新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙與法律完善

1、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙與法律完善 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙與法律完善 摘要：內(nèi)在加劇的盈利性與支農(nóng)性矛盾沖突和外在缺位的政策鼓勵(lì)已經(jīng)成為以村鎮(zhèn)銀行與小貸公司為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展掣肘。既有金融結(jié)構(gòu)抑制與金融創(chuàng)新的鼓勵(lì)缺乏又使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏開(kāi)展動(dòng)力。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)承載了金融公平、金融普惠、金融平安與金融效率等多元開(kāi)展理念，缺乏有效的制度協(xié)調(diào)使得深層次的理念沖突浮出水面，進(jìn)而造成金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展欠缺可持續(xù)性。以“權(quán)利-義務(wù)-責(zé)任為框架的法律制度為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展提供了改良向標(biāo)。由內(nèi)而外，完善企業(yè)法人、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、金融監(jiān)管和平安保障等制度是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的

2、理想向度。 關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)；可持續(xù)開(kāi)展；村鎮(zhèn)銀行；小額貸款公司 中圖分類(lèi)號(hào)：F326.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-910702-0117-09 依據(jù)中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)?為全面落實(shí)科學(xué)開(kāi)展觀，有效配置金融資源，引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠興旺地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融效勞，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展，支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)?等相關(guān)文件精神，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是：“相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言的，包括銀監(jiān)會(huì)2006年后批準(zhǔn)試點(diǎn)成立的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等三類(lèi)機(jī)構(gòu)，以及在人民銀行的主導(dǎo)下、試點(diǎn)后由銀監(jiān)會(huì)認(rèn)可的小額貸款公司【1】?！敖刂?021年底，全國(guó)共設(shè)立1 134家新型農(nóng)

3、村金融機(jī)構(gòu)，其中包括1 071家村鎮(zhèn)銀行、14家貸款公司以及49家農(nóng)村資金互助社【2】。作為農(nóng)村金融增量改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立緩解了農(nóng)村金融供需矛盾，擴(kuò)大了農(nóng)村金融的效勞范圍，有效改善了農(nóng)村金融的生態(tài)環(huán)境。但是，經(jīng)過(guò)近十年的開(kāi)展，被監(jiān)管層寄予厚望的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不僅數(shù)量不夠、分布不均，并且出現(xiàn)網(wǎng)點(diǎn)上移、運(yùn)行績(jī)效較低、效勞方向偏移和高風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)開(kāi)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展不可持續(xù)的重要原因在于制度抑制的長(zhǎng)期積累【3】。破除制度障礙、完善制度建設(shè)是推動(dòng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的關(guān)鍵。本文通過(guò)對(duì)現(xiàn)行新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相關(guān)政策制度的深度自省，開(kāi)

4、掘新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)在政策目標(biāo)設(shè)定、制度條文標(biāo)準(zhǔn)、制度具體執(zhí)行與制度實(shí)施效果之間的問(wèn)題和矛盾，找到影響新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的制度障礙，并在此根底上為其可持續(xù)開(kāi)展提供完善的法制藍(lán)圖。 一、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的制度障礙 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展面臨的障礙集中表現(xiàn)為制度建設(shè)對(duì)金融可持續(xù)開(kāi)展需求的不適應(yīng)。無(wú)論是法律關(guān)系設(shè)計(jì)還是創(chuàng)新鼓勵(lì)，金融監(jiān)管主導(dǎo)下的法律制度環(huán)境難以為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展提供有機(jī)的土壤。除此之外，金融抑制仍然是農(nóng)村地區(qū)“通向富有的屏障。 宏觀制度設(shè)計(jì)：權(quán)利與義務(wù)的不相適應(yīng) 在央行和銀監(jiān)會(huì)的主導(dǎo)下，2006年以來(lái)一系列相關(guān)法律文件的出臺(tái)勾勒出新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的根本方向，明晰了新型

5、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)所享有的權(quán)利和義務(wù)。在審慎監(jiān)管模式下，新型農(nóng)村金融的義務(wù)高期待與權(quán)利低配置在開(kāi)展中形成了明顯的落差與不適應(yīng)。 1.商業(yè)可持續(xù)的權(quán)利賦予。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從本質(zhì)上講是金融機(jī)構(gòu)的類(lèi)型化探索，無(wú)論其形式為何，其本質(zhì)仍然是金融機(jī)構(gòu)。?村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定?與?關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)?均從新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“公司結(jié)構(gòu)屬性出發(fā)，對(duì)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、設(shè)立、股東資格與內(nèi)部治理等組織機(jī)構(gòu)常規(guī)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)定。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與其他作為獨(dú)立主體的金融機(jī)構(gòu)一樣，享有提供金融產(chǎn)品與效勞的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利。盡管相關(guān)監(jiān)管政策與法規(guī)對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)范圍與經(jīng)營(yíng)方式做出了不同程度的限制，但是這些限制不影響

6、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為一個(gè)獨(dú)立的法律主體開(kāi)展其自身的權(quán)利，而這種權(quán)利集中表達(dá)在商業(yè)可持續(xù)。銀監(jiān)會(huì)?關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的假設(shè)干意見(jiàn)?開(kāi)宗明義，“中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)按照商業(yè)可持續(xù)原那么適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策。商業(yè)可持續(xù)既是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的邏輯起點(diǎn)，又是進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)金融政策傾斜探索的前提。如果不尊重金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)本質(zhì)，單純追求政策義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，不利于弱勢(shì)領(lǐng)域金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展。因此，確保新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)，賦予并保障其自主經(jīng)營(yíng)、自主開(kāi)展的權(quán)利尤為重要。 2.支農(nóng)性義務(wù)的制度期待。銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的?農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)意見(jiàn)?明

7、確了建設(shè)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的意旨在于“解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給缺乏、競(jìng)爭(zhēng)不充分等問(wèn)題。支農(nóng)是政府開(kāi)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的政策支點(diǎn)，同時(shí)也是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)享有低準(zhǔn)入以及其他財(cái)政優(yōu)惠政策權(quán)利相對(duì)應(yīng)的、必須履行的義務(wù)。從某種意義上講，支農(nóng)既是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任，又是其務(wù)必承當(dāng)?shù)姆闪x務(wù)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)在于提升農(nóng)村金融市場(chǎng)的效勞水平，開(kāi)展專(zhuān)門(mén)針對(duì)、扶持“三農(nóng)事業(yè)的小微型金融機(jī)構(gòu)。支農(nóng)的法律義務(wù)是歷次農(nóng)村金融市場(chǎng)調(diào)控所必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)難題。既往調(diào)控寄希望于中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村開(kāi)展銀行、農(nóng)村信用社以及郵政儲(chǔ)蓄銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)下沉，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融事業(yè)的領(lǐng)域覆蓋，

