對建立長效機制的思考

1、對建立長效機制的思考以頒布和實施安全生產(chǎn)法為標(biāo)志，以全面建設(shè)小康社會為目標(biāo)，我國 安全生產(chǎn)工作進入新的歷史階段。我們應(yīng)根據(jù)安全生產(chǎn)工作的新要求， 探索建立安全生產(chǎn)長效機制，徹底改變長期以來的被動局面：在監(jiān)管 方式上，治標(biāo)多，治本少；在事故管理上，事后處理多，事前預(yù)防少； 在管理思路上，重形式主義，輕實際效果；在制度建設(shè)、政策和體制 設(shè)計上，應(yīng)急對策多，長遠考慮少，單項運作多，系統(tǒng)研究不夠。機制”一詞源于希臘文，起初用于機械工程上的機械、機械裝置、結(jié)構(gòu) 及制動原理和運行規(guī)則等，后用于說明有機體的構(gòu)造、功能和相互關(guān) 系。此后，宏觀經(jīng)濟學(xué)用 機制”說明經(jīng)濟機體內(nèi)部各構(gòu)成要素的相互關(guān) 系、協(xié)調(diào)方式和原

2、理。因此，安全生產(chǎn)長效機制的內(nèi)涵，從系統(tǒng)論的 觀點看，是立足根本，并從長期考慮的安全生產(chǎn)系統(tǒng)各構(gòu)成要素間的 相互關(guān)系、協(xié)調(diào)方式和運行體系。其構(gòu)成要素具有 四性”:一是長期性： 在制度建設(shè)、立法思路、政策設(shè)計和采取的措施上，管理效應(yīng)對今后 相當(dāng)長一段時期的工作產(chǎn)生影響，而不是一種短期行為。二是系統(tǒng)性： 這是由安全生產(chǎn)是個系統(tǒng)工程和事故鏈的特點所決定的。三是根本性：立足防范，從治本上研究和考慮制度建設(shè)、立法思路、政策設(shè)計和采 取的措施。四是自主性：使生產(chǎn)經(jīng)營主體真正形成自我管理的意識， 形成自我約束的機制。為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從九個層面思考如何建立 安全生產(chǎn)長效機制，即健全三個體系、實現(xiàn)兩個創(chuàng)新、制

3、定一個產(chǎn)業(yè) 政策，實施一個中長期規(guī)劃、建立一個專項資金、形成一個自我約束機制健全安全生產(chǎn)法律體系完善的安全生產(chǎn)法律體系是安全生產(chǎn)長效機制有效的基石和法律保障。 以安全生產(chǎn)法的頒布和實施為標(biāo)志，我國安全生產(chǎn)法制建設(shè)進入一個 新階段，但安全生產(chǎn)法律體系還不完善。作為安全生產(chǎn)領(lǐng)域 憲法”的安 全生產(chǎn)法，存在著法律調(diào)整范圍過窄、對政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu) 設(shè)置和人員配置沒有法定化、安全評價適用范圍的法律規(guī)定不盡全面、 有關(guān)行政執(zhí)法主體的規(guī)定不明確、有關(guān)事故調(diào)查的法律規(guī)定缺乏可操 作性、對生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人以外的其他負(fù)責(zé)人的處罰缺乏法律 規(guī)定等問題。當(dāng)前，應(yīng)盡快做好安全生產(chǎn)法的配套和細化的立法工作。

