城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民利益的維護與保障

1、城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民利益的維護與保障（一）論文關鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民利益保護土地非農(nóng)化論文摘要：伴隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)、快速、健康發(fā)展，我國的城市化進程也進入了加速推進期。但是在這一過程中也日益暴露出了諸多的 不協(xié)調(diào)因素，其中失地農(nóng)民的利益保護問 題就引起了各方面人士的關 注。本文正是基于這一客觀現(xiàn)實問題，力求在現(xiàn)有 的制度框架下，來 分析產(chǎn)生這一問題的原因，并提出具有操作性的解決方案。 一、問題的提出 一個國家經(jīng)濟與社會的發(fā)展是和城市化進程密不可分的。當一 國經(jīng)濟發(fā)展到一定程度時，資源必定會向某些特定區(qū)域轉(zhuǎn)移和集中，產(chǎn)生資 源 的集中趨勢。這種資源的集中又會帶來集聚效應，從而會加速城市化進程

2、，主要表現(xiàn)在城市規(guī)模的擴大和城市數(shù)量的增多等方面。同時，這些城市的良性、健康發(fā)展又會從另一方面推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。我國經(jīng)濟的發(fā)展也不例外，據(jù)統(tǒng)計，2005年底我國的城市化率已達到43 %城市化是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，也是我國經(jīng)濟繼續(xù)向前發(fā)展的重要 推動力。但是由于我國在城市化的進程中盲目追求城市規(guī)模的擴大和數(shù)量的增多，城市化進程也付出了很多代價。城市經(jīng)濟不是經(jīng)濟的全部，與之 相對應的還有農(nóng)村 經(jīng)濟。當然城市經(jīng)濟的發(fā)展對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展會有積極地帶動作用，但是粗放式的城市擴張也給農(nóng)村經(jīng)濟，給農(nóng)民利 益帶來一定程度的損害。在我國現(xiàn)階 段，城市規(guī)模的擴張使越來越多的城郊農(nóng)民失去了土地，從而形成了

3、失地農(nóng)民 群體。從一定意義上說，失地農(nóng)民為我國經(jīng)濟的發(fā)展做出了貢獻，但是他們卻 無法分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。圍繞失地農(nóng)民利益所產(chǎn)生的一些問題不僅影響了我國經(jīng)濟的發(fā)展，還 影響了社 會的穩(wěn)定。由此可見，城鄉(xiāng)結(jié)合部失地農(nóng)民利益的維護和保 障問題已經(jīng)成為我 國經(jīng)濟發(fā)展和順利推進城市化進程所必須要面對和 解決的難題。二、失地農(nóng)民利益得不到保障的原因分析1、從土地重要性看農(nóng)地非農(nóng)化 土地在人們現(xiàn)實生活中有三大特性：自然特性、社會特向和經(jīng)濟特性。 從自然特性上來說，土地作為一種自然資源，必須為社 會提供各種食 物，它對于維持人類的生存具有重要意義；從社會特性上來說， 土地又作為一種載體，是人們賴以生活的重要場

4、所，是政府和企業(yè)正常運轉(zhuǎn)的必要保證；從經(jīng)濟特性上來說土地又是一種生產(chǎn)要素，它參與社 會財富的創(chuàng)造 過程，它又要求獲取相應的報酬。因此土地對于政府、企業(yè)和農(nóng)民來說都具有重要作用。雖然土地的所有權歸國家和集體所 有，但在具體操作過程中代表國 家行使權利的主體卻是地方各級政府。在土地流轉(zhuǎn)過程中出讓土地使用權的很大一部分收益是歸地方各級政 府所支配和使用的。在分稅制的前提下，地方政 府的財政收支很難達到平衡，而土地出讓收入則可以彌補財政收支的差額部分。同時政府 在追求地方經(jīng)濟的發(fā)展過程中又比較傾向于加大基礎設施的投資力度 從而吸引外商投資，這也必然會加大對土地的需求。因此無論從哪個 方面來說， 地方各

5、級政府基于自身利益考慮都有征用農(nóng)村集體土地的積極性。在企業(yè)方面來說，企業(yè)要想正常運轉(zhuǎn)，不僅需要資金和人力的投入，也需要大量土地。一個國家的城市化進程必然伴隨著企業(yè)數(shù) 量的增多，因此企業(yè)辦公用地，生產(chǎn)廠 房用地也都會占用大量的土地。另外房地產(chǎn)商也需要更多的土地用來開發(fā)商品 房。所以企業(yè)也構成了 土地的強大需求方 農(nóng)村土地對于農(nóng)民來說其重要作用表現(xiàn)在諸多方面，這主要體現(xiàn)在農(nóng) 村土地的三項功能上。首先是就業(yè)崗位功能，在我們國家農(nóng)村土地可以給農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)機會；其次土地的經(jīng)濟效益功能可以給農(nóng)民帶來穩(wěn)定的收入；第三，土地對農(nóng)民來說還有社會保障的功能。由此 可見，土地是農(nóng)民賴以生存的根本。 農(nóng)村土地對

