政府與高校間的契約型管理模式探討

1、    政府與高校間的契約型管理模式探討    改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，并逐步實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的順利轉(zhuǎn)軌。相應(yīng)地，高等教育也進(jìn)行了深刻的宏觀管理體制和高校內(nèi)部制度變革，目的是為了適應(yīng)社會(huì)全方位的變化及教育自身發(fā)展的要求，有效激發(fā)和釋放體制的活力。對(duì)于普通高校而言，就是建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)的體制。30年來(lái)，我們?cè)谕苿?dòng)高校辦學(xué)自主權(quán)方面做了許多工作，也取得了不少成績(jī)。但人們感到，政府對(duì)高校的管理，手段仍比較直接，管得還比較細(xì)，轉(zhuǎn)變政府職能的工作還有待深化。一、不妨探討政府對(duì)高校的契約管理學(xué)校是專(zhuān)門(mén)進(jìn)行教

2、育的機(jī)構(gòu)，高等學(xué)校除實(shí)施高等教育外，還具有科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)的基本職能。究其社會(huì)職能和服務(wù)性質(zhì)，屬于滿足公共利益需求、提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，是社會(huì)的公共事業(yè)。它們是現(xiàn)代社會(huì)中獨(dú)立存在著的一類(lèi)社會(huì)組織，如同政府、企業(yè)一樣，有自己獨(dú)特的使命和運(yùn)行規(guī)律。政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表著統(tǒng)治階級(jí)的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨是中華人民共和國(guó)的執(zhí)政黨，代表著最廣大人民的根本利益，立黨為公、執(zhí)政為民，因此黨和政府除了人民群眾的利益外不再有自身的特殊利益。在國(guó)外，特別是通過(guò)選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的國(guó)家，盡管執(zhí)政黨有其代表階級(jí)的利益，但它需要考慮公共利益、重視百姓訴求，否則難以上臺(tái)執(zhí)政。這就說(shuō)明，在現(xiàn)代社會(huì)，政府和高校都是為公

3、共利益服務(wù)的機(jī)構(gòu)，二者在存在形態(tài)和地位上有一定的獨(dú)立性和平等性。既然它們都在為公共利益服務(wù)，那么就應(yīng)該以符合各自規(guī)律和運(yùn)行規(guī)則的方式運(yùn)轉(zhuǎn)，也唯有此才能更好地踐行各自的使命要求。高等教育已走出象牙塔，與禮會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)家綜合實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力緊密地聯(lián)系在一起，優(yōu)先發(fā)展教育、科技創(chuàng)新和人力資源強(qiáng)國(guó)等成為重要的國(guó)家戰(zhàn)略。辦學(xué)已不僅僅是處理學(xué)校內(nèi)部的事務(wù)，還涉及到與國(guó)家、與社會(huì)各方面的關(guān)系。高等學(xué)?？梢宰灾危荒艹缴鐣?huì)而獨(dú)立發(fā)展，特別是不能不顧及統(tǒng)治者的利益和期望；高等學(xué)校需要面向社會(huì)自主辦學(xué)，但政府也不可能放棄自己應(yīng)有的責(zé)任，放棄對(duì)高等學(xué)校的支持和管理。因此，有效的管理應(yīng)是學(xué)校意志和國(guó)家意志的綜合體

4、現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)和國(guó)家利益的最大化。高校與政府間建立真正的平等、伙伴關(guān)系，并不代表高校發(fā)展和管理上的無(wú)政府或無(wú)序。其實(shí)，政府對(duì)高校進(jìn)行契約管理就是體現(xiàn)這種要求的一種方式。即在高等教育法等有關(guān)法律法規(guī)及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的框架下，政府對(duì)高校提出目標(biāo)和要求、批準(zhǔn)學(xué)校的章程和發(fā)展規(guī)劃，提供財(cái)政及政策支持、進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，高校在宏觀框架內(nèi)實(shí)行自主辦學(xué)。管理的原則是“宏觀有序、微觀搞活”。在性質(zhì)上，政府與高校的契約關(guān)系為行政契約，介于行政行為和私法契約之間，兼具行政的公務(wù)性和契約的合意性。二、早期大學(xué)特許狀的合意之義特許狀是由統(tǒng)治者頒發(fā)的辦學(xué)執(zhí)照。大學(xué)是最早的特許法人之一。借鑒中世紀(jì)的行會(huì)組織，巴黎大學(xué)的教師經(jīng)過(guò)艱

