論征收補償協(xié)議的行政法效力.doc

1、論征收補償協(xié)議的行政法效力房屋征收系政府行為，征收補償協(xié)議系政府職能部門與被征收人簽訂的、解決征收補償問題的法律行為。國有土地上房屋征收與補償條例(以下簡稱征收條例)第25條規(guī)定：“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協(xié)議。補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”。顯然，征收條例回避了一個至關(guān)重要的問題征收補償協(xié)議的定性。為了應(yīng)對征收補償實務(wù)的迫切需要，有必要對征收補償協(xié)議的性質(zhì)、簽訂、效力、違約

2、責(zé)任、司法救濟、強制執(zhí)行等問題進行探討。一、征收部門簽訂補償協(xié)議時享有行政優(yōu)益權(quán)行政優(yōu)益權(quán)是國家為確保行政主體有效行使職權(quán)，切實履行職責(zé)，圓滿實現(xiàn)公共利益的目標(biāo)，而以法律法規(guī)等形式賦予行政主體享有各種職務(wù)或物質(zhì)上優(yōu)益條件的資格。例如，合同內(nèi)容單方?jīng)Q定權(quán)、設(shè)立獎勵權(quán)、合同履行指揮權(quán)、單方變更與解除權(quán)、動用強制權(quán)、違反合同制裁權(quán)。房屋征收補償決定作出后，房屋征收部門要做的工作就是與被征收人訂立補償安置協(xié)議，內(nèi)容包括補償方式、補償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項。但是，如果征收部門與被征收人達不成征收補償安置協(xié)議的，由征收部門提請作出征收決定的市、縣人民政府根據(jù)

3、征收補償方案作出補償安置決定，這是對“釘子戶”的制衡，體現(xiàn)了征收具有強制性，也體現(xiàn)了征收部門享有行政優(yōu)益權(quán)，通過補償決定可以促進補償協(xié)議的簽訂，此乃“以決定促進協(xié)議”之妙處。補償協(xié)議與補償決定相比，更有利于被征收人的權(quán)利保障。首先，征收補償協(xié)議是當(dāng)事人之間的合意，雙方當(dāng)事人可在簽訂補償協(xié)議的過程中，反復(fù)協(xié)商或討價還價，無疑被征收人的利益會得到充分考慮；而且被征收人會相信自己的利益已得到了充分考慮，所以其精神需要也得到滿足、人格得到尊重。其次，由于補償協(xié)議與一般合同相比，具有行政優(yōu)益權(quán)的特點，行政主體征收部門往往會在補償協(xié)議中給予被征收人獎勵及其他優(yōu)惠條件，這意味著其中的可期待利益也增大很多。從

4、被征收人權(quán)利保障和社會和諧角度考慮，國家提倡通過補償協(xié)議解決征收補償。當(dāng)然因此也就對征收部門提出了一定的要求，例如，只能為公共利益而向所有被征收人提供公平、公開的補償優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)及獎勵辦法等。征收條例對征收安置部門的行政優(yōu)益權(quán)規(guī)定缺失，動用強制權(quán)、違反合同制裁權(quán)沒有做出應(yīng)有的規(guī)定。這就需要對行政訴訟法作擴大解釋，征收部門可以作為原告提起訴訟，以訴訟中先予執(zhí)行代替動用強制權(quán)，以法院判決被征收人承擔(dān)訴訟費代替違反合同制裁權(quán)。根本解決行政有益權(quán)問題期待行政訴訟法的修訂以及行政程序法的出臺。二、征收補償協(xié)議系行政合同城市房屋拆遷管理條例規(guī)定的拆遷補償協(xié)議是由平等主體的拆遷人與被拆遷人簽訂的協(xié)議，屬于典型的

