長三角區(qū)域通關(guān)一體化的問題與對(duì)策研究

1、18長三角區(qū)域通關(guān)一體化的問題與對(duì)策研究【內(nèi)容提要】隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出一體化發(fā)展的特征，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的一項(xiàng)長期任務(wù)，而區(qū)域通關(guān)改革是海關(guān)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化將促使區(qū)域內(nèi)各類資源的整合，推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，海關(guān)作為口岸進(jìn)出境活動(dòng)的主要管理部門，將不可避免地在海關(guān)管理各領(lǐng)域受到?jīng)_擊和影響，因此，海關(guān)要以敢于創(chuàng)新、勇于負(fù)責(zé)的精神，加快改革不適合目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理思想、運(yùn)作模式，切實(shí)提高行政效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展。 【關(guān)鍵詞】區(qū)域一體化、區(qū)域通關(guān)、區(qū)域通關(guān)試點(diǎn)、屬地報(bào)關(guān)、屬地海關(guān)檢查制度一、區(qū)域一

2、體化的發(fā)展原因     隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展也呈現(xiàn)出一體化發(fā)展的特征。20世紀(jì)90年代，以浦東開發(fā)、開放為契機(jī)的上海和“長三角”的崛起已成為整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)開放和發(fā)展的助推器。隨著整合發(fā)展，“長三角”所含的三省市16個(gè)城市已形成以上海為中心的城市圈，成為目前世界上人口最多、規(guī)模最大的城市群和經(jīng)濟(jì)區(qū)。目前“長三角”城市之間區(qū)域大交通體系日臻完善、城際軌道交通項(xiàng)目已經(jīng)啟動(dòng)、物流信息一體化工作開始實(shí)質(zhì)性運(yùn)作、信用體系建設(shè)區(qū)域合作機(jī)制已基本建立。 （一）我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的原因 一是國際化趨勢(shì)的加速。以長三角

3、為例，在外商眼中，作為投資對(duì)象的上海，并不僅僅是一個(gè)行政區(qū)域劃版圖上的上海，而是一個(gè)包括“長三角”的大上海區(qū)域，可以說這是一個(gè)以上海為圓心，以基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)態(tài)條件為可伸縮的距離半徑的這樣一個(gè)廣闊的地域，一些企業(yè)將事務(wù)機(jī)構(gòu)、研發(fā)機(jī)構(gòu)布局于上海，而將生產(chǎn)基地布局于周邊地區(qū)?？梢娡馍掏顿Y大量進(jìn)入在整個(gè)“長三角”地區(qū)構(gòu)筑起外商企業(yè)投資內(nèi)部的地域分工網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)“長三角”個(gè)地域之間的經(jīng)濟(jì)一體化起了重要的推動(dòng)作用。    一是國際化趨勢(shì)的加速。以長三角為例，在外商眼中，作為投資對(duì)象的上海，并不僅僅是一個(gè)行政區(qū)域劃版圖上的上海，而是一個(gè)包括“長三角”的大上海區(qū)域，可以說這

4、是一個(gè)以上海為圓心，以基礎(chǔ)設(shè)施的動(dòng)態(tài)條件為可伸縮的距離半徑的這樣一個(gè)廣闊的地域，一些企業(yè)將事務(wù)機(jī)構(gòu)、研發(fā)機(jī)構(gòu)布局于上海，而將生產(chǎn)基地布局于周邊地區(qū)?？梢娡馍掏顿Y大量進(jìn)入在整個(gè)“長三角”地區(qū)構(gòu)筑起外商企業(yè)投資內(nèi)部的地域分工網(wǎng)絡(luò)，這對(duì)“長三角”個(gè)地域之間的經(jīng)濟(jì)一體化起了重要的推動(dòng)作用。  二是市場(chǎng)化趨勢(shì)加快。90年代后半期，隨著國有企業(yè)改革的加速，政府和企業(yè)之間的關(guān)系也開始向市場(chǎng)化方向發(fā)展，這一改革的結(jié)果就是地方政府對(duì)本地企業(yè)控制力的弱化，與此相關(guān)的一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象就是“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，如在浙江南部的溫州地區(qū)，以寧波、嘉興等和上海具有比較緊密聯(lián)系的地區(qū)，許多民營企業(yè)通過各種途徑“移師上海”，是浙