6、于農(nóng)民的這種重要性要求我們應該盡量減少國家對土地的征用。同一土地在不同的發(fā)展時期有不同的價值，隨著該地塊周邊土地的開發(fā)其價值也必然會隨之增值。在土地非農(nóng)化之前，這種增值由于農(nóng)村土地用途改變方面的限制并沒有表現(xiàn)出來。然而在土地非農(nóng)化的過程中，土地增值部分的最終分配方案卻是各方博弈的結(jié)果。政府通過在 農(nóng)村土地的國家征用前后形成的剪刀 差”獲得了大量的收益；企業(yè)則憑借雄厚的資金在獲得土地使用權之后也就得 到了土地未來增值部分的很大比重，城市居民也可以通過購買房地產(chǎn)而獲得投 資收益。而農(nóng)民 在這一過程中卻只能得到很少的補償費。因此從表面上來看，由于土地供求方面的矛盾，使得農(nóng)村土地的非農(nóng)化成為一種必然，

7、而又由于農(nóng)民的弱勢地位，使得農(nóng)民在博弈過程中利益得不到保護。2、農(nóng)民的非完全市場主體地位使自己處于弱勢地位 農(nóng)民的弱勢地位是農(nóng)民利 益得不到保障的直接原因，如果能夠使農(nóng)民 擺脫弱勢地位就可以有效地保護農(nóng) 民的利益。但是在現(xiàn)實生活中農(nóng)民 的非完全市場主體地位使農(nóng)民處于弱勢地位， 從而不能以平等地位參與土地流轉(zhuǎn)和土地收益的分配過程。為了更好的理解這一問題，我們首先來看看西方國家農(nóng)民在農(nóng)地非農(nóng) 化過程中 的主體地位問題。在西方國家，農(nóng)民不僅擁有土地使用權、轉(zhuǎn)讓權和收益權等一系列權利，農(nóng)民還擁有土地所有權。因此農(nóng)民在 農(nóng)地非農(nóng)化的過程中會將土地看成是自己所擁有的生產(chǎn)要素，他可以以完全市場主體地位同用地

8、單位進行 平等談判，從而確定雙方都可接 受的價格。農(nóng)民的這種平等地位能夠保證他們 可以分享經(jīng)濟發(fā)展所帶來的土地增值收益。但是我國農(nóng)民并不具備完全市場主體地位，其平等地位也無法得到保證，這就使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)和土地增值分配中不能保護自己的利益。首先在土地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民不得將土地改變用途，農(nóng)村土地必須 經(jīng)過國家征用，這樣地方政 府就相當于收回了農(nóng)村集體土地的所有權 和農(nóng)民的土地使用權，從而將農(nóng)民排 除在農(nóng)地非農(nóng)化過程之外。農(nóng)民 只能是土地出讓收益的接受者。其次在征地補 償時，雖然農(nóng)民在承包 土地時和農(nóng)村集體之間存在合同關系，但是這種合同關 系同樣無法保 證農(nóng)民的主體地位，他們也不可能同政府就補償

9、標準進行討價還 價。農(nóng)民也只能是國家法律規(guī)定的補償標準的接受者。所以農(nóng)民完全市場主體地位的不成立使得農(nóng)民無法參與到農(nóng)村土地的 流轉(zhuǎn)過程 中，他們作為各項政策的接受者不能夠為自己的合理利益進 行辯護，這就是農(nóng) 民利益得不到保護的主要原因。3、土地使用權的依附性導致農(nóng)民不具有完全市場主體地位由于我國法律規(guī)定農(nóng)民不擁有土地的所有權，而只是擁有一定時期的土地使用權，在土地處置方面農(nóng)民也不能私自改變農(nóng)業(yè)用地的使用用 途。這樣在實際意義上農(nóng)民的土地使 用權只能算做是殘缺的用益物權，它是依附于土地所有權的，因此并不具有獨立性。在國家征用土地過 程中，這種土地使用權方面的依附性就表現(xiàn)了出來。 在這一過程中，

10、國家在把集體土地所有權收歸國家所有的同時也將農(nóng)民的土地 使用權收回。這是因為農(nóng)民的土地使用權是基于農(nóng)村集體所有這一前提的，一旦這一前提不成立，那么土地使用權也將隨之不存在。由此可見，國家在征用土地過程中實際上是用行政權力在重新配置農(nóng) 村土地使用權，變農(nóng)民擁有土地 使用權為國家所有。農(nóng)地非農(nóng)化實質(zhì)上是代表國家行使權利的地方政府和農(nóng)民 爭奪土地使用權的過程。地 方政府之所以要收回土地使用權則是因為出讓土地 使用權可以獲取金 額巨大的土地出讓金?？偠灾?，土地使用權的依附性是農(nóng) 民無法保 護自身利益的根本原因。4、土地使用權的時間限制影響其獨立性在我國社會主義公有制這一前提條件下，農(nóng)民不可能擁有土地

11、的所有權，但是如果農(nóng)民擁有的土地使用權的使用期限足夠長的話也能夠在一定程度上改變土地使用權的依附性。因為土地的使用具有排他性，如果在較長時期內(nèi)農(nóng)民擁有土地使用權，那么也就在較長時期內(nèi)排除了他人使用該土地的權利，這種長期的使用排他性也可以使其使用權具有相對獨立性。但是我國法律規(guī)定農(nóng)民承包 土地的使用期僅為30-50年，這種短期性并不能保證農(nóng)民土地使用權的獨立性。所以我國農(nóng)村土地使用權的期限性是農(nóng)民利益得不到保護的更深層次原因。綜上所述，本文得出的結(jié)論是：城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民利益無法得到保障的 表面原因是農(nóng)民在利益博弈過程 中處于弱勢地位，主要原因是農(nóng)民不 具有完全市場主體地位，根本原因在于農(nóng) 村土地使用權的依附性，而更深層次原因則是農(nóng)村土地使用權的短