5、民事合同，受合同法和城市房屋拆遷管理條例調(diào)整。征收條例第25條第2款規(guī)定：“補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”。規(guī)定了司法救濟，卻沒有明確該協(xié)議的性質(zhì)。筆者認(rèn)為征收補償協(xié)議屬于典型的行政合同。所謂行政合同，是指行政主體之間，行政主體與公民、法人或其他組織之間，為實現(xiàn)行政管理目的，依雙方意思表示一致，而確立、變更或消滅相互權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。行政合同具有以下特征：1.行政合同的當(dāng)事人一方必須是行政主體；2.行政合同的目的是為了實現(xiàn)國家行政管理目標(biāo)；3.行政合同的雙方意思表示必須一致；4.在行政合同的履行、變更或解除中，行政主體享有行政優(yōu)益權(quán)。因此，行

6、政合同是代表公益的政府或機關(guān)與代表私益的私人為完成社會公共產(chǎn)品的供給，以保障公共利益的維持與增進而進行博弈、協(xié)商所達成的一種契約?，F(xiàn)將征收補償協(xié)議與行政合同的特征進行對照：1.征收補償合同的當(dāng)事人一方是政府的征收補償部門，屬于行政主體；2.征收補償合同的目的是為了實現(xiàn)公共利益需要的房屋征收，即為實現(xiàn)行政管理目標(biāo)；3.征收補償合同是在雙方達成一致意見的情況下簽訂的；4.在征收補償合同的履行、變更或解除中，征收部門享有行政優(yōu)益權(quán)。因此，征收補償合同完全具有行政合同的特征，應(yīng)當(dāng)作為行政案件審理。在行政程序法(征求意見稿)中，將行政合同寫入其中，代表了先進法治理念發(fā)展的方向。在行政程序法頒行之前，人民

7、法院應(yīng)在程序上依照行政訴訟法，參照民事訴訟法，允許行政機關(guān)作為行政合同的原告；在實體上可以依照單行行政法律法規(guī)，參照合同法對行政合同進行審理。三、征收補償協(xié)議的效力判斷征收補償協(xié)議的效力包括形式上的效力和實質(zhì)上的效力。形式上的效力是指征收補償協(xié)議一經(jīng)征收部門與被征收人達成合意，即被推定合法，具有限制和約束征收部門和被征收人的法律效力，未經(jīng)法定程序不得任意變更和撤銷。這表明了征收補償協(xié)議的行政屬性，體現(xiàn)征收補償協(xié)議的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，但它只具有相對的效力，其理論依據(jù)是征收補償協(xié)議是行政法規(guī)授權(quán)的、作為公共利益征收的實施部門所作出的一種合法的真實意思表示，目的在于有效維護公共利益以實

8、現(xiàn)征收的目的，是行政法規(guī)對征收部門和征收補償協(xié)議的尊重和信任，也是維護行政權(quán)正常運行的必然要求。征收補償協(xié)議的實質(zhì)效力是征收部門與被征收人達成的合意符合法律精神，能得到法律的確認(rèn)與保護，具有絕對的效力，它是法律對雙方合意的一種肯定性價值判斷，違反協(xié)議必將受到法律的制裁。判斷征收補償協(xié)議是否有效，應(yīng)遵循合法性原則，具體包括下列要件：1.主體要件，即簽訂征收補償協(xié)議的主體一方必須是征收補償部門，根據(jù)職權(quán)法定原則，其他部門無權(quán)簽訂；另一方必須是被征收入，根據(jù)“家事代理權(quán)”不適用不動產(chǎn)原則，當(dāng)被征收房屋存在夫妻共有時，夫妻雙方必須同時參加協(xié)商并簽字或者書面授權(quán)委托。根據(jù)物權(quán)法第174條的規(guī)定，征收導(dǎo)致