5、江與上海的經(jīng)濟(jì)更加緊密。 三是國際競(jìng)爭(zhēng)壓力加大。加入WTO后，我國國內(nèi)市場(chǎng)對(duì)外大幅開放，逐步跳出“省、市經(jīng)濟(jì)”模式，向周邊地區(qū)尋求合作伙伴。如上海港為了國際航運(yùn)中心建設(shè)，加強(qiáng)與釜山、神戶、香港等港口的競(jìng)爭(zhēng)能力，大力發(fā)展與浙江江蘇等省份的高速公路網(wǎng)絡(luò)和沿長江水運(yùn)網(wǎng)建設(shè)。日趨激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)，也推動(dòng)了一體化的發(fā)展。     （二）區(qū)域通關(guān)改革的必要性與便利性可以說區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是區(qū)域通關(guān)改革的大背景，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的一項(xiàng)長期任務(wù)，而區(qū)域通關(guān)改革是海關(guān) 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。 1、區(qū)域通關(guān)改革的必要性分為兩個(gè)方面： （1

6、）區(qū)域通關(guān)適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，區(qū)域通關(guān)就是要通過主動(dòng)改革海關(guān)通關(guān)監(jiān)管作業(yè)過程中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)要求的作業(yè)流程、管理制度、管理模式，加強(qiáng)關(guān)區(qū)間通關(guān)監(jiān)管作業(yè)的整體寫作配合，有機(jī)互動(dòng)，把服務(wù)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效結(jié)合起來，努力推動(dòng)區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)資源的自由流動(dòng)和有效配置，為區(qū)域內(nèi)中外企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)守法便利、規(guī)范有序、快捷高效、符合國際通行做法的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，促進(jìn)國際物流發(fā)展，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。 （2）區(qū)域通關(guān)順應(yīng)現(xiàn)代物流發(fā)展的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域中的企業(yè)對(duì)利潤和核心競(jìng)爭(zhēng)力的追求，以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展側(cè)重加工制造業(yè)的特點(diǎn)促進(jìn)了現(xiàn)在物流業(yè)的迅速發(fā)展，對(duì)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)

7、與物流的協(xié)調(diào)發(fā)展提出了更高的要求。更具區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)理論，在整個(gè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基本演進(jìn)方向是：由第一產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢(shì)比重逐級(jí)向第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占優(yōu)勢(shì)比重演進(jìn)，。以城市為中心的物流中心正是適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)理論的要求的。 2、區(qū)域通關(guān)提供便捷高效的通關(guān)服務(wù)： （1）區(qū)域通關(guān)模式降低企業(yè)貿(mào)易成本。在區(qū)域通關(guān)關(guān)模式下，出進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)查驗(yàn)貨物外，進(jìn)口貨物在口岸海關(guān)實(shí)貨放行后，由企業(yè)自主選擇額運(yùn)輸工具直接運(yùn)會(huì)，出口貨物在裝船24小時(shí)前運(yùn)抵海關(guān)監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，由海關(guān)查驗(yàn)放行，不再使用海關(guān)監(jiān)管車輛。 （2）區(qū)域通關(guān)模式拓寬企業(yè)通關(guān)渠道，區(qū)域通關(guān)改革后，增加了“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”的模式選擇，實(shí)

8、現(xiàn)了內(nèi) 陸海關(guān)和口岸海關(guān)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，使用區(qū)域通關(guān)模式的企業(yè)，可以根據(jù)自身的生產(chǎn)安排，物流運(yùn)作和市場(chǎng)經(jīng)營需要，自主選擇通關(guān)模式，辦理通關(guān)手續(xù)，拓展了企業(yè)通關(guān)渠道，通關(guān)方式更加靈活多樣。 （3）：區(qū)域通關(guān)模式加快企業(yè)通關(guān)速度。區(qū)域通關(guān)模式實(shí)行跨關(guān)區(qū)“屬地申報(bào)、口岸驗(yàn)放”通關(guān)流程，企業(yè)通關(guān)環(huán)節(jié)中的申報(bào)、審單、接單征稅、結(jié)關(guān)等環(huán)節(jié)都在屬地海關(guān)完成，提高了進(jìn)出口部物流運(yùn)轉(zhuǎn)效率，縮短了通關(guān)時(shí)間。 二、海關(guān)在區(qū)域一體化進(jìn)程中所面臨的問題      區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化將促使區(qū)域內(nèi)各類資源的整合，推動(dòng)區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的建立，海關(guān)作為口岸進(jìn)出境活動(dòng)的主要管理部門，將不可避

