具體行政行為既決力探析

1、具體行政行為“既決力”探析內(nèi)容概要具體行政行為具有法律效果，意味著特定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)確實(shí)定，生效 具體行政行為的意思表示及其認(rèn)定的事實(shí)對(duì)行政法律關(guān)系主體以及除行政主體 外的其他國家機(jī)關(guān)均具有既決力，行政法律關(guān)系主體的行為不得與具體行政行為 相抵觸，其他國家機(jī)關(guān)在認(rèn)定事實(shí)上要受具體行政行為約束。關(guān)鍵詞具體行政行為，既決力，意思表示一、問題的提出行政訴訟中被訴具體行政行為的合法性要受到人民法院的審查，但對(duì)于不是系爭案件訴訟標(biāo)的卻又與被訴具體行政行為有著某種實(shí)體上或程序上的具體行 政行為構(gòu)成人民法院在事實(shí)和法律兩方面審查被訴具體行政行為合法性的基 礎(chǔ)，以下簡稱基礎(chǔ)性行政行為，限于篇幅，本文僅探討其在事

2、實(shí)審方面的地位-筆者注，在行政訴訟乃至民事訴訟中地位如何，是作為普通證據(jù)、司法認(rèn)知對(duì) 象還是作為構(gòu)成要件之事實(shí)構(gòu)成要件之事實(shí)意味著法院必須受生效具體行政行 為本身及其認(rèn)定的事實(shí)的拘束，直接作為定案證據(jù)，對(duì)法院有何種影響，理論 界并沒有提供足夠的理論支持，實(shí)踐中該問題亦沒有引起重視。值得注意的是此前新頒布的最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)假設(shè)干問題的 規(guī)定以下簡稱行訴證據(jù)規(guī)則、最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的假設(shè)干 規(guī)定以下簡稱民訴證據(jù)規(guī)則并沒有解決這個(gè)問題。兩司法解釋僅在原則 上規(guī)定了 “國家機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的公文書證的證明力一般優(yōu)于其他書證”，由此可推知具體行政行為作為國家機(jī)關(guān)依職權(quán)制作的公文文書在

3、地位上僅為普通書 證。行訴證據(jù)規(guī)則中規(guī)定“已經(jīng)依法證明的事實(shí)”適用司法認(rèn)知，似乎可以 將具體行政行為包含在內(nèi)，但作為司法認(rèn)知對(duì)象，當(dāng)事人如有足夠的相反證據(jù)即 可推翻，其地位顯然不如人民法院生效裁判認(rèn)定事實(shí)的“定案證據(jù)”之地位 民 事訴訟中則無“已經(jīng)依法證明的事實(shí)”地位之規(guī)定， 即使是人民法院生效判決認(rèn) 定之事實(shí)，亦不具有定案證據(jù)地位，只作為司法認(rèn)知之對(duì)象。具體行政行為在行政訴訟中作為司法認(rèn)知對(duì)象，在有相反證據(jù)足以推翻時(shí)，人民法院即可拋開具 體行政行為另行認(rèn)定，在民事訴訟中甚至降格為普通證據(jù)，均不能約束人民法院。 司法解釋上這種相互沖突和紊亂顯然給具體行政行為的法律地位界定問題帶來 了極大困難。

4、上述問題的核心在于具體行政行為的意思表示及其認(rèn)定的事實(shí)對(duì)法院的效 力。事實(shí)上，在證據(jù)規(guī)則中解決具體行政行為意思表示及其認(rèn)定之事實(shí)的法律地位問題，不僅是司法程序的任務(wù)，更是行政程序的任務(wù)，涉及到具體行政行為在 國家法律體系中的效力問題。本文希望以此為契入點(diǎn)，從更深層次上，深入分析 生效具體行政行為對(duì)行政法律關(guān)系主體以及除行政主體外的其他國家機(jī)關(guān) 以下 簡稱其他機(jī)關(guān)的約束力問題。二、既決力的概念從理論上講，具體行政行為是行政主體憑借國家公權(quán)力， 認(rèn)定事實(shí)并適用相 應(yīng)法律決定行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的意思表示。具體行政行為包括意思表示以行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅等法律效果為意思內(nèi)容 以及作出該決定的事