4、 一要盡快制定和出臺有關(guān)單行法規(guī)、條例，如建設(shè)項目三同時”評價、生產(chǎn)經(jīng)營單位安全評估、重大危險源的監(jiān)控及事故隱患整改、事故調(diào) 查處理等，特別要抓緊制定安全生產(chǎn)評價法；二要補充和完善安全 生產(chǎn)法，如對政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)設(shè)置和人員配置、安全生產(chǎn) 法行政執(zhí)法主體以及對生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負(fù)責(zé)人以外的其他負(fù)責(zé)人處 罰的法律規(guī)定等；三是研究制定高危行業(yè)市場準(zhǔn)入的法律制度，提高 生產(chǎn)經(jīng)營單位市場準(zhǔn)入的 門檻”；四應(yīng)加強安全生產(chǎn)立法理論研究和司 法總結(jié)，擴大安全生產(chǎn)立法的公開性、民主性和廣泛性。建立安全生產(chǎn)監(jiān)管體系 這是安全生產(chǎn)長效機制有效運行的組織保障。全國 30 個省、自治區(qū)、 直轄市目前已建立了安全

5、生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)，但從內(nèi)容上看，不少地方還 存在機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范，人員編制不落實，運行經(jīng)費及保障手段缺乏， 尤其是地、市安全生產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)不落實等突出問題；從實際運行 情況看，垂直管理的煤礦監(jiān)察體系和分級管理的安全監(jiān)管體系運轉(zhuǎn)不 夠協(xié)調(diào)，難以磨合；以監(jiān)管、監(jiān)察和管理主體為主的事故調(diào)查體系還 不科學(xué)。因此，我們必須認(rèn)真解決安全監(jiān)管體系的法律地位問題，使 機構(gòu)設(shè)置、人員編制、保障手段等法定化，改變 “事故出機構(gòu) ”、機構(gòu)設(shè) 置、人員編制隨領(lǐng)導(dǎo)注意力和重視程度而定的現(xiàn)行機制；深化安全生 產(chǎn)監(jiān)管體制改革，建立職能統(tǒng)一、垂直管理、獨立運行、高度權(quán)威的 安全生產(chǎn)監(jiān)管體系，將勞動衛(wèi)生、工傷保險、特種設(shè)備及鍋爐壓

6、力容 器等監(jiān)察職能歸一于國家安全生產(chǎn)監(jiān)察總局； 成立獨立、規(guī)范、權(quán)威、 公正、高效和科學(xué)的國家事故調(diào)查委員會。 該機構(gòu)應(yīng)獨立于政府之外， 依據(jù)法律進行事故調(diào)查，對全國人大常委會負(fù)責(zé)，人員主要由專家組 成。建立健全安全生產(chǎn)監(jiān)控體系和預(yù)警體系 實現(xiàn)從事后查處的被動型管理向事前預(yù)防的主動型管理轉(zhuǎn)變，是安全 生產(chǎn)長效機制形成的主要標(biāo)志之一。為此，要以預(yù)防為主，建立健全 安全生產(chǎn)監(jiān)控體系和預(yù)警體系：建立對企業(yè)現(xiàn)場生產(chǎn)過程、設(shè)施設(shè)備 運行進行控制的微觀安全監(jiān)控體系；建立對重大危險源、事故隱患評估整改和對高危行業(yè)進行控制的宏觀安全監(jiān)控體系；建立特大生產(chǎn)事 故應(yīng)急救援體系，當(dāng)事故發(fā)生時，能迅速啟動應(yīng)急救援機制

7、，減少人 員傷亡和財產(chǎn)損失。實現(xiàn)安全生產(chǎn)科技創(chuàng)新積極采用國內(nèi)外新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料，推進安全科技倉U 新，改善安全生產(chǎn)條件，提高事故預(yù)防、隱患監(jiān)控和安全生產(chǎn)的科技 保障水平。一要加強重特大災(zāi)害和危險源監(jiān)測、預(yù)警、防治、應(yīng)急救 援、事故分析處理技術(shù)、管理技術(shù)等的開發(fā)和應(yīng)用；二要以安全高新 技術(shù)成果為重點，促進安全科技產(chǎn)業(yè)化進程；三要拓寬安全生產(chǎn)投入 渠道，增加安全生產(chǎn)科技投入，形成市場經(jīng)濟條件下安全生產(chǎn)科技的 投入機制；四是盡快制定和實施安全生產(chǎn)科技發(fā)展規(guī)劃，加強對安全 生產(chǎn)科技發(fā)展的宏觀指導(dǎo)。推進安全文化創(chuàng)新安全文化調(diào)節(jié)人與人、人與社會、人與自然之間的關(guān)系，以防止事故、 抵御災(zāi)害、維