9、免地在海關(guān)管理各領(lǐng)域受到?jīng)_擊和影響，主要問題表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面： （一）海關(guān)通關(guān)效率需要進(jìn)一步提高的問題 在海關(guān)廉政狀況根本好轉(zhuǎn)、大規(guī)模走私得到有效遏制后，口岸通關(guān)效率已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。由于省與省之間存在著“省份經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象及地方保護(hù)主義，與進(jìn)出口貨物通關(guān)相聯(lián)系的省際之間、城市與城市之間，以及支線港與干線港之間的物流信息交流基本是相互絕緣，如南京港內(nèi)支線船舶在集裝箱裝船完畢后無法將有關(guān)船舶裝載信息直接發(fā)送到上?？诎叮由细魇∈形锪髌脚_(tái)和電子口岸平臺(tái)數(shù)據(jù)互不聯(lián)通，海關(guān)通關(guān)需要的信息只能通過原始的方式進(jìn)行傳遞。以上原因客觀上制約了海關(guān)通關(guān)效率的提高。加上由于許多省市之間為形成高速公路運(yùn)

10、輸網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)輸耗時(shí)在企業(yè)國內(nèi)真?zhèn)€物流耗時(shí)比例較高，客觀上也是企業(yè)忽略了對(duì)海關(guān)通關(guān)效率的要求。但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，“長三角”、“珠三角”等區(qū)域已逐步從“省份經(jīng)濟(jì)”向“區(qū)域經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變，比較突出的兩點(diǎn)：一是省級(jí)高速公路加快建設(shè)，如長三角地區(qū)正在打造“四小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。二是區(qū)域性物流合作已逐步展開，如長三角地區(qū)16個(gè)城市已經(jīng)明確促進(jìn)各口岸建設(shè)以港口業(yè)務(wù)為核心的口岸物流信息互動(dòng)和共享的統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)集裝箱運(yùn)輸信息在口岸相關(guān)企業(yè)和政府之間的電子數(shù)據(jù)交換，南通港與上海港已經(jīng)開展物流信息的一體化合作。隨著以高速交通網(wǎng)及物流信息一體化為動(dòng)力的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)出口貨物在區(qū)域內(nèi)流動(dòng)將更及快速便捷，這必將對(duì)進(jìn)出口貨

11、物在海關(guān)通關(guān)提出更高的要求。其實(shí)，無論在“長三角”或“珠三角”，許多專家、政府部門、企業(yè)都希望通過區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，來打造世界一流的口岸通關(guān)效率，便利貨物的跨境流轉(zhuǎn)。    （二）海關(guān)協(xié)調(diào)能力有待提高的問題 從橫向來看。根據(jù)設(shè)關(guān)原則，國家在一些對(duì)外開放的口岸設(shè)立海關(guān)機(jī)構(gòu)，辦理預(yù)警處境運(yùn)輸工具、貨物、物品監(jiān)督管理相關(guān)的事物。因此，海關(guān)對(duì)外接觸、交往主要限于本轄區(qū)內(nèi)的政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)，主要是一些進(jìn)出口企業(yè)、代理及海關(guān)業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的政府部門，海關(guān)需要對(duì)外協(xié)調(diào)的主要也是一些個(gè)案事物的處理；從縱向關(guān)系來看，海關(guān)是中央直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行的是垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，上下關(guān)系主要是