5、 實(shí)根據(jù)和理由等部分。作為國家意志的一種表達(dá)，具體行政行為一經(jīng)作出，除無 效行政行為外，即具有法律效力，意味著特定事務(wù)的解決和特定法律關(guān)系狀態(tài)確 實(shí)定，該具體行政行為的意思表示和認(rèn)定的事實(shí)，對(duì)行政主體、相對(duì)人、利害關(guān) 系人以及其他機(jī)關(guān)如上級(jí)行政機(jī)關(guān)、 法院等均應(yīng)當(dāng)具有約束力上述機(jī)關(guān)有權(quán)審 查情形除外，上述主體不得作出與之相抵觸的事實(shí)認(rèn)定或意思表示，以保持法 律關(guān)系的穩(wěn)定，這種力，類似于司法判決的既判力，為示與司法判決相區(qū)別，筆 者稱為“既決力”。一既決力的內(nèi)涵既決力，是指生效具體行政行為的意思表示和認(rèn)定的事實(shí)具有約束行政法律 關(guān)系主體、其他機(jī)關(guān)的效力，不得加以改變或阻礙，并有義務(wù)作為既定事實(shí)加

6、以 承認(rèn)和尊重，以維持法律關(guān)系的穩(wěn)定。二既決力的外延既決力概念的提出，必然涉及到對(duì)傳統(tǒng)具體行政行為效力理論的重組，當(dāng)前， 國內(nèi)外學(xué)界在具體行政行為效力上的見解種類繁多，計(jì)有一效力說、二效力說、 三效力說、四效力說、五效力說、七效力說等等，內(nèi)容不一，大多涉及公定力、 先定力、效力先定特權(quán)、確定力包括形式確定力即不可爭力和實(shí)質(zhì)確定力即不 可變更力、拘束力、存續(xù)力、構(gòu)成要件效力、確認(rèn)效力、跨程序拘束效力、一 事不再理原則既判力、間接的禁止翻供原則、執(zhí)行力、強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)等概 念。 上述效力大概可分為三個(gè)層次：第一個(gè)層次是具體行政行為相對(duì)于相對(duì)人 的特權(quán)地位。具體行政行為作為國家公權(quán)力行為， 以公共利益

7、為本位，以效率為 訴求，客觀上需要一種公信力以保證行政管理秩序和行政管理包括給付目的的實(shí)現(xiàn)，該種公信力主要表達(dá)為一種效力特權(quán)， 該效力特權(quán)保證具體行政行為具 有與生俱來的合法性及有效性，屬于該層次的主要有公定力、 先定力、效力先定 特權(quán)等概念；第二個(gè)層次是具體行政行為對(duì)行政法律關(guān)系主體和其他機(jī)關(guān)的影 響。具體行政行為是行政主體代表國家作出的，是對(duì)特定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)確實(shí)定， 作為一種客觀存在，必然會(huì)對(duì)行政法律關(guān)系主體以及其他機(jī)關(guān)產(chǎn)生影響，并要求 得到尊重，以維護(hù)行政管理的秩序，屬于該層次的主要有確定力包括不可爭力 和不可變更力、拘束力、構(gòu)成要件效力、確認(rèn)效力、存續(xù)力、跨程序拘束效力、 一事不再理既

8、判力、間接的禁止翻供原則等概念；第三個(gè)層次是具體行政行 為內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)。作為國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的具體行政行為， 其確定的權(quán)利義務(wù)應(yīng) 得以實(shí)現(xiàn)或到達(dá)相應(yīng)的狀態(tài)。屬于這一層次的主要有執(zhí)行力與強(qiáng)制執(zhí)行特權(quán)等概 念。上述三個(gè)層次共同構(gòu)成具體行政行為的效力狀態(tài)。既決力屬于第二層次的概念，并涵蓋其全部內(nèi)容，主要包括以下方面：1、對(duì)相對(duì)人及利害關(guān)系人的約束力。原則上，具體行政行為作出即生效，產(chǎn)生法律效果，這意味著特定權(quán)利義務(wù) 狀態(tài)確實(shí)定，該特定權(quán)利義務(wù)狀態(tài)對(duì)相對(duì)人及利害關(guān)系人具有約束作用，該種約束作用包括程序上也包括實(shí)體上，程序上的約束作用主要是限制相對(duì)人及利害關(guān) 系人的救濟(jì)權(quán)利必須在法定救濟(jì)期間內(nèi)提起，逾期