8、但是在根本上仍然未使農(nóng)村金融市場(chǎng)的活力得以發(fā)揮。不可否認(rèn)，支農(nóng)性義務(wù)的履行是極其困難的。 3.權(quán)利與義務(wù)的不適應(yīng)表現(xiàn)。無(wú)論是自然人主體，還是機(jī)構(gòu)擬制主體，權(quán)利與義務(wù)的匹配是法律制度可以公平、有效實(shí)施，確保立法目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保證。支農(nóng)性義務(wù)實(shí)現(xiàn)的前提是自身的商業(yè)可持續(xù)，喪失持續(xù)性開(kāi)展動(dòng)力的金融機(jī)構(gòu)，會(huì)使得支農(nóng)義務(wù)的履行成為空談。權(quán)利與義務(wù)不相適應(yīng)的盈利性與支農(nóng)性矛盾始終是我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要克服的首要難題。這種不適應(yīng)具體表達(dá)在： 一方面，資本流通限制使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨著極大的盈利性危機(jī)。從準(zhǔn)入方面來(lái)看，在“低門(mén)檻、嚴(yán)監(jiān)管的指導(dǎo)思想下，村鎮(zhèn)銀行與小貸公司都享受到低于其他商業(yè)銀行或金融機(jī)構(gòu)的

9、準(zhǔn)入條件。例如，注冊(cè)資本的降低、營(yíng)運(yùn)資金限制的免除、投資人持股比例的免除、業(yè)務(wù)開(kāi)展的較低限制、高管準(zhǔn)入資格的放松以及審批機(jī)構(gòu)與權(quán)限的靈活分配等。除去常規(guī)的資本充足率、存貸款比例、關(guān)系人信貸的限制外，村鎮(zhèn)銀行與小貸公司都面臨著不同程度的地域與經(jīng)營(yíng)范圍的限制：?村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定?第5條規(guī)定，“村鎮(zhèn)銀行不得向關(guān)系人發(fā)放信用貸款村鎮(zhèn)銀行不得發(fā)放異地貸款；?小貸公司指導(dǎo)意見(jiàn)?也明確了小貸公司的“不吸儲(chǔ)和“本地市場(chǎng)特征。本應(yīng)基于地緣思路吸收民間資本參加的村鎮(zhèn)銀行與小貸公司，在其開(kāi)展中不得不受制于行政區(qū)劃的限制，資金來(lái)源的渠道不充分與貸款對(duì)象的區(qū)域限制從根本上影響了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性。另一方面，市

10、場(chǎng)準(zhǔn)入制度的調(diào)整引發(fā)機(jī)構(gòu)數(shù)量非理性攀升、布局失衡，“脫農(nóng)現(xiàn)象大量存在。巨大的民間融資需求輔之低門(mén)檻的金融準(zhǔn)入條件推動(dòng)了村鎮(zhèn)銀行與小貸公司數(shù)量的迅速增長(zhǎng)。然而，數(shù)量的非理性增長(zhǎng)使得“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的行為發(fā)生奇怪的扭曲，脫農(nóng)傾向較為嚴(yán)重，但只有遵從監(jiān)管政策才能獲得政策紅利，為此設(shè)置有形或無(wú)形的信貸障礙成為不約而同的理性選擇【4】。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度的“合理化雖然在短期締造了“數(shù)量紅利，但是從長(zhǎng)期來(lái)看并未衍生出可期待的支農(nóng)效果。銀監(jiān)會(huì)在村鎮(zhèn)銀行政策執(zhí)行5年之際出臺(tái)?關(guān)于調(diào)整村鎮(zhèn)銀行組建核準(zhǔn)有關(guān)事項(xiàng)的通知?，鑒于村鎮(zhèn)銀行開(kāi)展中可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于組建核查的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，收歸了對(duì)于村鎮(zhèn)銀行較為粗放

11、的審批權(quán)限，對(duì)其設(shè)立與準(zhǔn)入本著“集約化開(kāi)展、地域適當(dāng)集中的思路實(shí)行指標(biāo)管理。此舉表達(dá)出既有村鎮(zhèn)銀行數(shù)量增長(zhǎng)與效勞質(zhì)量、支農(nóng)效果提升的不匹配。實(shí)踐中，大批下設(shè)村鎮(zhèn)的村鎮(zhèn)銀行因農(nóng)村地區(qū)吸儲(chǔ)能力的先天缺陷，將機(jī)構(gòu)上移至更為興旺的縣、市級(jí)行政區(qū)。小貸公司也大量存在“真放貸、假支農(nóng)的現(xiàn)象，資金大量流向高利潤(rùn)回報(bào)的地產(chǎn)等行業(yè)，以尋求殘酷競(jìng)爭(zhēng)中自身盈利的保障。農(nóng)村金融領(lǐng)域的金融排斥并未因農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“制度紅利而有所減弱。 監(jiān)管制度困境：開(kāi)展定位與創(chuàng)新鼓勵(lì)的錯(cuò)位 金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展離不開(kāi)有效的外部政策鼓勵(lì)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從產(chǎn)生到開(kāi)展嚴(yán)格遵循了從“政策到政策的衍生邏輯，是一種自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。在現(xiàn)實(shí)的推

12、進(jìn)中，宏觀決策的開(kāi)展定位與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施產(chǎn)生了錯(cuò)位，致使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的外部鼓勵(lì)。 1.中央一號(hào)文件中的政策導(dǎo)向。除去2021年針對(duì)水利事業(yè)調(diào)控之外，其余十年間，中央一號(hào)文件都從建設(shè)“三農(nóng)事業(yè)、破解“三農(nóng)難題出發(fā)，全面地、有次序地調(diào)控農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)開(kāi)展問(wèn)題。農(nóng)村金融作為破解“三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一直是開(kāi)展“三農(nóng)事業(yè)的重點(diǎn)突破領(lǐng)域。從宏觀決策的角度看，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)具有極強(qiáng)的歷史性與現(xiàn)實(shí)意義：一方面，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是農(nóng)村金融開(kāi)展的突破口。農(nóng)村金融改革與農(nóng)村金融效勞水平的提升成為中共中央不變的決策重心。對(duì)于農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)而言，自2004年開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)探索“興辦直接為三

13、農(nóng)效勞的多種所有制的金融組織，直至2021年明確“調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策試點(diǎn)工作以及“培育小額信貸組織。整體政策的推演較為清晰地界定了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能地位、優(yōu)惠政策以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，為其開(kāi)展提供了較為宏觀的現(xiàn)實(shí)框架。另一方面，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)也是合理促進(jìn)民間資本進(jìn)入正規(guī)金融領(lǐng)域，推動(dòng)金融市場(chǎng)化改革的一扇窗口。在歷年的一號(hào)文件決策中，不乏對(duì)于民間資本在以農(nóng)村金融、小微金融為代表的現(xiàn)代金融弱勢(shì)領(lǐng)域發(fā)揮效用的鼓勵(lì)探索。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展定位既在于對(duì)于農(nóng)村金融開(kāi)展的拓展探索，又在于對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的改革試水。 2.金融監(jiān)管制度下的鼓勵(lì)缺乏。銀監(jiān)會(huì)?農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)意見(jiàn)?明確提