12、領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，同級(jí)別海關(guān)除學(xué)習(xí)交流外，需要協(xié)調(diào)的事物少之又少。由此，長期形成了海關(guān)在處理復(fù)雜問題時(shí)協(xié)調(diào)能力相對(duì)較弱、應(yīng)變能力相對(duì)較差。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，海關(guān)區(qū)域通關(guān)將逐步實(shí)施，海關(guān)需要處理協(xié)調(diào)的范圍和深度與以前發(fā)生質(zhì)的變化，同一關(guān)區(qū)以及跨關(guān)區(qū)海關(guān)業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)、甚至海關(guān)與跨省份有關(guān)部門、企業(yè)間涉及進(jìn)出口業(yè)務(wù)問題的協(xié)調(diào)將日益頻繁，其實(shí)長三角通關(guān)一體化試點(diǎn)后，海關(guān)協(xié)調(diào)已到達(dá)了以前無法企及的程度。這需要海關(guān)具有務(wù)實(shí)、靈活、老練的對(duì)外交往和協(xié)調(diào)能力，以及區(qū)域內(nèi)海關(guān)一致對(duì)外的聲音。     （三）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與傳統(tǒng)海關(guān)業(yè)務(wù)管理機(jī)制沖突問題 &#

13、160;    目前海關(guān)業(yè)務(wù)管理模式是以直屬關(guān)區(qū)為單位進(jìn)行管理：關(guān)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一通關(guān)、跨關(guān)區(qū)辦理轉(zhuǎn)關(guān)；關(guān)區(qū)為單位的稅收任務(wù)指標(biāo)；關(guān)區(qū)內(nèi)適用的通關(guān)便利措施；關(guān)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的操作規(guī)程、作業(yè)流程等。從現(xiàn)模式運(yùn)作情況看，存在關(guān)區(qū)分割，管理層級(jí)多，執(zhí)法尺度不一，關(guān)區(qū)協(xié)調(diào)困難等問題。 隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的逐步實(shí)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各口岸將逐步建成功能完善的物流通關(guān)平臺(tái)，口岸之間物流信息、通關(guān)信息可實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)。這在通關(guān)管理上可以做到由進(jìn)出口企業(yè)自主選擇申報(bào)海關(guān)，并且可以根據(jù)企業(yè)要求，將進(jìn)出口貨物通過聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)快速分流到目的地海關(guān)，為實(shí)現(xiàn)“企業(yè)選擇申報(bào)、口岸快速分流”提供可能。在物流監(jiān)控上也可以做到

14、一個(gè)海關(guān)對(duì)轉(zhuǎn)出的進(jìn)出口貨物的運(yùn)輸、進(jìn)出卡口、轉(zhuǎn)入地海關(guān)報(bào)關(guān)、放行、提貨等全過程進(jìn)行對(duì)點(diǎn)追蹤。由此將對(duì)傳統(tǒng)的以直屬關(guān)區(qū)為單位的業(yè)務(wù)管理體制產(chǎn)生沖擊：一方面由于以關(guān)區(qū)為單位進(jìn)行快快分割、關(guān)區(qū)協(xié)調(diào)困難，對(duì)外界反應(yīng)遲鈍，區(qū)域意識(shí)較差，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)一體化要求；另一方面由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化使區(qū)域內(nèi)進(jìn)出口物流更加便捷、便利，海關(guān)之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系更加緊密，業(yè)務(wù)滲透更加明顯。  （四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化給現(xiàn)行海關(guān)業(yè)務(wù)與手段帶來的問題      1.關(guān)區(qū)為單位的稅收任務(wù)。海關(guān)稅收是國家財(cái)政的重要來源，在國家財(cái)政收入中占有重要地位，因此，總署將稅收任務(wù)切塊下達(dá)給直