5、苦斗爭(zhēng)逐漸獲得了當(dāng)時(shí)行會(huì)所能有的特許權(quán)，也審時(shí)度勢(shì)地創(chuàng)造了他們所需要的自治機(jī)構(gòu)。按照傳統(tǒng)，大學(xué)特許狀一般由教皇或國(guó)王頒發(fā)，賦予大學(xué)開(kāi)設(shè)課程、招收學(xué)生、聘請(qǐng)教師、制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。大學(xué)特許狀的權(quán)威性首先來(lái)自于教權(quán)，中世紀(jì)教會(huì)擁有足以與世俗權(quán)力抗衡的權(quán)力，因此教會(huì)頒發(fā)的特許狀賦予了大學(xué)諸多特權(quán)，但宗教改革之后賦予大學(xué)特權(quán)的特許狀主要來(lái)自于王權(quán)和國(guó)家權(quán)力。英國(guó)牛津、劍橋、格拉斯哥等古老大學(xué)都首先經(jīng)由教皇頒發(fā)特許狀而成立，其后很多英國(guó)大學(xué)據(jù)皇家特許狀而建立。發(fā)源于殖民地時(shí)期學(xué)院的美國(guó)大學(xué)，其最初的合法性也是源自特許狀，如1636年成立的哈佛學(xué)院于1650年獲得馬薩諸塞議會(huì)為其頒發(fā)的特許狀，威廉瑪麗學(xué)

6、院于1693年得到英國(guó)皇家特許狀而成立。在地位上，大學(xué)特許狀有點(diǎn)像當(dāng)今的執(zhí)照或政府批文，是界定大學(xué)與政府間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律性文件。但其內(nèi)容又規(guī)定得非常詳細(xì)：確立大學(xué)特許法人的法律地位，規(guī)定大學(xué)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，綱領(lǐng)性地劃分大學(xué)內(nèi)部各方的權(quán)力、職責(zé)。特許狀是大學(xué)實(shí)現(xiàn)自治的保障。大學(xué)經(jīng)由特許狀而獲得獨(dú)立于出資人和舉辦人的獨(dú)立法人地位，享有學(xué)術(shù)自由和獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，并享有獨(dú)立于股東或發(fā)起人的永久存續(xù)權(quán)。如伯明翰大學(xué)皇家特許狀開(kāi)篇即以皇室的名義對(duì)大學(xué)的成立加以允可，規(guī)定“大學(xué)自建立起，即以該大學(xué)的名稱永久存續(xù)，并擁有完整的權(quán)利和能力，可以此名稱起訴或被訴，并承擔(dān)、堅(jiān)持和作為所有其他的合法行為”。特許狀

7、因而成為大學(xué)自治的保證。學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治是當(dāng)時(shí)社會(huì)、文化形態(tài)中客觀存在的一種制度成分，更是知識(shí)分子的一種生活方式。大學(xué)特許狀所賦予大學(xué)的權(quán)利甚至是超世俗的，享有獨(dú)立的司法權(quán)，凌駕于地方法律。如學(xué)生不受所在地法律約束，會(huì)屢生事端。英國(guó)1209年牛津的罷教和東遷，作為地方妥協(xié)的結(jié)果，1214年部分遷徙的師生重新回到牛津，牛津市長(zhǎng)被要求發(fā)誓尊重大學(xué)的自由和習(xí)慣。特許狀具有契約性質(zhì)，該性質(zhì)限制了政府任意改變大學(xué)的權(quán)利、義務(wù)范圍和性質(zhì)的能力。根據(jù)英國(guó)高等教育法專(zhuān)家法靈頓（d.j. farrington）的研究，英國(guó)政府只有在三種情況下才能修改特許狀：在原特許狀中明確地保留了修改特許狀的權(quán)力，該法人已經(jīng)

8、處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)，法人同意修改特許狀。美國(guó)1819年“達(dá)特茅斯案”的裁決，是高等教育歷史上體現(xiàn)特許狀保障大學(xué)法律地位的著名案例。該訴訟案最初是由學(xué)院內(nèi)部管理問(wèn)題的分歧引起的，后來(lái)演變成學(xué)院姓“私”姓“公”的歸屬之爭(zhēng)、發(fā)展為學(xué)院董事會(huì)與州政府的沖突。起初州法院站在州政府的立場(chǎng)上確認(rèn)該學(xué)院屬于公共機(jī)構(gòu)，部分持反對(duì)意見(jiàn)的學(xué)院董事會(huì)成員將此案上訴到美國(guó)聯(lián)邦最高法院，認(rèn)為特許狀是英皇為學(xué)院頒發(fā)的一種契約，具有法律效力，州立法機(jī)關(guān)試圖單方面修改它是對(duì)契約的損害，違背聯(lián)邦憲法。聯(lián)邦最高法院最后做出有利于學(xué)院的裁決，依據(jù)憲法第十條第一款州政府不得通過(guò)任何法規(guī)破壞契約的規(guī)定，裁決該州政府的行為不符合憲法。特