14、出了“低門(mén)檻、嚴(yán)監(jiān)管的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)整體監(jiān)管思路，對(duì)新設(shè)銀行發(fā)熱的資本狀況、資金投向與效勞質(zhì)量均設(shè)置了嚴(yán)格的監(jiān)控體系。除此之外，?關(guān)于擴(kuò)大調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策試點(diǎn)工作的通知?更是將既有的審慎監(jiān)管進(jìn)一步強(qiáng)化，從日常監(jiān)管、分類(lèi)監(jiān)管、監(jiān)管資源分配和監(jiān)管問(wèn)責(zé)等方面進(jìn)行了更為充分地完善，意欲從源頭上杜絕農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。較之宏觀政策的開(kāi)展定位，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施表達(dá)出極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)躲避與去民間性。高昂的監(jiān)管本錢(qián)與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的缺乏使監(jiān)管者更多將傳統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)控制的監(jiān)管手段應(yīng)用于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，無(wú)視了對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新空間的供給。一方面，根據(jù)政策導(dǎo)向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多設(shè)

15、立于偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，自身運(yùn)作的規(guī)模、業(yè)務(wù)開(kāi)展的程度以及所面臨的風(fēng)險(xiǎn)各有不同，從既有確立的屬地監(jiān)管制度來(lái)看，銀監(jiān)會(huì)?擴(kuò)大準(zhǔn)入通知?明確了“銀監(jiān)分局作為屬地監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的第一責(zé)任人，而現(xiàn)實(shí)中無(wú)論是銀監(jiān)會(huì)還是金融辦，都面臨著較大的監(jiān)管難度與監(jiān)管本錢(qián)。另一方面，作為一種創(chuàng)新探索的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門(mén)同樣缺乏充分的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。既有的監(jiān)管制度并沒(méi)有致力于規(guī)制雙方信息不對(duì)稱(chēng)的緩解，而更多通過(guò)傳統(tǒng)金融規(guī)制方法的套用，秉承了我國(guó)金融監(jiān)管制度一貫的穩(wěn)定導(dǎo)向。 除此之外，雖然中央一號(hào)文件屢次指出重視民間資本在農(nóng)村金融開(kāi)展中的引導(dǎo)工作，但是現(xiàn)實(shí)的監(jiān)管更多的是將民間資本參與的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)納入

16、正規(guī)的、處于系統(tǒng)監(jiān)管之下的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)之中。2021年6月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布?小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定?，明確了小貸公司改制村鎮(zhèn)銀行的實(shí)體要件與程序要求。根據(jù)筆者調(diào)研顯示，村鎮(zhèn)銀行在涉農(nóng)貸款比重與農(nóng)戶(hù)貸款比重兩個(gè)向度的數(shù)據(jù)均大幅超出小額貸款。小貸公司面臨著嚴(yán)峻的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在難以保障盈利性前提下，很難保障支農(nóng)性的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)有的利率限制與地域限制不利于小貸公司在信貸市場(chǎng)施展拳腳，產(chǎn)品設(shè)計(jì)創(chuàng)新不能脫離當(dāng)下政策與金融體制對(duì)于小貸公司經(jīng)營(yíng)范圍的苛刻限制。從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)主要調(diào)控者銀監(jiān)會(huì)的政策導(dǎo)向來(lái)看，因?yàn)閼峙滦问缴陷^為“自由的小貸公司假借支農(nóng)之名，謀求資本套利，所以調(diào)控者一方面對(duì)小貸公司進(jìn)行了較為

17、嚴(yán)格的監(jiān)管，一大批小貸公司因此被強(qiáng)迫退市；另一方面，加大力度促進(jìn)小貸公司改制村鎮(zhèn)銀行，以便納入固有的銀行業(yè)監(jiān)管體系。在金融市場(chǎng)秩序穩(wěn)定的同時(shí)，或許也喪失了進(jìn)行金融創(chuàng)新的勇氣。 3.對(duì)于開(kāi)展定位的背離。從歷年中央一號(hào)文件的政策導(dǎo)向與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的規(guī)制目標(biāo)來(lái)看，開(kāi)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的宏觀政策導(dǎo)向是明確的：從根底層面來(lái)看，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)的直接目的在于農(nóng)村金融市場(chǎng)體系的完善；而從更深層次層面來(lái)看，應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村金融體系的建設(shè)與改革，作為當(dāng)下金融體制改革的一個(gè)突破口。央行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局在根底層面的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)達(dá)成了一定的共識(shí)，確保了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的數(shù)量與規(guī)模。但是，新型農(nóng)村金融

18、機(jī)構(gòu)的開(kāi)展欠缺實(shí)質(zhì)有效的外在鼓勵(lì)，致使其開(kāi)展偏離了既定的目標(biāo)規(guī)劃?！暗蜏?zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管的監(jiān)管原那么并沒(méi)有為新型農(nóng)村金融的開(kāi)展留有足夠的空間。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展從本質(zhì)上講就是一種金融創(chuàng)新，以小貸公司為代表的小微金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)在世界范圍內(nèi)取得了彌足珍貴的開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)，這些開(kāi)展的經(jīng)驗(yàn)中無(wú)不內(nèi)嵌因地制宜、創(chuàng)新鼓勵(lì)的衍生規(guī)律。監(jiān)管本錢(qián)費(fèi)用高昂與經(jīng)驗(yàn)缺失不能成為停止創(chuàng)新扶持的理由。當(dāng)下，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯“脫農(nóng)現(xiàn)象：營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)從農(nóng)村回歸縣城、資金大量流向非農(nóng)行業(yè)等。這些現(xiàn)象的發(fā)生有悖新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)初衷，但是缺乏足夠的支農(nóng)鼓勵(lì)也使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不得不為生存而改變經(jīng)營(yíng)策略，進(jìn)而缺乏創(chuàng)新探索的動(dòng)力。