15、屬海關(guān)，以確保國家稅收任務(wù)的完成，這是十分必要的。但由于目前稅收任務(wù)多少及完成數(shù)量，實(shí)際上已經(jīng)成為考量海關(guān)規(guī)模、海關(guān)地位、評(píng)價(jià)政績(jī)的主要指標(biāo)，有時(shí)甚至上升到政治高度。因此，一旦任務(wù)吃緊，各地海關(guān)從自身的利益出發(fā)或?qū)?yīng)稅阻擾轉(zhuǎn)關(guān)、或到口岸拜碼頭拉稅源等等，客觀上阻礙了物流的暢通、增加了企業(yè)成本。 2報(bào)關(guān)單沒票審單模式。98年通關(guān)制度改革以后，海關(guān)實(shí)行了對(duì)報(bào)關(guān)單每票兩級(jí)審核的作業(yè)模式，也就是說每票報(bào)關(guān)單在經(jīng)過審單中心電子審核后，現(xiàn)場(chǎng)海關(guān)還需紙質(zhì)單證審核，這種作業(yè)方式對(duì)業(yè)務(wù)量小的海關(guān)可以起到提高審單質(zhì)量，加強(qiáng)審單監(jiān)督的作用，但對(duì)每人每天平均接單量超過100票以上的業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，如果對(duì)每分報(bào)關(guān)單進(jìn)行仔細(xì)審

16、核，勢(shì)必造成現(xiàn)場(chǎng)大量壓?jiǎn)危虼藢?shí)際上給予審單、接單人員每票只有幾分鐘甚至幾秒的審核時(shí)間，質(zhì)量難以保證。可見這種每票過單審核、兩級(jí)審單貌似嚴(yán)密的審單模式，是造成審單質(zhì)量下降的主要原因。 3.封閉的監(jiān)管手段。近幾年來，個(gè)海關(guān)大量創(chuàng)新監(jiān)管手段，如閉路電視遠(yuǎn)程監(jiān)控、液態(tài)商品的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)監(jiān)控等，但這些手段都是應(yīng)用于自己的作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)或自己的管轄海關(guān)內(nèi)。雖然總數(shù)開發(fā)的卡口聯(lián)網(wǎng)控制系統(tǒng)已經(jīng)在“長三角”等區(qū)域有關(guān)海關(guān)完成設(shè)備安裝，進(jìn)入局部試 點(diǎn)階段。但我們不應(yīng)回避，此項(xiàng)在物流監(jiān)控中具有革命意義的工作進(jìn)展緩慢，不容樂觀。如果該系統(tǒng)不能在長三角區(qū)域通關(guān)試點(diǎn)中不能同時(shí)發(fā)揮作用，以“快速、方便、低檢查“為標(biāo)志的長三角區(qū)域通

17、關(guān)試點(diǎn)將遭遇較大監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。三、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化浪潮下海關(guān)的主要對(duì)策      目前，“長三角”區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化日益加深，區(qū)域內(nèi)企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)要素流動(dòng)配置正逐步優(yōu)化，企業(yè)出口競(jìng)爭(zhēng)能力已明顯增強(qiáng)，對(duì)外貿(mào)易也快速增長。因此，海關(guān)要以敢于創(chuàng)新、勇于負(fù)責(zé)的精神，加快改革不適合目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理思想、運(yùn)作模式，切實(shí)提高行政效率，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速持續(xù)發(fā)展。     （一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念建立與企業(yè)的新型合作伙伴關(guān)系 國內(nèi)外行政理論學(xué)者普遍認(rèn)為，20世紀(jì)以來的現(xiàn)代行政法在公共利益與個(gè)人利益關(guān)系上的價(jià)值判斷由相互沖突轉(zhuǎn)

18、變到相互一致，在道德觀念上的價(jià)值取向由相互猜忌轉(zhuǎn)變到相互信任、友好合作，在行為關(guān)系上競(jìng)爭(zhēng)或?qū)罐D(zhuǎn)變到服務(wù)與合作。因此，海關(guān)要解決監(jiān)管到位和通過關(guān)效率的矛盾，實(shí)現(xiàn)自己的管理目標(biāo)，必須根據(jù)現(xiàn)代管理理論，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念，建立與企業(yè)的合作伙伴關(guān)系，對(duì)誠實(shí)守信的企業(yè)實(shí)施最大限度的貿(mào)易便利。在具體操作上可從如下三方面入手展開工作： 1.完善海關(guān)行政指導(dǎo)方式，建立海關(guān)有限的柔性管理方法。柔性管理是相對(duì)于剛性管理的一種行政管理方式，它是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，基于國家的法律精神、原則、規(guī)則或政策，依靠合理的領(lǐng)導(dǎo)和疏導(dǎo)，通過與相對(duì)人深入的溝通和協(xié)調(diào)，有效的實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)

