng)調(diào)前者，

4、就會(huì)出現(xiàn)更多行為偏差。2 產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府行為理論分析2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧內(nèi)涵實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧政策，首先考慮的是貧困地區(qū)的資源要素稟賦以及經(jīng)濟(jì)水平等，在其客觀條件的基礎(chǔ)之上，政府為貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入幫扶資金，依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)貧困地區(qū)人口脫貧，增強(qiáng)其“自我造血”的能力。產(chǎn)業(yè)扶貧作為治理貧困的治本之策，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠形成強(qiáng)有力的支撐、保障作用，堅(jiān)持和發(fā)展精準(zhǔn)扶貧思想的核心向度。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中，地方政府必須正確認(rèn)識(shí)貧困現(xiàn)象，找準(zhǔn)貧困的根源，把握產(chǎn)業(yè)扶貧的方向和發(fā)力點(diǎn);創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧方式，有效地引入市場(chǎng)力量參與產(chǎn)業(yè)扶貧，構(gòu)建市場(chǎng)主體與貧困戶之間的利益連接機(jī)制，發(fā)揮地方政府在地方治理和產(chǎn)業(yè)扶貧中的引導(dǎo)性作

5、用。2.2 新公共服務(wù)理論分析新公共服務(wù)理論認(rèn)為政府的職能不再是劃槳掌舵，而是政府的公共性、服務(wù)性。產(chǎn)業(yè)化扶貧逐漸成為精準(zhǔn)扶貧的重頭戲，地方政府應(yīng)站在全局的角度對(duì)扶貧的方式、手段進(jìn)行探索，改變其單一的扶貧方式、促進(jìn)其政府角色的轉(zhuǎn)型，以服務(wù)本身為指揮棒、發(fā)揮好政府服務(wù)者的角色，厘清政府職能和政府責(zé)任的邊界。地方政府在管理的過程中逐漸由管理職能向服務(wù)職能讓渡，做好產(chǎn)業(yè)扶貧政策規(guī)劃及后續(xù)保障措施，協(xié)調(diào)好中央整體性規(guī)劃與地方區(qū)域性規(guī)劃的關(guān)系、解決好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的沖突。結(jié)合多中心治理理論地方政府要?jiǎng)訂T、培育、支持扶貧多元主體，積極引導(dǎo)多元扶貧主體的相互參與并協(xié)調(diào)發(fā)展。3 產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府行為偏差

6、的表現(xiàn)形式3.1 扶貧工作形式化，產(chǎn)業(yè)扶貧違初衷產(chǎn)業(yè)扶貧是一項(xiàng)重大復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，在扶貧工作實(shí)踐中存在形式化問題。產(chǎn)業(yè)扶貧工作中形式問題主要體現(xiàn)在內(nèi)容的形式化和形式的內(nèi)容化。內(nèi)容的形式化是指通過形式虛化實(shí)質(zhì)的工作內(nèi)容。產(chǎn)業(yè)扶貧被視為脫貧的治本之策，在脫貧攻堅(jiān)中扮演了極其重要的角色，但地方政府扶貧工作中存在的畫餅式幫扶現(xiàn)象違背了產(chǎn)業(yè)扶貧的初衷，扶貧工作并未成為地方政府工作的重心。形式的內(nèi)容化是指對(duì)中心工作內(nèi)容起輔助作用的方式手段，取代了中心工作，導(dǎo)致起初工作重點(diǎn)扭曲變形。在具體的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，出現(xiàn)了地方政府并未在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持上下功夫，而是大肆的宣傳或者用虛假信息來瞞報(bào)上級(jí)檢查，注重面子

7、工程，損害扶貧的效果。3.2 靶向目標(biāo)被偏離，資源分配失公正一直以來，國(guó)家對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目其政策意圖和目標(biāo)靶向都十分明確清晰。但在項(xiàng)目資源自上而下傳遞、分配的過程中，地方政府難免會(huì)根據(jù)自身的偏好嵌入其地方的行政意志。產(chǎn)業(yè)扶貧在中央和地方委托-代理關(guān)系中，部分地方政府的權(quán)力尋租行為，使產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)靶向出現(xiàn)了偏離。扶貧資源作為典型的公共物品，政府作為扶貧資源的供給者，在扶貧資源的分配和扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的選擇上，地方政府關(guān)注的是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府政績(jī)，依據(jù)的是自身偏好而非實(shí)際貧困者的真實(shí)需求。由于缺乏剛性制度的約束，完全由政府主導(dǎo)資源分配，而地方政府行為更容易向權(quán)力關(guān)系傾斜，扶貧行為也逐漸走向異化。3.3 產(chǎn)業(yè)扶貧碎片化，腐敗問題頻發(fā)生政府是提供產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、參與實(shí)施扶貧項(xiàng)目最重要的供給主體。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)，碎片化政府的形成，是在面臨共同社會(huì)問題的境遇下，各個(gè)職能部門相互獨(dú)立，缺乏緊密聯(lián)系，溝通、合作，難以形成合力造成了政府整體政策目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。地方政府產(chǎn)業(yè)扶貧存在碎片化的現(xiàn)象，各部門之間的利益難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致分散化運(yùn)作扶貧資金和項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)扶貧效率低下。各地扶貧辦擔(dān)負(fù)專項(xiàng)扶貧的重任，但其掌握、可供分配使用的扶貧資金、資源有限，扶貧資金種類繁多且項(xiàng)目分配和管理零散，地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)單