19、缺乏有效的創(chuàng)新鼓勵(lì)只會(huì)使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)走上傳統(tǒng)農(nóng)村金融建設(shè)的老路數(shù)，在未來(lái)迎接它的，很可能是一輪又一輪無(wú)止境的缺乏創(chuàng)新精神與創(chuàng)新鼓勵(lì)的“新型建設(shè)。 傳統(tǒng)制度缺陷：金融抑制 金融創(chuàng)新與金融市場(chǎng)之間存在著互動(dòng)機(jī)制，這種互動(dòng)既可以是良性的，也可能是惡性的?；谇罢撸鹑谑袌?chǎng)與金融環(huán)境是金融創(chuàng)新的依托，金融創(chuàng)新也會(huì)為金融市場(chǎng)的開(kāi)展提供新的增長(zhǎng)點(diǎn)?；诤笳撸鹑趧?chuàng)新會(huì)對(duì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)與金融體系造成沖擊，傳統(tǒng)金融也會(huì)為金融創(chuàng)新帶來(lái)抑制?！皬慕灰妆惧X(qián)來(lái)看，政府管制導(dǎo)致融資本錢(qián)偏高，而信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)本錢(qián)偏高【5】，現(xiàn)有的監(jiān)管措施不僅沒(méi)有為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展提供足夠的創(chuàng)新空間，并且傳統(tǒng)金融對(duì)于新型

20、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展造成了抑制，具體表達(dá)在配套機(jī)制的缺失。首先，利率市場(chǎng)化改革的進(jìn)程緩慢，使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)運(yùn)不具有利率上的比擬優(yōu)勢(shì)。以小貸公司為例，?小貸公司指導(dǎo)意見(jiàn)?明確“貸款利率上限放開(kāi)，但不得超過(guò)司法部門(mén)規(guī)定的上限，下限為人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的0.9倍，實(shí)際上介于官方利率和民間利率之間，從表現(xiàn)效果上趨近于農(nóng)村信用社等傳統(tǒng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，因此在城市小額信貸市場(chǎng)具備一定的比擬優(yōu)勢(shì)，但是在農(nóng)村金融市場(chǎng)有欠缺足夠的比擬優(yōu)勢(shì)。出于營(yíng)利性考量，如果小貸公司將開(kāi)展重心轉(zhuǎn)移到相對(duì)具有利率比擬優(yōu)勢(shì)的城市地區(qū)又會(huì)偏離支農(nóng)目標(biāo)。其次，農(nóng)村金融市場(chǎng)信用體系的不完善增加了農(nóng)村金融市場(chǎng)信貸的道德風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村金

21、融市場(chǎng)原本就是“不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，借貸雙方的信息不對(duì)稱(chēng)無(wú)形中增加了農(nóng)村金融市場(chǎng)的交易本錢(qián)。學(xué)者研究顯示，“低收入農(nóng)民因欠缺資本積累與資本獲取能力，使其所受到的金融抑制程度越大而越難以擺脫其收入增長(zhǎng)困境；而高收入農(nóng)民那么會(huì)因其收入增長(zhǎng)不斷走向良性軌道【6】。雖然信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重要性在相關(guān)文件中得到表達(dá)，但是相比于城市信用體系的建設(shè)推進(jìn)，農(nóng)村金融市場(chǎng)信用體系一直沒(méi)有形成，這就使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)行面臨著更大的信用風(fēng)險(xiǎn)。比擬優(yōu)勢(shì)的缺乏與外在信用保障的缺失成為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的制約。 毋庸置疑，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)都存在著不同程度的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)在于因地域限制而產(chǎn)生的

22、農(nóng)村地區(qū)吸儲(chǔ)缺乏，進(jìn)而引發(fā)的因經(jīng)營(yíng)能力的喪失，無(wú)法履行支農(nóng)性義務(wù)。村鎮(zhèn)銀行數(shù)量的攀升與自身開(kāi)展質(zhì)量的不相匹配更容易對(duì)于銀行業(yè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定造成實(shí)質(zhì)沖擊。相對(duì)而言，“只貸不存的小貸公司雖然沒(méi)有吸儲(chǔ)的先天困難，但是無(wú)形中增加了其資金運(yùn)轉(zhuǎn)的難度。此外，貸款過(guò)程中本就存在的借貸風(fēng)險(xiǎn)更容易在低門(mén)檻準(zhǔn)入的小貸公司中無(wú)限放大。這些問(wèn)題歸根結(jié)底，在于固有僵化的金融市場(chǎng)運(yùn)作體系對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的抑制，以及對(duì)于金融排斥應(yīng)對(duì)的無(wú)力。欠缺市場(chǎng)化的利率定價(jià)以及從行政區(qū)劃出發(fā)的地域經(jīng)營(yíng)限制是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在喪失比擬優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，面對(duì)著極大的經(jīng)營(yíng)限制。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展原生于現(xiàn)有大格局金融結(jié)構(gòu)之中，承載了社會(huì)對(duì)

23、于弱勢(shì)金融領(lǐng)域變革的希冀。在傳統(tǒng)的以商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司為根底的小額信貸市場(chǎng)中，嚴(yán)苛的信貸審查與擔(dān)保要件使無(wú)數(shù)小微金融需求者望而卻步。在金融壟斷的局面下，夾縫中的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)正在面臨可持續(xù)開(kāi)展的歷史性難題。正如某些學(xué)者感慨的那樣，“基于金融機(jī)構(gòu)觀的改革道路已走到盡頭，農(nóng)村金融制度的創(chuàng)新，需要擁有一種新思路和選擇一條新路徑【7】。 二、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的理念協(xié)調(diào) 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)本身承載金融公平、金融平安與金融效率的多元價(jià)值，這些價(jià)值先天的難以調(diào)和為日后的矛盾沖突埋下了伏筆。在明確新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的完善路徑之前，我們有必要對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)承載的市場(chǎng)理念進(jìn)行法律制度建構(gòu)層面的思考。 新型農(nóng)村

24、金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展中蘊(yùn)含的市場(chǎng)理念 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)承載了多元的金融理念，不同的金融理念導(dǎo)引出各異的行為模式。 1.金融公平是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的元理念。農(nóng)村地區(qū)融資需求與金融供給之間的巨大落差，致使農(nóng)村金融成為我國(guó)金融體系的弱勢(shì)領(lǐng)域。金融開(kāi)展中的公平缺失既不利于金融體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，又容易引發(fā)深層次的社會(huì)問(wèn)題。金融公平已經(jīng)成為城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村地區(qū)既身份公平與就業(yè)公平之后，對(duì)于社會(huì)公平的又一訴求。單純依賴(lài)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)不能較好地改變農(nóng)村金融的開(kāi)展現(xiàn)狀，而國(guó)外小微金融的探索為我們改變建設(shè)路線提供了重要依據(jù)。可以說(shuō)，以村鎮(zhèn)銀行與小貸公司為代表的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展，既是對(duì)世界范圍內(nèi)以鄉(xiāng)村銀行小