19、的行為。行政機(jī)關(guān)柔性管理最主要的表現(xiàn)方式是行政指導(dǎo)。因?yàn)樾姓笇?dǎo)具有一個(gè)最大的特點(diǎn)非強(qiáng)制性，它具有柔和的、民主的色彩。監(jiān)獄行政指導(dǎo)這一特點(diǎn)，在處理海關(guān)與企業(yè)的關(guān)系時(shí)，可以發(fā)揮兩方面的作用：一是由于“非強(qiáng)制性”，尊重了企業(yè)的人格，是企業(yè)在內(nèi)欣賞樂于接受；二是指導(dǎo)帶來的服務(wù)使海關(guān)與企業(yè)的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系得到相對(duì)平衡，能夠調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。 2.發(fā)揮海關(guān)行政契約作用，造就雙方平等誠信的合作基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的海關(guān)管理，通常有海關(guān)單方面的意思決定企業(yè)法律地位，而行政契約則以私法的方式來實(shí)現(xiàn)海關(guān)管理的目標(biāo)，用協(xié)商來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的命令，不僅是企業(yè)樂于接受，同時(shí)也能使企業(yè)為了契約中的權(quán)利而積極的創(chuàng)造性的履行義務(wù)。行政契約

20、的這些特點(diǎn)和效果，符合海關(guān)轉(zhuǎn)變行政管理方式的需要，有利于海關(guān)與企業(yè)建立合作伙伴關(guān)系。在當(dāng)前海關(guān)行政契約實(shí)踐中，必須注意如下幾點(diǎn)：一是海關(guān)要善于妥協(xié)和讓步，在法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，盡量給予企業(yè)優(yōu)惠照顧；二是海關(guān)必須完全放棄利用契約來逼迫企業(yè)就犯的思想和做法，在契約訂立及執(zhí)行時(shí)，讓企業(yè)擁有充分的自主權(quán)；三是對(duì)企業(yè)的承諾要盡力兌現(xiàn)，對(duì)海關(guān)主動(dòng)要求變更或解除行政契約的海關(guān)應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。   3.擴(kuò)大海關(guān)行政聽證適用范圍，擴(kuò)展企業(yè)反映民意的法定渠道。我們了解到到，許多企業(yè)認(rèn)為當(dāng)海關(guān)作出對(duì)企業(yè)不利的行政行為時(shí)，企業(yè)有法律效力的申辯渠道較少。這種局面造成了企業(yè)因無法平等的表達(dá)真實(shí)意

21、見而對(duì)海關(guān)行政行為不服，進(jìn)而產(chǎn)生偏見和怨氣。  （二）進(jìn)一步完善快捷的區(qū)域通關(guān)試點(diǎn)方案   “長三角”地區(qū)海關(guān)正在實(shí)施的“屬地報(bào)關(guān)、口岸放行”區(qū)域通關(guān)改革試點(diǎn)，以及“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)、自動(dòng)審核”為標(biāo)志的區(qū)域轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)簡(jiǎn)化改革，是海關(guān)為應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所做的重大應(yīng)對(duì)措施，通過一段時(shí)間的試點(diǎn)工作，需從以下幾點(diǎn)進(jìn)行完善： 1、確定屬地海關(guān)檢查制度。長三角地區(qū)海關(guān)區(qū)域通關(guān)改革試點(diǎn)操作細(xì)則規(guī)定試點(diǎn)期間對(duì)進(jìn)出口貨物的查驗(yàn)這一規(guī)定，這一規(guī)定會(huì)產(chǎn)生如下弊端：一是不利于人力資源的合理使用。由于檢查口岸海關(guān)辦理，進(jìn)境地海關(guān)不得不將大量人力資源用于查驗(yàn)工作，而屬地海關(guān)檢查人員則會(huì)無貨可查，形成

