國企混合所有制改革的現(xiàn)狀、問題、建議

1、國企混合所有制改革的現(xiàn)狀、問題、建議新一輪的國有企業(yè)混合所有制改革，集中于如何有效強化和放大國有資本 功能這一焦點上， 是國有資本面向企業(yè)外部和社會資本， 謀求企業(yè)發(fā)展和資本集 中、重組、擴張的改革。即通過國有資本和社會資本的相互結(jié)合，放大國有資本 的功能，同時也為社會資本進入國有經(jīng)濟傳統(tǒng)領(lǐng)域打開大門。 然而，要深入推進 國有企業(yè)混合所有制改革，首先要認清其內(nèi)涵和其中的關(guān)鍵問題。國有企業(yè)混合所有制改革的內(nèi)涵 關(guān)于混合所有制改革的概念內(nèi)涵分析，需要辨別混合所有制、混合所有制 經(jīng)濟和混合經(jīng)濟的概念?；旌纤兄谱钤鐏碓从?20 世紀六七十年代西方國家對傳統(tǒng)資本主義自由放 任經(jīng)濟模式的改良理論 “混合

2、經(jīng)濟” 論?；旌辖?jīng)濟主要源于凱恩斯的國家干 預(yù)經(jīng)濟理論，經(jīng)漢森、薩繆爾森、科斯、諾斯等人的發(fā)展而形成，實質(zhì)上指的是 國家干預(yù)的、以私人經(jīng)濟為基礎(chǔ)的市場經(jīng)濟。根據(jù)牛津經(jīng)濟學詞典，混合所有制是關(guān)于所有制的制度安排；混合所 有制經(jīng)濟是指各種不同所有制資本， 通過多元投資、 相互融合而形成的產(chǎn)權(quán)配置 結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式；混合經(jīng)濟是用于描述一個介于放任自流市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟之 間的經(jīng)濟，特指有市場機制和政府干預(yù)并存的經(jīng)濟。通過文獻梳理和作者分析判斷，混合所有制是微觀層面的概念，指的是存 在不同類別生產(chǎn)資料所有制的混合， 不僅包括公有制與私有制的混合， 還包括國 家所有與集體所有的混合； 混合所有制經(jīng)濟是一個

3、宏觀層面的語義概念， 它是指 國家所有、 集體所有、非公所有的生產(chǎn)資料所有制成分， 至少兩種組合在一起的 經(jīng)濟制度，表現(xiàn)形式主要有：交叉持股、股份制、上市，發(fā)展而成的微觀形態(tài)是 混合所有制企業(yè)； 混合經(jīng)濟是西方國家的概念， 指的是私人經(jīng)濟為主的市場經(jīng)濟 加入了國家干預(yù)調(diào)控， 與我國的混合所有制經(jīng)濟形成的背景和社會體制不同， 我 國的混合所有制經(jīng)濟是從公有制發(fā)展而來的以公有制為主體、 其他所有制共同發(fā) 展的經(jīng)濟制度。國有企業(yè)混合所有制改革的現(xiàn)狀在分類改革的推進方面， 2015 年，中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè) 改革的指導(dǎo)意見與關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見相繼出臺，指 導(dǎo)推進國有企業(yè)分

4、類改革。目前，中央企業(yè)功能界定與分類已經(jīng)完成， 29 個省 （區(qū)、市）出臺了分類意見或方案，但進行實質(zhì)性分類改革實踐的地方并不多， 大多是照搬國家層面的政策。 其中，上海和深圳的分類改革實踐在全國有重要的 示范意義。具體而言，上海市的改革思路是以準確界定國有企業(yè)功能定位為切入點， 全面推動國有企業(yè)的分類改革， 促進企業(yè)發(fā)展。 其具體做法是， 根據(jù)國有企業(yè)的 市場屬性的不同，兼顧企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)特征和發(fā)展階段，按照資產(chǎn)規(guī)模、營 業(yè)收入、利潤和人員等指標的占比情況， 將國有企業(yè)分為競爭類、 功能類和公共 服務(wù)類這三種類型。 深圳則率先在全國實現(xiàn)了包括文化傳媒資產(chǎn)在內(nèi)的國有資產(chǎn) 集中統(tǒng)一監(jiān)管，并在