25、額信貸為代表的小微金融開(kāi)展模式的回應(yīng)，更是對(duì)小微金融背后，蘊(yùn)含金融公平思想的普惠金融理念的追逐。普惠金融是指“一國(guó)金融體系能夠可持續(xù)地為該國(guó)弱勢(shì)人群、弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)地區(qū)提供方便快捷、價(jià)格合理的根底金融效勞【8】。世界各國(guó)都在探索通過(guò)設(shè)立效勞農(nóng)村金融的專(zhuān)門(mén)性金融機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)每個(gè)人都能享有并實(shí)際獲得金融效勞的權(quán)利的普惠理念。然而，機(jī)構(gòu)的設(shè)立僅僅是運(yùn)轉(zhuǎn)的開(kāi)始，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展需要多方面的制度保障。一方面，普惠金融的實(shí)現(xiàn)需要金融體系的整體制度創(chuàng)新，不僅僅是機(jī)構(gòu)上，更多的是金融制度與金融工具的創(chuàng)新。傳統(tǒng)的金融機(jī)構(gòu)不能較好地完成普惠金融的歷史使命，傳統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)方式也被證明對(duì)于農(nóng)村地區(qū)金融開(kāi)展的極大不

26、適應(yīng)，唯有創(chuàng)新才能發(fā)現(xiàn)農(nóng)村金融可持續(xù)開(kāi)展的突破口。另一方面，普惠金融的實(shí)現(xiàn)需要政策鼓勵(lì)與權(quán)利賦予的傾斜配置。政策與法律應(yīng)當(dāng)為弱勢(shì)金融的開(kāi)展留有足夠的空間，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)既需要超常規(guī)的政策支持，又需要較為寬松的創(chuàng)新空間。從準(zhǔn)入、設(shè)立到退出，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的每一個(gè)階段都應(yīng)表達(dá)出政府出于弱勢(shì)扶持的“良苦用心。 2.金融平安是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的根本原那么。在資金融通領(lǐng)域，風(fēng)險(xiǎn)與平安的問(wèn)題總是相伴而來(lái)的。從理論上講，金融風(fēng)險(xiǎn)具有潛在的高傳導(dǎo)性，增加了金融活動(dòng)的不確定性。但是，金融風(fēng)險(xiǎn)并不意味著金融不平安，因?yàn)橐越鹑趧?chuàng)新為代表的金融開(kāi)展往往與風(fēng)險(xiǎn)并存。維護(hù)金融穩(wěn)定，提升金融體系平安等級(jí)是

27、政府開(kāi)展金融事業(yè)的重要前提之一。新世紀(jì)以來(lái)，金融創(chuàng)新在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速開(kāi)展之時(shí)，也為監(jiān)管者提出了多重基于平安考量的監(jiān)管難題。在歷次的金融危機(jī)中，金融機(jī)構(gòu)都是社會(huì)輿論口誅筆伐的眾矢之的。因此，在探索金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的過(guò)程中，監(jiān)管機(jī)構(gòu)尤其注意新型機(jī)構(gòu)探索對(duì)于既有金融體系尤其是金融平安結(jié)構(gòu)的沖擊。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)雖是對(duì)于農(nóng)村金融弱勢(shì)金融領(lǐng)域的補(bǔ)足，但是其建設(shè)的前提仍然是整體金融體系的穩(wěn)定。在維穩(wěn)的語(yǔ)境下，“低門(mén)檻、嚴(yán)監(jiān)管成為監(jiān)管當(dāng)局的必然選擇。 3.金融效率是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的最終目標(biāo)。效率是評(píng)價(jià)市場(chǎng)開(kāi)展的一種綜合性指標(biāo)，同樣提高金融效率是金融市場(chǎng)開(kāi)展，尤其是金融體系改革的重要向度。目前

28、，我國(guó)金融開(kāi)展正值體制改革、市場(chǎng)化建設(shè)的關(guān)鍵階段。農(nóng)村金融作為弱勢(shì)金融領(lǐng)域的典型代表，有可能成為金融市場(chǎng)化與金融壟斷結(jié)構(gòu)破除的突破口。這一歷史使命的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村金融的可持續(xù)開(kāi)展息息相關(guān)，并與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的功能定位與經(jīng)營(yíng)設(shè)計(jì)有直接聯(lián)系。金融效率理念一方面要求新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在金融工具、金融制度的密集“投入實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融領(lǐng)域金融產(chǎn)品與金融效勞水平的集中“產(chǎn)出；另一方面要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立客觀、詳實(shí)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，適時(shí)把握新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展脈搏。 市場(chǎng)理念的法律制度協(xié)調(diào) 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展承載的市場(chǎng)理念先天具有沖突。從西方法哲學(xué)到古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，有關(guān)效率與公平的爭(zhēng)論歷久彌新。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)展經(jīng)歷了

29、由效率與公平對(duì)立到效率優(yōu)先，兼顧公平的開(kāi)展觀轉(zhuǎn)變，觀念的轉(zhuǎn)變促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的跨越式開(kāi)展。然而，“效率優(yōu)先，兼顧公平的語(yǔ)序順序仿佛決定了現(xiàn)實(shí)開(kāi)展中的推進(jìn)節(jié)奏：在“效率優(yōu)先下一小批個(gè)人、企業(yè)與機(jī)構(gòu)成為既得利益者，而更大程度的個(gè)體與群體成為了需要兼顧的弱勢(shì)群體。如何“兼顧公平、消除社會(huì)中的貧富差距，成為轉(zhuǎn)型國(guó)家所面臨的重要難題。當(dāng)效率的價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)，公平的價(jià)值被期待，平安又成為一種高于效率與公平的議題而出現(xiàn)。平安既可以是追逐公平的最好理由，又可以成為阻礙效率的始作俑者。基于前者，系統(tǒng)平安的理念決定了弱勢(shì)領(lǐng)域?qū)τ谡w空間具有傳導(dǎo)威脅的可能，例如，弱勢(shì)群體消費(fèi)者的利益的保護(hù)不當(dāng)極易引發(fā)群體性的消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)

30、，并有可能形成社會(huì)運(yùn)動(dòng)?；诤笳撸o態(tài)平安的理念又阻礙了效率追逐中創(chuàng)新與突破，以致無(wú)法實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的開(kāi)展與更高層次的平安。例如，對(duì)于壟斷市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)規(guī)制，阻礙了具有創(chuàng)新精神的壟斷企業(yè)對(duì)于社會(huì)開(kāi)展的推動(dòng)。 在金融市場(chǎng)領(lǐng)域中，金融平安的語(yǔ)境下效率與公平都受到了不同程度的抑制。金融效率衍生的資本套利與金融公平亟需的制度創(chuàng)新，都在金融平安理念下的監(jiān)管體系之中。在監(jiān)管擁有絕對(duì)開(kāi)展話(huà)語(yǔ)權(quán)的前提下，套利與創(chuàng)新隨時(shí)面臨著監(jiān)管引發(fā)的不確定性。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展所遭遇的現(xiàn)實(shí)障礙正是這些理念沖突的表現(xiàn)。金融效率的理念使得傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、抑或傳統(tǒng)金融勢(shì)力對(duì)于弱勢(shì)、低效的農(nóng)村金融市場(chǎng)缺少足夠的關(guān)注度，出于金融公平考量的