22、資源利用上的浪費(fèi)；二是不利于具體業(yè)務(wù)問題處理。如查驗(yàn)發(fā)現(xiàn)問題需要修改或撤銷報(bào)關(guān)單的，企業(yè)先要求海關(guān)口岸將查驗(yàn)記錄單傳真至屬地海關(guān)，再向?qū)俚睾ｊP(guān)申請(qǐng)報(bào)關(guān)單修改或報(bào)關(guān)單撤銷，然后再向?qū)俚睾ｊP(guān)重新申報(bào)，最后才能到口岸海關(guān)辦理卡口放行，手續(xù)相當(dāng)繁復(fù)。三是查驗(yàn)所需報(bào)關(guān)單證流轉(zhuǎn)不便。為此，建議區(qū)域通關(guān)中對(duì)進(jìn)出口貨物統(tǒng)一由屬地海關(guān)進(jìn)行查驗(yàn)，當(dāng)然，口岸海關(guān)可以保留口岸查驗(yàn)權(quán)利，對(duì)出口貨物在屬地海關(guān)查驗(yàn)后按轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸方式監(jiān)管至口岸海關(guān)。確定屬地海關(guān)查驗(yàn)制度可以完全解決因報(bào)關(guān)地與查驗(yàn)地不一致而產(chǎn)生的所有矛盾，有利于人力資源的合理使用以及操作手續(xù)的簡(jiǎn)化； 2、出口結(jié)關(guān)統(tǒng)一由屬地海關(guān)操作。根據(jù)口岸海關(guān)接管方式的不同，將

23、區(qū)域通關(guān)出口報(bào)關(guān)單的出口結(jié)關(guān)分屬不同海關(guān)負(fù)責(zé)，即對(duì)于口岸海關(guān)采用整船結(jié)關(guān)或自動(dòng)結(jié)關(guān)方式的，由屬地海關(guān)完成接管操作。口岸海關(guān)辦理結(jié)關(guān)退單手續(xù)，會(huì)不可避免地增加企業(yè)單證流轉(zhuǎn)次數(shù)，同時(shí)這一規(guī)定將會(huì)使企業(yè)對(duì)海關(guān)規(guī)定產(chǎn)生不確定性，如一個(gè)企業(yè)原從上海外港出口貨物，現(xiàn)有一部分轉(zhuǎn)變到寧波北侖出口后，企業(yè)可能難以適應(yīng)，需要兩地辦理結(jié)關(guān)退單手續(xù)。屬地報(bào)關(guān)本身為了方便企業(yè)，免于企業(yè)奔波，海關(guān)完全可以改變目前的習(xí)慣做法，確定出口結(jié)關(guān)退單統(tǒng)一由屬地海關(guān)辦理，以解決由于口岸海關(guān)辦理，以解決由于口岸海關(guān)辦理結(jié)關(guān)退單而給企業(yè)增加不必要的負(fù)擔(dān)。 3、簡(jiǎn)化區(qū)域內(nèi)海關(guān)轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)。進(jìn)出口貨物轉(zhuǎn)關(guān)是海關(guān)為解決口岸通關(guān)瓶頸的一項(xiàng)傳統(tǒng)監(jiān)管方

24、式，海關(guān)實(shí)行快速轉(zhuǎn)關(guān)改革及去年實(shí)行轉(zhuǎn)關(guān)貨物自動(dòng)審核后，轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)已有較大簡(jiǎn)化，但仍有突破余地：可以允許企業(yè)在貨物未到港前提前辦理以提前報(bào)關(guān)或直轉(zhuǎn)形式的轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，即進(jìn)口貨物到達(dá)口岸前，企業(yè)可以在主管地海關(guān)辦理提前報(bào)關(guān)手續(xù)，并自動(dòng)生成進(jìn)口轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸申報(bào)單電子數(shù)據(jù)發(fā)送到進(jìn)境地海關(guān)，進(jìn)境地海關(guān)計(jì)算機(jī)對(duì)申報(bào)單自動(dòng)做休眠處理，在貨物到港確認(rèn)信息后，計(jì)算機(jī)再喚醒申報(bào)單并辦理轉(zhuǎn)關(guān)發(fā)貨手續(xù)。貨物未到港前允許企業(yè)提前辦理轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，可以縮短貨物到港海關(guān)通關(guān)時(shí)間，加快港口輸運(yùn)。 4、逐步開展關(guān)區(qū)間貨物“口岸分流、快速調(diào)運(yùn)”試點(diǎn)?！翱诎斗至鳌⒖焖僬{(diào)運(yùn)”是分屬兩個(gè)關(guān)區(qū)的作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)，依托相互鏈接的物流信息平臺(tái)，按照統(tǒng)一關(guān)區(qū)內(nèi)兩個(gè)