5、數(shù)年前就根據(jù)不同企業(yè)特點，確立了分類監(jiān)管考核的辦法， 基本實現(xiàn)了“一企一策”的考核方式。在混改領(lǐng)域的推進方面，改革從非壟斷行業(yè)向壟斷行業(yè)推進，從子公司、 項目層面逐漸向集團公司層面推進。從 2016 年開始，壟斷行業(yè)的混改加快“破 冰”步伐。 2019 年，混改在壟斷行業(yè)將更加開放，正在甄選第四批混改試點企 業(yè)。在公司治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推進方面，國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業(yè)、弓I入非國有資本改制、員工持股、項目PPP等混改途徑進行融合， 法人公司的治理結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。 混改方式主要包括兩種： 一種是在 存量業(yè)務(wù)上通過老股轉(zhuǎn)讓與增資擴股的方式弓入戰(zhàn)略性投資， 以及通過員工持

6、股 進行股權(quán)激勵；另一種是在增量業(yè)務(wù)上通過與其他所有制資本進行合資形成新的 混合所有制企業(yè)。在積極弓入社會資本、規(guī)范發(fā)展混合所有制經(jīng)濟方面， 2017 年，央企混改弓入社會資本規(guī)模達到 3386億元。 2018年，僅在北交所通過產(chǎn)權(quán) 轉(zhuǎn)讓和增資擴股兩種方式完成的國有企業(yè)有 196 家，共弓入社會資本億元。 在混 合所有制企業(yè)戶數(shù)進展方面， 據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示， 中央企業(yè)及各級子企業(yè)混合 所有制戶數(shù)占比達到 69%，省級國企混合所有制戶數(shù)占比達到 56%。越來越多的 競爭性企業(yè)在混改中進一步調(diào)整股權(quán)比例， 促進企業(yè)形成了有效制衡的法人治理 結(jié)構(gòu)。在管理結(jié)構(gòu)推進方面，管人、管事、管資產(chǎn)的“國資委

7、+國有企業(yè)”的二級 管理結(jié)構(gòu)正轉(zhuǎn)變成管資本的“國資委 +運營公司 / 投資公司 +國有企業(yè)”的三級管 理結(jié)構(gòu)。 2016年 12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了國務(wù)院國 資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案。 2017年 4 月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)該方 案，取消、下放、授權(quán) 43 項國資監(jiān)管事項。同年，國有資本投資運營公司在原 有 2 家試點的基礎(chǔ)上，擴展到了“ 2+8”共計 10 家，即誠通集團、中國國新 2 家運營公司試點，和國投、中糧集團、神華集團、寶武集團、中國五礦、招商局 集團、中交集團、保利集團等 8 家投資公司試點。 26個地方國資委改組組建了 72 家投資運營公司。有統(tǒng)計數(shù)

8、據(jù)顯示，已有 36家省級國資委改組組建了 142家 國有資本投資運營公司。 2018 年底，國資委又確定了航空工業(yè)集團、國家電投 等 11 家央企為國有資本投資公司試點企業(yè)。國有經(jīng)濟管理由管資產(chǎn)轉(zhuǎn)向管資本 為主，管理結(jié)構(gòu)中的各主體權(quán)責發(fā)生了本質(zhì)性變化， 正在形成混合所有制改革依 法合規(guī)的操作規(guī)則。國有企業(yè)混合所有制改革的問題在新的“ 1+N'政策體系的推動下，國有企業(yè)混改在分類改革、壟斷行業(yè)改 革、公司治理結(jié)構(gòu)改革、國企管理體制結(jié)構(gòu)改革等方面取得了一些進展。同時， 存在一些突出的問題。各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)“混改”存在的種種問題，最主 要的原因不在“混改”自身，而在于“混改”之外。國企

9、混合所有制改革的內(nèi)涵和外延不清晰，主要原因是國資股權(quán)多元化與 混合所有制混雜等問題突出。 很多已經(jīng)完成了改制的企業(yè)里， 法人治理結(jié)構(gòu)并沒 有發(fā)生變化，只是注冊方式由全民所有制改成公司制， 且資本結(jié)構(gòu)仍是國有獨資。 這些國有獨資的公司不屬于混合所有制企業(yè)， 他們的改制也不屬于混合所有制改 革，但在目前的改革實踐和研究分析中， 并沒有進行區(qū)分， 仍模糊地將改制作為 國企混合所有制改革的主要途徑之一， 這是混合所有制改革內(nèi)涵和外延不清晰問 題造成的。還有的研究和實踐將央企重組和不同層級的國有企業(yè)重組以及國企改 制作為混合所有制改革的重要內(nèi)容， 這也存在著類似的混合所有制改革內(nèi)涵和外 延不清晰問題，