31、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的興建又因金融平安的顧慮而面臨著極大地開(kāi)展束縛：支農(nóng)性與盈利性的不適應(yīng)表現(xiàn)在缺乏效率保障下的公平追逐動(dòng)力缺乏；開(kāi)展定位與外在鼓勵(lì)的缺乏以及傳統(tǒng)的金融抑制更表達(dá)出基于平安理念的機(jī)關(guān)對(duì)于公平兼顧的乏力與抵觸。重重掣肘的解除需要協(xié)調(diào)內(nèi)嵌理念，升級(jí)開(kāi)展制度。 既往以來(lái)行政命令的監(jiān)管模式雖然維持了現(xiàn)有金融體系的金融平安，但是不利于金融體系的效率提升以及農(nóng)村弱勢(shì)金融領(lǐng)域的后起開(kāi)展，金融法治化成為社會(huì)轉(zhuǎn)型期謀求平安、公平與效率理念兼顧的一種制度訴求。可持續(xù)開(kāi)展是一個(gè)多元化的命題，法律為其提供了較為明確的制度框架以協(xié)調(diào)理念之間的沖突：通過(guò)權(quán)利的賦予確定主體開(kāi)展自身的空間；通過(guò)義務(wù)的明確促進(jìn)主體

32、可持續(xù)開(kāi)展使命的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)責(zé)任的強(qiáng)化維護(hù)金融體系的動(dòng)態(tài)平安。 三、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的完善路徑 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)障礙說(shuō)明現(xiàn)有制度對(duì)于農(nóng)村金融創(chuàng)新探索的支撐缺乏。監(jiān)管者通過(guò)行政法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)性文件粗略搭建起對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)制的法律框架，這一法律框架雖然明確了參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，但是制度內(nèi)部沒(méi)有形成對(duì)應(yīng)、均衡的“權(quán)利-義務(wù)-責(zé)任制度框架?！稗r(nóng)村小貸公司可持續(xù)開(kāi)展的根本目的是為了能持續(xù)效勞于“三農(nóng)，而不只是提供暫時(shí)幫助【9】。缺乏創(chuàng)新的金融監(jiān)管使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)難以在現(xiàn)有的體系框架下尋求突破，對(duì)于可持續(xù)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)的忌憚是監(jiān)管者將監(jiān)管目標(biāo)設(shè)定為金融大局穩(wěn)定維持，因而

33、缺乏行之有效的制度鼓勵(lì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)展中，法律為多元理念的融合提供了制度框架，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)的協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)落實(shí)權(quán)利，明晰責(zé)任，協(xié)調(diào)開(kāi)展。 企業(yè)法人制度的回歸 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)首先是具有法人性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，其次是負(fù)有支農(nóng)性義務(wù)的政策性機(jī)構(gòu)。從公司法人制度來(lái)看，?農(nóng)村金融建設(shè)意見(jiàn)?村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定?和?小貸公司指導(dǎo)意見(jiàn)?都明確了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)法人屬性，應(yīng)當(dāng)享有充分自主、自由的經(jīng)營(yíng)權(quán)利。但是，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)利在資本來(lái)源、資金流向、交易利率和交易對(duì)象等方面均不同程度的讓步于穩(wěn)定導(dǎo)向的金融監(jiān)管。對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利賦予就是要正視其公司屬性。銀監(jiān)會(huì)為了預(yù)防潛在資

34、金杠桿風(fēng)險(xiǎn)與營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，對(duì)于村鎮(zhèn)銀行和小貸公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但是這一限制的前提在于不能干預(yù)公司自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。公司屬性彰顯出新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、自主性，是其盈利性的根本保障。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)既需要按照?公司法?的規(guī)定完善相關(guān)組織環(huán)節(jié)，有需要依照?商業(yè)銀行法?等金融法規(guī)定完善內(nèi)部金融運(yùn)行機(jī)制。我們認(rèn)為，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人制度的應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面進(jìn)行著手： 1.調(diào)整投資人資格，更大程度的吸引民間資本參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展。村鎮(zhèn)銀行與小貸公司都是依照?中華人民共和國(guó)公司法?設(shè)立的獨(dú)立性法人，建立具有公司屬性的內(nèi)部治理機(jī)制。二者的不同之處在于發(fā)起股東的設(shè)置：小貸公司是由境

35、內(nèi)商業(yè)銀行或者農(nóng)村合作銀行全額出資的有限責(zé)任公司。而村鎮(zhèn)銀行必須由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持股，且持股比例不得低于20%。除此之外，?村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定?第二十五條仍對(duì)自然人持股和非銀行金融機(jī)構(gòu)持股進(jìn)行了限制。“投資人身份歧視、收益權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)與再融資能力的受限10，使得民間資本并沒(méi)有較好地參與到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展之中。前述的村鎮(zhèn)銀行民間資本轉(zhuǎn)股潮中，造成這一現(xiàn)象的根本原因在于民間資本持有者無(wú)法對(duì)村鎮(zhèn)銀行的具體決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。應(yīng)該同等地賦予銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和民間資本參與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的權(quán)利，可適當(dāng)突破關(guān)于民間資本入股的數(shù)額限制，運(yùn)用更符合市場(chǎng)化、更符合公司的思路“籌建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。 2.健全新

36、型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理機(jī)制。如果說(shuō)擴(kuò)大民間資本持股份額是完善了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“供血機(jī)制，那么公司內(nèi)部治理制度那么是更多的是把握“血液流向的支農(nóng)性。內(nèi)部治理機(jī)制的完善是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)支農(nóng)義務(wù)的先決條件，支農(nóng)性義務(wù)保障首先必須從公司內(nèi)部決策機(jī)制著手，確保公司決策來(lái)源的支農(nóng)屬性。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)需要健全一系列相關(guān)的產(chǎn)品運(yùn)行、內(nèi)部治理以及風(fēng)險(xiǎn)防范的制度。公司治理機(jī)制的完善表達(dá)在決策民主和透明：一方面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮民間資本與既有資本的牽制作用，促進(jìn)決策的科學(xué)化。民間資本的資金流動(dòng)可以從某種程度上補(bǔ)充新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金供給，也可以對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資金流向進(jìn)行更為實(shí)質(zhì)、更為徹底的監(jiān)督。另一方面，逐步完善新