25、作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)貨物調(diào)運(yùn)的監(jiān)管方式進(jìn)行監(jiān)管，如港區(qū)聯(lián)動(dòng)模式中港區(qū)集裝箱到保稅區(qū)的監(jiān)管方式。關(guān)區(qū)間貨物“口岸分流、快速調(diào)運(yùn)”需要有一個(gè)物流信息平臺(tái)作為依托，能夠達(dá)到一個(gè)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)的輸入或采集的車號(hào)、集裝箱號(hào)、重量、封志號(hào)等信息可以點(diǎn)到直接傳輸?shù)狡渌P(guān)區(qū)特定的作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)。我們認(rèn)為，如果兩個(gè)作業(yè)現(xiàn)場(chǎng)之間已經(jīng)通過卡口控制系統(tǒng)達(dá)到互通互聯(lián)，則只要系統(tǒng)軟件稍作修改，則完全可以按照“口岸分流、快速調(diào)運(yùn)”，比照港區(qū)聯(lián)動(dòng)模式辦理兩地集裝箱貨物的調(diào)運(yùn)手續(xù)，而不必要辦理相對(duì)復(fù)雜的跨關(guān)區(qū)轉(zhuǎn)關(guān)手續(xù)，這樣可以在不影響監(jiān)管質(zhì)量的前提下提高效率。 （三）進(jìn)一步完善區(qū)域通關(guān)改革的業(yè)務(wù)運(yùn)行方式   要使區(qū)域通關(guān)改革取得實(shí)

26、質(zhì)性進(jìn)展，在完善試點(diǎn)方案的同時(shí)，還需要在海關(guān)業(yè)務(wù)運(yùn)行方式上進(jìn)行突破：   1、改革海關(guān)稅收任務(wù)考核方式。為確保國家稅收任務(wù)的完成，總數(shù)要求直屬海關(guān)完成一定數(shù)量的稅收任務(wù)是完全有必要的。但我們也要對(duì)這種考核方式的負(fù)面影響有清醒的認(rèn)識(shí)，主要有以下不足：一是可能會(huì)在區(qū)域內(nèi)海關(guān)產(chǎn)生吃“大鍋飯”現(xiàn)象；二是區(qū)域與區(qū)域外轉(zhuǎn)關(guān)問題仍未能有效解決；三是稅收作為衡量一個(gè)海關(guān)地位的思想仍未改變，方案是否可以全面落實(shí)不容樂觀。應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)關(guān)應(yīng)稅貨物或?qū)俚厣陥?bào)應(yīng)稅貨物的稅款既計(jì)算在轉(zhuǎn)關(guān)出口地或口岸海關(guān)的稅收額度內(nèi)，為避免全國范圍內(nèi)稅收重復(fù)統(tǒng)計(jì)，總署在統(tǒng)計(jì)全國海關(guān)稅收總量時(shí)可以按轉(zhuǎn)入地或?qū)俚睾ｊP(guān)統(tǒng)計(jì)。上述稅收考核思想可以徹底解決因稅收任務(wù)而倒是不能“應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”或?qū)^(qū)域通關(guān)改革消極對(duì)待現(xiàn)象；   2、建立報(bào)關(guān)單選擇接單機(jī)制。上面已經(jīng)分析過一些業(yè)務(wù)量大的現(xiàn)場(chǎng)，接單人員每幾分鐘甚至每幾秒鐘需要審核一票報(bào)關(guān)單，這種每票審核、每票過關(guān)的接單工作方式，不僅造成工作強(qiáng)度大，同時(shí)使單證審核質(zhì)量難以保證。為此，我們可以逼債哦選擇查驗(yàn)的理念，在報(bào)關(guān)單量較大的現(xiàn)場(chǎng)建立報(bào)關(guān)單選擇接單機(jī)制，即計(jì)