9、抵押權(quán)滅失所取得的賠償金、補償金優(yōu)先實現(xiàn)抵押權(quán)，因此，抵押房屋被征收的，還需抵押權(quán)人簽訂協(xié)議。2.職權(quán)要件，即簽訂征收補償協(xié)議必須是征收部門，其享有征收補償?shù)姆ǘ殭?quán)。根據(jù)征收條例第5條規(guī)定：“房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔(dān)房屋征收與補償?shù)木唧w工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的”。顯然，房屋征收部門也不得以營利為目的，因此房屋征收部門應(yīng)當(dāng)是全額財政撥款的行政機關(guān)或者事業(yè)單位。征收條例授予征收部門決定征收補償協(xié)議主導(dǎo)性權(quán)利內(nèi)容的相應(yīng)法定職權(quán)，必須在征收補償方案的框架內(nèi)、享有較小自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)簽訂補償協(xié)議。3.內(nèi)容要件，即征收補償協(xié)議的內(nèi)容必須合法、適當(dāng)、真實，合法是指補償協(xié)議

10、的主導(dǎo)性權(quán)利內(nèi)容必須具有法定的依據(jù)，符合法律規(guī)范，符合征收補償方案，沒有明確規(guī)定不得隨意設(shè)置和限制被征收人的權(quán)利和義務(wù)，體現(xiàn)“行政活動必須有法律依據(jù)”的法律保留原則；適當(dāng)是指征收補償協(xié)議的從屬性權(quán)利必須公正合理，符合實際，不得畸高畸低，不得顯失公平；真實是指征收補償協(xié)議達成的合意必須是雙方真實的意思表示，不能在被征收人受欺詐或重大誤解的情況下簽訂。在新舊條例銜接中，需要考慮小縫隙對接或者無縫隙對接，防止適用新舊條例產(chǎn)生較大補償差距、出現(xiàn)不必要的“動蕩”，實現(xiàn)補償?shù)目v向公平。4.程序要件，即征收補償協(xié)議的簽訂必須符合法定的程序，違反法定程序簽訂的征收補償協(xié)議是無效的行政合同。根據(jù)征收條例第24條

11、第2款規(guī)定：“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認(rèn)定和處理”。對于無證房屋，首先需要規(guī)劃確認(rèn)、城市管理綜合執(zhí)法部門處理、房屋登記部門進行初始登記后，才能簽訂補償協(xié)議。否則就會造成國有資產(chǎn)流失，屬于濫用職權(quán)。5.形式要件，即征收補償協(xié)議必須具備書面形式，不能是口頭形式。為實現(xiàn)征收過程公開、補償結(jié)果公開等全面的政府信息公開，條件具備的，可以建立征收補償網(wǎng)絡(luò)簽訂系統(tǒng)進行備案。四、征收補償協(xié)議的違約責(zé)任及司法救濟1.征收補償協(xié)議的違約責(zé)任。征收補償協(xié)議違約是指征收補償部門或者被征收人違反征收補償協(xié)議的約定，侵害受法律保護的行政合同法律關(guān)系的行為

12、。它包括四個方面的要件：主體要件即限于簽訂征收補償協(xié)議的征收補償部門或者被征收人；主觀要件即違約方必須具有主觀過錯；客體要件即行政合同關(guān)系；客觀要件即只要有違約行為，不論有無損害事實均構(gòu)成違約。征收補償部門違約責(zé)任的性質(zhì)是行政責(zé)任，它是以嚴(yán)格責(zé)任為歸責(zé)原則，即只要出現(xiàn)違約行為，就推定存在主觀過錯，如舉不出免責(zé)的理由的證據(jù)便應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，也符合行政訴訟法關(guān)于行政機關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任的原理。行政合同違約的后果可從兩方面理解：一方面，被征收人違約，由于行政優(yōu)益權(quán)的存在，征收部門不僅可要求其繼續(xù)履行，還可以通過訴訟對其進行制裁，但是，征收條例對被征收人違約缺乏直接行政命令的相關(guān)條款，相反倒是規(guī)定了可以向