37、型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信息披露制度，實(shí)現(xiàn)資金流向與公司決策的透明化，接受社會(huì)監(jiān)督。 區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)制度的健全 如前所述，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)范圍的行政區(qū)劃限制不利于農(nóng)村金融地緣特性的實(shí)現(xiàn)，并且固定區(qū)域內(nèi)機(jī)構(gòu)數(shù)量的非理性攀升導(dǎo)致了資源配置的低效。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)著眼新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)制度的健全，確保機(jī)構(gòu)平等的參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的實(shí)質(zhì)意義。一方面，應(yīng)當(dāng)放寬業(yè)務(wù)范圍地域限制，合理設(shè)置營(yíng)業(yè)區(qū)域。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)苛刻的行政區(qū)劃設(shè)定無(wú)視了農(nóng)村金融開(kāi)展的地緣屬性，應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理的市場(chǎng)調(diào)研，適當(dāng)將新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“權(quán)利區(qū)域突破單純的行政區(qū)劃限制，靈活設(shè)置經(jīng)營(yíng)范圍，以便新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在更為廣泛、更趨理性的區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)資金流

38、動(dòng)性的保障。另一方面，應(yīng)當(dāng)重視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性維護(hù)。相關(guān)市場(chǎng)是反壟斷法在認(rèn)定企業(yè)構(gòu)成壟斷地位，實(shí)施壟斷行為的關(guān)建環(huán)節(jié)。相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)因素的考量可以幫助我們更好審視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展面臨的可持續(xù)性問(wèn)題。對(duì)于村鎮(zhèn)銀行來(lái)講，其競(jìng)爭(zhēng)的相關(guān)市場(chǎng)在于農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融市場(chǎng)。農(nóng)村信用社、郵政儲(chǔ)蓄銀行與村鎮(zhèn)銀行構(gòu)成了農(nóng)村銀行業(yè)金融市場(chǎng)的三駕馬車(chē)。在村鎮(zhèn)銀行廣散網(wǎng)點(diǎn)，進(jìn)村進(jìn)縣的同時(shí)，既有的郵儲(chǔ)銀行與農(nóng)村信用社更是推出了相關(guān)的針對(duì)農(nóng)民群體與農(nóng)村事務(wù)的小額貸款工程。農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)愈演愈烈。小貸公司的相關(guān)市場(chǎng)在于一定地域內(nèi)的小額信貸市場(chǎng)。一方面，小額信貸業(yè)務(wù)的開(kāi)展包括了銀行、保險(xiǎn)、

39、信托等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。另一方面，在強(qiáng)烈的小微融資需求下，小貸公司的建設(shè)數(shù)量呈現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。由此，小貸公司的可持續(xù)開(kāi)展既面臨著劇烈的外部競(jìng)爭(zhēng)，又面臨著難以防止的內(nèi)部消耗。因此，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展雖然秉承“低準(zhǔn)入原那么，但是作為法定審核機(jī)構(gòu)的地方銀監(jiān)局應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村金融領(lǐng)域的潛在需求，合理分配機(jī)構(gòu)資源，首先防止新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)耗。此外，還應(yīng)解決銀行業(yè)市場(chǎng)開(kāi)展的整體調(diào)控職能，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)與新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的合理化布局，整合現(xiàn)有農(nóng)村金融市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)供給，確保新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村金融市場(chǎng)進(jìn)行資金融通活動(dòng)的比擬優(yōu)勢(shì)。 金融監(jiān)管制度的調(diào)試 支農(nóng)性是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)，同時(shí)也是其現(xiàn)實(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)

40、程中的巨大壓力。在為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的開(kāi)展加重負(fù)擔(dān)之時(shí)，仍需考慮建議一種將“壓力轉(zhuǎn)化為動(dòng)力的鼓勵(lì)機(jī)制，而這些鼓勵(lì)機(jī)制歸根結(jié)底是金融監(jiān)管制度的調(diào)試。在既有“低準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管的思路之外，我們?nèi)詰?yīng)樹(shù)立一種“強(qiáng)鼓勵(lì)的原那么確保新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展擁有足夠的空間，從政策傾斜和創(chuàng)新支持兩方面進(jìn)行制度支持。 從政策傾斜來(lái)看。降低準(zhǔn)入是基于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)政策屬性考量的首要鼓勵(lì)，“低準(zhǔn)入實(shí)現(xiàn)了村鎮(zhèn)銀行與小貸公司在短時(shí)間內(nèi)數(shù)量的增長(zhǎng)，也應(yīng)驗(yàn)了農(nóng)村地區(qū)存在巨大金融投融資需求的論斷，但是伴隨而來(lái)的“嚴(yán)監(jiān)管卻使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展舉步維艱?！爱?dāng)前以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的農(nóng)村金融增量改革，表達(dá)了政府隱性存款擔(dān)保下國(guó)家

41、對(duì)于民營(yíng)資本金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度防范。11實(shí)際上，出于金融風(fēng)險(xiǎn)與金融危機(jī)防范的高強(qiáng)度監(jiān)管本身是無(wú)可厚非的，但是“嚴(yán)監(jiān)管并不意味著不可以開(kāi)展有針對(duì)性的政策鼓勵(lì)與扶持?！氨M管?chē)?guó)家多個(gè)部門(mén)出臺(tái)了包括涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、存款準(zhǔn)備金、利率在內(nèi)的多項(xiàng)政策，但很多根底體系仍需完善。12農(nóng)村地區(qū)信貸業(yè)務(wù)的開(kāi)展是有賴(lài)于實(shí)質(zhì)有效的監(jiān)管的，但是監(jiān)管的導(dǎo)向并不是從小貸公司到村鎮(zhèn)銀行的“轉(zhuǎn)板游戲，更多地需要從開(kāi)展農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)本身出發(fā)，提供更為平安、更富有效率的平臺(tái)。如果從農(nóng)村金融市場(chǎng)出發(fā)，嘗試建構(gòu)征信平臺(tái)，強(qiáng)化信息披露制度；有規(guī)劃、有步驟的放開(kāi)農(nóng)村地區(qū)信貸業(yè)務(wù)的利率管制與地域管制，賦予新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)比擬優(yōu)勢(shì)

42、那么不失為對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一種實(shí)質(zhì)上的鼓勵(lì)。 從創(chuàng)新支持來(lái)看。相關(guān)文件均提出要以“市場(chǎng)化思維開(kāi)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，而“市場(chǎng)化最為根本之處在于市場(chǎng)開(kāi)展趨勢(shì)的適應(yīng)與金融創(chuàng)新的拓展。金融創(chuàng)新也為村鎮(zhèn)銀行和小貸公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供了可持續(xù)開(kāi)展的機(jī)遇。當(dāng)下，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推廣為先導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)金融創(chuàng)新，正在如火如荼地侵蝕著金融市場(chǎng)開(kāi)展的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)金融的開(kāi)展從誕生之日受到有關(guān)誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的非議?；ヂ?lián)網(wǎng)金融出現(xiàn)的重要前提在于社會(huì)基層存在的巨大的融投資需求，從本質(zhì)上講屬于普惠金融范疇下一種金融組織形式與金融工具的創(chuàng)新。在普惠金融理念下，思考如何運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)金融支持以農(nóng)村金融和小微金融為代表的弱勢(shì)