9、則喪失救濟(jì)權(quán) ，實(shí)體上的 約束作用則是為相對(duì)人劃定權(quán)利框架和義務(wù)范圍，相對(duì)人及利害關(guān)系人的行為要 受其羈束，二者構(gòu)成既決力的一體兩面，共同維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定。傳統(tǒng)效力學(xué) 說將程序上約束作用稱為不可爭力，以限制相對(duì)人不得任意請(qǐng)求改變已生效的具 體行政行為，將實(shí)體上的約束作用概括為拘束力， 以限制相對(duì)人的行為。這種劃分將具體行政行為對(duì)相對(duì)人的程序權(quán)益和實(shí)體權(quán)益的影響人為地割裂開來，不僅無助于科學(xué)認(rèn)識(shí)具體行政行為與相對(duì)人的關(guān)系，而且失于繁瑣而將具體行政行 為的效力體系弄得支離破碎。2、對(duì)行政主體的約束力。現(xiàn)代行政法的基本原則是合法性原則和信賴保護(hù)原則，前者禁止恣意和權(quán)力 的濫用，后者從保護(hù)人民的信賴

10、利益出發(fā)， 限制行政權(quán)力的反復(fù)無常，實(shí)際上都 突出了現(xiàn)代法律對(duì)行政權(quán)力的價(jià)值要求： 合法、理性。具體行政行為產(chǎn)生法律效 果后，即意味著法律關(guān)系確實(shí)定，相對(duì)人和利害關(guān)系人都有權(quán)利期待具體行政行 為在一定時(shí)期內(nèi)可預(yù)見地保持穩(wěn)定，行政主體作為法律關(guān)系主體亦有義務(wù)尊重這 一法律關(guān)系并保持其穩(wěn)定，不得任意加以改變，否則即違反了上述基本原則。傳 統(tǒng)效力學(xué)說將行政主體尊重具體行政行為確定的既成法律關(guān)系狀態(tài)的義務(wù)理解 為拘束力，行政主體負(fù)有服從具體行政行為內(nèi)容之義務(wù)，而將行政主體不得任意 改變或撤銷的義務(wù)理解為不可變更力。其實(shí)，行政主體受具體行政行為內(nèi)容的約束即隱含了不得任意加以改變的義務(wù)，二者是一回事。3、

11、對(duì)其他機(jī)關(guān)的約束力。具體行政行為對(duì)其他機(jī)關(guān)包括行政主體的上級(jí)行政機(jī)關(guān)、 法院以及其他國 家機(jī)關(guān)具有約束力，在臺(tái)灣地區(qū)以及國外學(xué)界并不成問題， 問題是大陸學(xué)界在 這方面認(rèn)識(shí)則暫付闕如，這是形成行政訴訟中基礎(chǔ)行政行為地位不明的關(guān)鍵所在。理論上講，具體行政行為對(duì)其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有約束力，這是由權(quán)力分權(quán)制 衡、行政權(quán)力的國家屬性、公益價(jià)值取向等原因決定的，也是行政管理秩序的內(nèi) 在必然要求。國外及臺(tái)灣地區(qū)在該約束力問題上主要有“構(gòu)成要件效力”、“確認(rèn)效力”等概念。其中，構(gòu)成要件效力，德國法上稱為“構(gòu)成要件之效果” Tatbestandswirkung,是指其他國家機(jī)關(guān)有義務(wù)將生效具體行政行為的“規(guī)制內(nèi)容”