13、人民法院提起訴訟。另一方面，對于征收部門違約如果涉及合同主導(dǎo)性權(quán)利義務(wù)，由于此多系公共利益和公法權(quán)益，被征收人是私法權(quán)益，在違法的前提下，可以起訴要求繼續(xù)履行協(xié)議；征收部門在未違反合法性原則和公平原則的前提下違約，被征收人只能要求征收部門進行賠償而不能要求繼續(xù)履行，且賠償范圍只能是現(xiàn)實利益的損失而非期待利益的損失，這也與國家賠償法立法精神相符。2.征收補償協(xié)議的實體和程序的準(zhǔn)據(jù)法。根據(jù)征收條例第25條第2款規(guī)定：“補償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”。征收補償協(xié)議的雙方當(dāng)事人都可以起訴，法院進行違約性審查的目的是合理界定雙方的責(zé)任，違約性審查包括

14、違反約定義務(wù)、違反誠實信用原則產(chǎn)生的附隨義務(wù)，違約補救方式的法律可以適用合同法的相關(guān)規(guī)定。在我國尚未出臺行政程序法之前，從違約責(zé)任的審查反推征收補償協(xié)議簽訂的實體準(zhǔn)據(jù)法包括征收條例、合同法以及地方性法規(guī)；行政訴訟法規(guī)定，提起行政訴訟的原告僅限于行政相對人，征收條例雖然規(guī)定了征收部門可以起訴，但是，原告資格問題屬于立法法中規(guī)定的法律保留事項。在最高人民法院制定非訴執(zhí)行司法解釋或者行政訴訟法修訂時，可以在非訴強制執(zhí)行的條款中增加規(guī)定：“行政合同訂立后，公民、法人或者其他組織，既不按合同約定履行又不在法定起訴期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟的，行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行”。而在最高人民法院制定非訴

15、執(zhí)行司法解釋或者行政訴訟法修訂之前，征收部門可以依據(jù)行政訴訟法、民事訴訟法、征收條例的規(guī)定，向人民法院提起行政合同糾紛的行政訴訟。3.征收補償協(xié)議訴訟的法律適用及裁判方式。行政合同在理論界普通認(rèn)可，但司法實踐中卻鮮見，法律、法規(guī)、最高法院的司法解釋也無明確規(guī)定，行政合同的法律適用在目前已成“盲區(qū)”。但我們知道，行政合同是種特殊的行政行為，它始終具有合同法律關(guān)系與行政管理法律關(guān)系的雙重特征，是公法與私法規(guī)則的有機結(jié)合，理應(yīng)受到行政法與民法的雙重調(diào)整。因此，在審理行政合同案件時應(yīng)同時適用行政法律規(guī)范與民事法律規(guī)范兩種法律規(guī)則。但征收補償協(xié)議本質(zhì)上屬于征收部門為實現(xiàn)征收目的而作出的公法行為，與公共利

16、益的征收息息相關(guān)，所以在訴訟中首先應(yīng)適用征收條例等行政法律規(guī)則對其主導(dǎo)性權(quán)利義務(wù)進行合法性審查以確定補償協(xié)議的效力，體現(xiàn)合法性審查原則，然后在誠實信用等從屬性權(quán)利義務(wù)方面適用合同法等民事法律規(guī)則進行裁判。對于行政合同的裁判方式，可根據(jù)最高法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋第57條、第58條的精神，首先對補償協(xié)議的效力進行確認(rèn)判決；然后基于違約行為對當(dāng)事人的訴訟請求進行給付判決，可以判決繼續(xù)履行，也可以判決支付違約金或賠償金。此外針對征收部門行使行政優(yōu)益權(quán)的行為還可以判決撤銷或者維持。五、征收補償協(xié)議與強制執(zhí)行的銜接征收條例規(guī)定征收決定作出后，被征收人拒不搬遷的，政府無權(quán)強制搬遷，應(yīng)向人民法院申請強制搬遷