43、金融開(kāi)展成為相關(guān)金融機(jī)構(gòu)尋求可持續(xù)開(kāi)展的重要途徑。目前，村鎮(zhèn)銀行和小貸公司都在尋求通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)金融開(kāi)拓業(yè)務(wù)渠道，降低交易本錢(qián)，尋求供需匹配：P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)成為小貸公司重要的客戶(hù)源頭，村鎮(zhèn)銀行也在嘗試著通過(guò)P2P網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái)的寬闊途徑尋求更大程度的合作，緩解資金融通壓力。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在宏觀審慎框架之內(nèi)，可以對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)與互聯(lián)網(wǎng)金融市場(chǎng)的融合“放行，以便尋求金融創(chuàng)新對(duì)農(nóng)村金融開(kāi)展的支持。 平安保障制度的健全 金融平安是在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展中不可無(wú)視的一個(gè)環(huán)節(jié)，從另一個(gè)側(cè)面來(lái)看，金融平安是確保農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的前提要件。與此同理，法律責(zé)任的存在是在推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)之時(shí)，確保農(nóng)村金

44、融市場(chǎng)，乃至整體金融市場(chǎng)穩(wěn)定的關(guān)鍵。相關(guān)的行政法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)性文件都規(guī)定了關(guān)于村鎮(zhèn)銀行與小貸公司的從準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)到退出的法律責(zé)任。但是，仍然有兩個(gè)方面是需要我們給予強(qiáng)烈關(guān)注的。 1.農(nóng)村金融消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)。金融消費(fèi)者保護(hù)是金融危機(jī)發(fā)生后，各國(guó)對(duì)于金融體制可持續(xù)開(kāi)展命題思考的共同訴求。對(duì)于新型農(nóng)村金融該機(jī)構(gòu)而言，無(wú)論是村鎮(zhèn)銀行抑或小貸公司，尚未發(fā)生較為典型的侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益的群體性事件。但是，考量到上述可能存在的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“轉(zhuǎn)股潮與“退市潮，乃至媒體大肆渲染的小貸公司“跑路潮，未雨綢繆地建構(gòu)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制成為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的應(yīng)有之義。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展需要從消費(fèi)者的視

45、角尋求產(chǎn)品設(shè)計(jì)與運(yùn)營(yíng)管理的創(chuàng)新，這種創(chuàng)新不僅包含了對(duì)于農(nóng)村弱勢(shì)領(lǐng)域金融消費(fèi)者的尊重，更重要的是在其交易過(guò)程中重視對(duì)于消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。相對(duì)而言，農(nóng)村地區(qū)的金融消費(fèi)者在參與金融活動(dòng)時(shí)比之城鎮(zhèn)金融消費(fèi)者具有更大程度的信息不對(duì)稱(chēng)，由此，對(duì)于消費(fèi)者金融消費(fèi)觀的正確引導(dǎo)、對(duì)于金融消費(fèi)者產(chǎn)品知情權(quán)的保障應(yīng)當(dāng)成為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不可推卸的責(zé)任。 2.存款保險(xiǎn)與退出機(jī)制的完善。存款保險(xiǎn)制度與市場(chǎng)退出機(jī)制是從準(zhǔn)入和退出兩個(gè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)著手，事先通過(guò)制度預(yù)防金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)不善所帶來(lái)的負(fù)面影響。2021年?存款保險(xiǎn)條例?公布實(shí)施為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展提供了更為有力的制度保障。存款保險(xiǎn)制度作為“金融平安

46、網(wǎng)中重要一環(huán)，能夠有效保護(hù)存款人利益，防范銀行風(fēng)險(xiǎn)，防止行業(yè)恐慌13，從本質(zhì)上講它有利于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展，為民間資本參與農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展提供了一定的平安制度保障。在提倡放開(kāi)村鎮(zhèn)銀行投資人比例限制之時(shí)，更應(yīng)通過(guò)存款保險(xiǎn)制度的推廣，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)作出必要的防范。與存款保險(xiǎn)制度相對(duì)應(yīng)，市場(chǎng)退出機(jī)制是保障農(nóng)村金融市場(chǎng)平安運(yùn)行的另一大利器。在新型金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)過(guò)程中，個(gè)別區(qū)域或個(gè)別機(jī)構(gòu)有可能因自身經(jīng)營(yíng)或外在環(huán)境的影響，面臨著巨大的持續(xù)經(jīng)營(yíng)的本錢(qián)與風(fēng)險(xiǎn)，這時(shí)合理的退出機(jī)制成為一種必要。目前，我國(guó)并未效仿興旺國(guó)家建立起普遍的存款保險(xiǎn)制度，金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算也無(wú)法完整地適用破產(chǎn)法的規(guī)定，因此完善金融

47、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制成為預(yù)防因金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗而引發(fā)的違約風(fēng)險(xiǎn)與信用風(fēng)險(xiǎn)尤為必要。標(biāo)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)格執(zhí)行信息披露制度，建立向投資者傾斜保護(hù)的破產(chǎn)退出機(jī)制可以成為保障金融機(jī)構(gòu)平穩(wěn)推出市場(chǎng)的有效制度保障。 四、結(jié)語(yǔ) 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)本身就是對(duì)農(nóng)村金融與金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的一項(xiàng)探索與實(shí)踐，數(shù)量與規(guī)模的非理性增長(zhǎng)不能解決我國(guó)農(nóng)村金融面臨的深層次問(wèn)題。由于因循政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性供給路徑，無(wú)視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)法律制度的現(xiàn)實(shí)需求與內(nèi)在邏輯，無(wú)視新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革與農(nóng)村金融法律制度改革的整體推進(jìn)，無(wú)視農(nóng)村金融法律制度改革與城市金融法律制度改革的協(xié)調(diào)推進(jìn)，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及其組織體系不僅難以

48、實(shí)現(xiàn)決策層的預(yù)期目標(biāo)，而且嚴(yán)重影響了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本身的運(yùn)營(yíng)和開(kāi)展。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)問(wèn)題的根源在于制度供給的嚴(yán)重抑制，而最終解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于通過(guò)法律制度建設(shè)，逐步將其真正納入法制軌道。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)開(kāi)展應(yīng)當(dāng)立足于破除現(xiàn)有開(kāi)展中的制度瓶頸，通過(guò)權(quán)利的保障、義務(wù)的促進(jìn)以及責(zé)任的強(qiáng)化實(shí)現(xiàn)法律制度對(duì)于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展的保駕護(hù)航。 參考文獻(xiàn)： 【1】杜金向.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)開(kāi)展研究M.北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2021：1. 【2】中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)辦公廳.中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)2021年報(bào)M.北京：中信出版社，2021：12. 【3】王煜宇.新型農(nóng)村金融效勞主體與開(kāi)展定位：解析村鎮(zhèn)銀行J.改革，2021：