10、使得國資股權(quán)多元化與混合所有制混雜， 如煤電一體化重組、 央 企重組等。國企混合所有制改革如果不能實現(xiàn)企業(yè)去行政化管理，則不能保障國有企 業(yè)成為真正的市場經(jīng)營主體， 相當一部分 “混改”后的企業(yè)的決策與經(jīng)營行為沒 有根本性改變， 主要原因是法律和政策體系的缺失。 混合所有制改革雖然改變了 國有獨資的股權(quán)結(jié)構(gòu)， 但是仍然在國有股權(quán)比例上存在一些問題， 國有絕對控股、 國有相對控股、 國有參股的功能和管理方式?jīng)]有得到進一步明確， 存在同股不同 權(quán)問題。另外， 很多企業(yè)都是整合二級、 三級子公司上市來完成混合所有制改革 的任務(wù)，集團公司業(yè)務(wù)沒有發(fā)生實質(zhì)性變化， 國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的雙重身份局面仍 未改變

11、，使得行政化管理難以向市場化轉(zhuǎn)變。另外，混合所有制改革并不能很好地解決影響國有企業(yè)過度投資和非理性 投資的政府干預(yù)以及國有企業(yè)的經(jīng)理人代理問題。 即使新一輪混合所有制改革形 成了新的“三會一層” 的法人公司治理結(jié)構(gòu)， 但由于混合所有制企業(yè)中國有企業(yè) 與民營企業(yè)權(quán)利不明確， “三會一層”難以實現(xiàn)權(quán)責分明， 不能發(fā)揮各自的作用， 故不能保障形成有效的制衡機制。 而在法律層面上， 無論是企業(yè)法 ，還是公 司法，都沒有對政府這個監(jiān)管者的權(quán)利進行約束。 如果企業(yè)經(jīng)營不實現(xiàn)去行政 化，國有企業(yè)和改制以后的混合所有制企業(yè)的市場主體地位就無法得到保障。 實 際上，在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中， 沒有出臺針

12、對混合所有制改革的專 項法律， 來保障不同所有制企業(yè)的資本處決權(quán)利。 在政策層面上， 在國有企業(yè)改 革“ 1+N'政策體系的頂層設(shè)計下，雖然在試點、稅收等方面出臺了一些政策， 混改也在國企改革“雙百行動”中被作為一個重點改革方向，但總體來說，各細 分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國企混合所有制改革也缺乏細分的、 針對不同模式改革的具體政策體 系。國有資產(chǎn)流失擔憂、同股不同權(quán)與企業(yè)融合難成為阻礙各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國 企混合所有制改革的重要因素， 主要原因是現(xiàn)有的資產(chǎn)評估機制、 國有資產(chǎn)管理 體制、國有資產(chǎn)監(jiān)督機制和產(chǎn)權(quán)交易市場的發(fā)展都不完善， 仍不能為混合所有制 改革提供良好的外部條件。 雖然政策文件指明了國有資

13、本與非國有資本混合的原 則性標準，但并沒有形成具體的管理機制來指導(dǎo)怎么“混”和“混”多少。在混 合的過程中， 可能出現(xiàn)低估國有資產(chǎn)、 高估非國有資產(chǎn)， 或是國有企業(yè)管理層及 非國有資本投資者串通的機會主義行為。 因此，這些可能性情況使得國有企業(yè)管 理層產(chǎn)生混合所有制改革會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的擔憂， 影響國有企業(yè)進行混合所 有制改革的推進。 同時，民營企業(yè)雖然想通過發(fā)展混合所有制企業(yè)來獲得各細分 產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的政策資源， 但由于擔心同股不同權(quán)問題會導(dǎo)致他們在混改中 沒有話語權(quán)，無法保障自己的股權(quán)權(quán)益，因而不敢冒風險。另外，由于國有企業(yè) 與非國有企業(yè)在文化、 制度規(guī)范等方面存在很多差異， 在發(fā)展