12、即意思表示當(dāng)作一個(gè)既定的構(gòu)成要件或既成的事實(shí)， 予以承認(rèn) 和接受，并作為自身管轄事務(wù)內(nèi)作出決定的基礎(chǔ)。確認(rèn)效力 Feststellungswikung ,是指作為具體行政行為規(guī)制內(nèi)容基礎(chǔ)的“事實(shí)與法律 認(rèn)定”對(duì)其他國家機(jī)關(guān)具有約束力，當(dāng)然出于對(duì)行政程序縝密性、嚴(yán)謹(jǐn)性欠缺的 考量，承認(rèn)確認(rèn)效力以法律明確規(guī)定為限。構(gòu)成要件效力與確認(rèn)效力的區(qū)分主要在于效力主體部分，即具體行政行為的意思表示有構(gòu)成要件效力，而構(gòu)成意思 表示之基礎(chǔ)的事實(shí)認(rèn)定等則具有確認(rèn)效力，二者在對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的約束力上只 有量的區(qū)別，并無質(zhì)的不同，這種區(qū)分實(shí)際上將是一個(gè)整體的具體行政行為劃分 為兩個(gè)部分，并分別具有不同量的效力，在理論

13、和實(shí)務(wù)上究竟有多大效用， 值得疑心。綜上，傳統(tǒng)效力學(xué)說將生效具體行政行為對(duì)社會(huì)的影響人為生硬地劃分為種 種力，如對(duì)同一個(gè)確定力，根據(jù)主體不同分為對(duì)相對(duì)人的不可爭力與對(duì)行政主體 的不可變更力；對(duì)同一個(gè)主體如相對(duì)人，根據(jù)形式與內(nèi)容的不同，分為形式上的 不可爭力與內(nèi)容的拘束力；對(duì)同一個(gè)具體行政行為，根據(jù)組成部分的不同，分為 意思表示部分的構(gòu)成要件效力和事實(shí)認(rèn)定、法律判斷部分確實(shí)認(rèn)效力等等，其分 類標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，所有的力其實(shí)目的都是解決一個(gè)法律關(guān)系穩(wěn)定即一事不再理的 問題，本質(zhì)上是一個(gè)生效具體行政行為在具有效力先定特權(quán)后，對(duì)包括行政法律關(guān)系主體、其他機(jī)關(guān)在內(nèi)的約束問題，一個(gè)既決力概念即足解決該問題，

14、故筆者 主張用既決力概念取代傳統(tǒng)效力學(xué)說中第二層次的所有概念。相應(yīng)地，具體行政行為效力三層次之間的關(guān)系是：第一層次的效力主要解決的是行政行為的效力先定問題，可稱為公定力，作為一種特權(quán)，是相對(duì)于相對(duì)人 行為而言的，并不涉及具體行政行為的具體的影響和約束問題，該問題由第二層次的既決力解決，因而公定力構(gòu)成既決力的前提和基礎(chǔ)， 不具有公定力的具體行 政行為如無效行政行為則不可能具有既決力；既決力解決具體行政行為效力的具 體內(nèi)容后，作為一種公權(quán)力行為，其法律效果應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，這就是第三層次執(zhí)行 的問題，可稱為執(zhí)行力，既決力又構(gòu)成執(zhí)行力的前提和基礎(chǔ)， 執(zhí)行力則是上兩個(gè) 層次的保障，故公定力、既決力、執(zhí)行力實(shí)

15、為一種層層鋪墊、依次遞進(jìn)，共同構(gòu) 成一個(gè)動(dòng)態(tài)的具體行政行為效力概念。三、既決力的界限一主體如前文所述，既決力主要約束行政主體、相對(duì)人、利害關(guān)系人、其他機(jī)關(guān)的 行為，當(dāng)然因主體不同，其約束的效力亦有所不同。如對(duì)相對(duì)人、行政主體、利 害關(guān)系人，在具體行政行為生效之后，有程序和實(shí)體的約束，程序上相對(duì)人和利 害關(guān)系人只能在一定期限內(nèi)享有復(fù)議或訴訟等救濟(jì)權(quán)， 行政主體不能任意啟動(dòng)變 更或撤銷程序；實(shí)體上相對(duì)人和利害關(guān)系人必須受具體行政行為內(nèi)容的約束，行政主體亦同。而對(duì)其他機(jī)關(guān)而言，則只有實(shí)體的約束。二客體既決力的客體是指既決力作用的對(duì)象，亦即具體行政行為中具有既決力效力 的部分。主要有：1、意思表示意思