8、護健康。要堅持以人為本，大力推進安全文化體系的建 設(shè)，形成人人 關(guān)愛生命、關(guān)注安全”的安全文化氛圍。加強安全文化內(nèi) 涵、理論和體系的研究，以指導(dǎo)安全文化的建設(shè)與創(chuàng)新；開展對公民 和從業(yè)人員安全知識、安全意識的教育和培訓(xùn)，提高安全文化水平； 抓好基層安全文化建設(shè)，特別是要加強城市社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)及農(nóng)村村鎮(zhèn)的安全文化建設(shè)；增加對安全文化建設(shè)的投入；利用市場機制， 發(fā)展安全文化產(chǎn)業(yè)。制定和實施安全生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)政策 安全生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策對生產(chǎn)有促進和導(dǎo)向作用，一些在立法上一時難以 規(guī)范和解決的問題，可通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整。一是優(yōu)化安全生產(chǎn)環(huán)境， 提高高危行業(yè)的市場準(zhǔn)入 “門檻 ”，嚴(yán)把企業(yè)特別高危行業(yè)企業(yè)安全生

9、產(chǎn) 的市場準(zhǔn)入關(guān)；二是采用先進技術(shù)，提高安全生產(chǎn)的科技管理水平， 促進企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；三是企業(yè)安全生產(chǎn)基準(zhǔn)條件應(yīng)納 入產(chǎn)業(yè)政策范疇，對不符合安全生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的建設(shè)項目和運營 企業(yè)，有關(guān)部門不得審批發(fā)證、 批準(zhǔn)開工建設(shè)或注冊登記、 投入運行； 四是定期公布明令淘汰、嚴(yán)重危及安全生產(chǎn)的技術(shù)、工藝和設(shè)備和已 達到報廢年限的交通工具等。研究制定安全生產(chǎn)中長期規(guī)劃人無遠慮，必有近憂”。當(dāng)前，應(yīng)研究制定 十一五”（2005年2010 年）安全生產(chǎn)規(guī)劃， 加強對安全生產(chǎn)工作的宏觀指導(dǎo)。 “十一五 ”規(guī)劃框 架結(jié)構(gòu)體系主要應(yīng)包括總體規(guī)劃和各重點產(chǎn)業(yè)規(guī)劃（如煤礦安全、危 險化學(xué)品安全、礦山安全、

10、交通運輸安全等） 、專項規(guī)劃（安全科技發(fā) 展、安全教育和培訓(xùn)、消防安全等） 。建立國家安全生產(chǎn)專項資金 設(shè)立國家、省級重大事故隱患整改基金。隱患整改基金來源由三方面 構(gòu)成，即財政、銀行出一點，企業(yè)風(fēng)險抵押金留一點，職工工傷保險 中提一點等。按分級管理的原則，分別由國家、省級安全生產(chǎn)監(jiān)管部 門管理，并實行有償、滾動使用；建立國家安全生產(chǎn)技術(shù)改造專項資 金。專項資金由國家安全生產(chǎn)管理局統(tǒng)一安排使用，銀行實施監(jiān)管， 財政予以貼息，用于主要行業(yè)重大生產(chǎn)技術(shù)裝備、技術(shù)設(shè)施等技術(shù)改 造。建立健全企業(yè)安全生產(chǎn)自我約束機制一是要適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織和經(jīng)濟全球化的要求，按照國際規(guī) 范建立企業(yè)安全健康管理體系；二是要依法建立健全重大建設(shè)項目和 高危行業(yè)建設(shè)項目的安