14、混合所有制過程中 可能存在企業(yè)融合難的問題。國有企業(yè)混合所有制改革的政策建議 國有企業(yè)中存在的內(nèi)部人控制、委托代理等問題使得國有企業(yè)行為不經(jīng)濟， 使得國有資本經(jīng)營效率低下。 為了解決這一問題， 有必要引入非國有資本， 對國 有企業(yè)進行混合所有制改革， 形成有效制衡的管理結(jié)構(gòu)， 從而改變國有企業(yè)的經(jīng) 營和行為模式，促使國有企業(yè)行為合理化，并發(fā)展成為世界一流企業(yè)。因此，本 文從立法建設(shè)、 完善政策體系、 提供保障條件、 分類改革與分行業(yè)改革和未來研 究方向等方面，對國企混改提出政策建議。（1）加快國企混合所有制改革專項立法建設(shè) 用法律條文清晰界定政府的干預(yù)范圍，并明確政府干預(yù)過度的懲罰措施， 做到

15、真正的“政企分開、政資分開”。另外，用法律的權(quán)威性保障不同所有制資 本參與各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)混合所有制改革的權(quán)益， 確保同股同權(quán)， 防止國 有企業(yè)憑借一股獨大的股權(quán)結(jié)構(gòu)及政策優(yōu)勢侵占民營企業(yè)的資本和利益， 消除非 國有資本在參與國企混改上的弱勢群體意識，使得不同所有制資本自愿參與混 改，形成混合所有制改革良性的參與機制。（2）完善國有企業(yè)混合所有制改革的政策體系 國資委應(yīng)完全按照國企改革頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變職責，針對國有資本投資公司和 運營公司細化監(jiān)管資本制度， 提高國有資本的管理效率， 且在對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域 國有企業(yè)的管理上， 不再干涉， 放權(quán)給資本投資公司與資本運營公司； 清晰界定 國有資本投

16、資公司和運營公司對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的監(jiān)管職責范圍， 保障 各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)投資行為合理化。 加快促使黨組織以紀律檢查委員會的 形式在各級主體中扎根， 形成各級主體的監(jiān)督機構(gòu)及信息反饋平臺， 對干預(yù)過度、 沖動投資、監(jiān)管無作為等進行調(diào)查取證并聽證，形成各級主體的約束機制。（3）完善國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場等外部保障條件 出臺政策支持國有資產(chǎn)評估機構(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易市場等為國企混改提供第三方 評估和服務(wù)的市場組織得到快速發(fā)展， 以科學的理論和方法定性國有資產(chǎn)流失問 題，判斷經(jīng)營風險的市場性與人為性， 科學界定正常問題與人為問題， 為國有企 業(yè)市場化經(jīng)營松綁， 提供一定的自由決策和發(fā)展空

17、間， 為各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企 業(yè)混合所有制改革營造良好的市場服務(wù)環(huán)境， 從而通過市場化機制促進能源國企 在人事、薪酬等方面進行制度調(diào)整。（4）促進國企分類改革優(yōu)先進行 對細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)實行有差別的混合所有制改革，促使各細分產(chǎn)業(yè) 領(lǐng)域國有企業(yè)分類改革優(yōu)先進行， 對各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)的公益性和商業(yè)性 進行區(qū)分， 為混合所有制改革劃定清晰的領(lǐng)域和范圍， 促使競爭性業(yè)務(wù)補短板和 提升市場競爭力，促使壟斷性業(yè)務(wù)先進行機制轉(zhuǎn)型，再提升市場競爭力。對有特殊或?qū)ｍ椚蝿?wù)的各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國有企業(yè)，可以在實行優(yōu)先股和國 家特殊管理股制度的基礎(chǔ)上進行市場化經(jīng)營改革， 在保障國家能源安全的基礎(chǔ)上 提高能源效率，促使增資擴股，擴大國有資本的功能。對于處于完全競爭領(lǐng)域的業(yè)務(wù)，應(yīng)該按照市場規(guī)律進行專業(yè)化經(jīng)營，國有 資本可以控股、參股或是退出。對于處于國家戰(zhàn)略性行業(yè)的各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國有資本應(yīng)該絕對控股， 但應(yīng)該建立相應(yīng)的利益共享機制。對于處于公益類行業(yè)的各細分產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，國有資本在絕對控股的基礎(chǔ) 上，可以通過業(yè)務(wù)和項目層面與民營資本等非國有資本進行合資。