16、表示是行政主體將產(chǎn)生、變更、消滅行政法律關(guān)系的目的外化的過程， 也是法律效果賴以產(chǎn)生的根據(jù)，其所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)，一般表現(xiàn)為具體行政 行為決定的主文。該意思表示是公權(quán)力作用的外在表現(xiàn)， 具有既決力，對(duì)行政法 律關(guān)系主體具有約束力，不得作出與其抵觸的行為，對(duì)其他國家機(jī)關(guān)來說，則有 義務(wù)將該意思表示包括其所確定的權(quán)利義務(wù)狀態(tài)作為一個(gè)既定事實(shí)予以承認(rèn)， 如作出公權(quán)力行為的事實(shí)基礎(chǔ)涉及該具體行政行為的，必須以具體行政行為作為 事實(shí)基礎(chǔ)之一部或全部構(gòu)成要件，不得繞開具體行政行為另行判斷。例如在 民事合同糾紛案件中，涉及等當(dāng)事人民事行為能力時(shí)，必須以的營業(yè)執(zhí)照作為 行政許可行為，頒證機(jī)關(guān)的意思表示為確定

17、了經(jīng)營范圍 作為依據(jù)，不得另行判 斷。2、認(rèn)定的事實(shí)具體行政行為是基于一定事實(shí)進(jìn)行法律判斷的結(jié)果，認(rèn)定事實(shí)構(gòu)成行政主體 作出行政行為產(chǎn)生法律效果的基礎(chǔ)， 二者密不可分，具有既決力。 這表現(xiàn)在相 對(duì)人和利害關(guān)系人于救濟(jì)期限屆滿后，不得對(duì)生效具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)主張 異議，行政主體不得改變認(rèn)定之事實(shí)，否則構(gòu)成改變具體行政行為，其他國家機(jī) 關(guān)要受具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)的拘束，不得作相反判斷等等。三時(shí)間既決力的時(shí)間等同于具體行政行為的存續(xù)時(shí)間， 因此既決力的時(shí)間要取決于 具體行政行為。由于一般具體行政行為一經(jīng)作出并送達(dá)即產(chǎn)生效力，故既決力存 續(xù)的時(shí)間原則上是始于具體行政行為作出時(shí)， 止于具體行政行為

18、被依法撤銷、確 認(rèn)無效、廢止時(shí) ；例外情況下，對(duì)附條件的具體行政行為，如所附條件為延緩 條件停止條件，既決力始于條件成就時(shí)，止于具體行政行為被撤銷、確認(rèn)無效、廢止時(shí)，如所附條件為解除條件，則既決力始于具體行政行為作出并送達(dá)時(shí)， 終于條件成就時(shí)；對(duì)附期限的具體行政行為，如所附期限為延緩期限始期，則既決力始于期限屆滿，止于具體行政行為被撤銷、確認(rèn)無效、廢止時(shí)，如附解 除期限，則既決力始于具體行政行為作出并送達(dá)時(shí)，止于期限屆滿。四、既決力的例外值得注意的是，既決力并不是絕對(duì)的，在適用上有所例外。針對(duì)行政主體而 言，既決力并不是絕對(duì)的，既決力固然限制行政主體任意撤銷或改變已生效具體 行政行為的權(quán)力，但并非絕對(duì)限制，如出現(xiàn)新的證據(jù)、發(fā)現(xiàn)其他嚴(yán)重錯(cuò)誤或者因 形勢改變而需要加以廢止時(shí)，行政主體仍有權(quán)亦有職責(zé)予以撤銷或變更， 以保護(hù) 公共利益、相對(duì)人或者利害關(guān)系人的重大法益。對(duì)其他機(jī)關(guān)，既決力并不適用于 其他機(jī)關(guān)依法定職權(quán)審查具體行政行為情形， 如人民法院在行政訴訟中審查被訴 具體行政行為的