9、許狀是政府介入大學(xué)治理的一個(gè)機(jī)制。特許狀或大學(xué)章程既是大學(xué)自治的一個(gè)保證，也是政府參與大學(xué)治理的一個(gè)機(jī)制。它們既規(guī)定了大學(xué)的權(quán)利，也相應(yīng)地規(guī)定了大學(xué)應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任。大學(xué)成立以來(lái)，就一直是政教雙方爭(zhēng)相爭(zhēng)取的力量，并因特許而獲得自治權(quán)利。但是，大學(xué)自誕生以來(lái)又從來(lái)就沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)完全的自治，“在其作為一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)出現(xiàn)之后，就一直處于不同社會(huì)勢(shì)力和力量的作用之下，最初是教會(huì)、皇帝、國(guó)王和城市的交互影響，之后是政府、市場(chǎng)和科學(xué)的相互作用?！弊灾问且粋€(gè)程度和范圍的概念。特許狀或大學(xué)章程本來(lái)是大學(xué)自治的象征和保障，但在強(qiáng)權(quán)面前它們又是脆弱的。雖然教皇和法國(guó)國(guó)王相繼給予巴黎大學(xué)以司法特權(quán)，但權(quán)力畢竟掌握在當(dāng)權(quán)

10、者手中，干涉大學(xué)自治易如反掌。13世紀(jì)中期，法國(guó)亞歷山大四世通過(guò)發(fā)布“新的光明之源”諭旨，表示支持托缽會(huì)修士，并毫不猶豫地取消了大學(xué)的特許權(quán)。隨著西歐民族國(guó)家的進(jìn)一步興起，大學(xué)更進(jìn)一步從桀驁的“國(guó)王的大公主”成為“國(guó)王的掌中之物”。時(shí)至今日，英國(guó)大學(xué)特許狀和章程需要獲得樞密院批準(zhǔn)才能正式生效，其廢除或修改也需要獲得樞密院批準(zhǔn)。大學(xué)與政府均不能單方面修改或撤銷(xiāo)特許狀及章程，一定程度上體現(xiàn)了契約的合意之義。日本大學(xué)原來(lái)并沒(méi)有章程，但伴隨著大學(xué)法人化改革開(kāi)始了憲章的制訂工作，有意思的是日本大學(xué)憲章的英文譯法采用的是“charter”，也就是英國(guó)“特許狀”的用語(yǔ)，這不能不讓人感受到政府影響的作用。三、

11、現(xiàn)代大學(xué)與政府契約關(guān)系的發(fā)展二戰(zhàn)后特別是上世紀(jì)六七十年代以后，世界高等教育發(fā)生了很大的變化。學(xué)生規(guī)模急速膨脹，社會(huì)需求日趨多樣，教育成本持續(xù)上揚(yáng)，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)短缺。大學(xué)從“象牙之塔”步入世俗社會(huì)的“軸心”，外界開(kāi)始審視高等教育的質(zhì)量、效率和社會(huì)適應(yīng)性，高等學(xué)校也開(kāi)始關(guān)注自身的特色、水平和經(jīng)費(fèi)使用效益。政府與高校的關(guān)系在不斷調(diào)整。（一）政府與高校建立新型契約關(guān)系的理論依據(jù)現(xiàn)代高等教育成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，學(xué)術(shù)成為資本，大學(xué)制度的基礎(chǔ)由學(xué)術(shù)自由主義轉(zhuǎn)向?qū)W術(shù)資本主義。如何保證高校在接受政府資金的同時(shí)，仍然保有相應(yīng)的學(xué)術(shù)自治成為問(wèn)題的關(guān)鍵。契約理論、委托代理理論給出了相應(yīng)的理論界說(shuō)，新公共管

12、理理論給出了新形式下政府與高校關(guān)系的管理模式框架，而間接費(fèi)用制度和合同制度則成為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的具體制度安排。各種理論殊途同歸。契約為一種合意，是解決人際糾紛、形成共識(shí)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)是契約型社會(huì)，契約關(guān)系是現(xiàn)代社會(huì)的一種基本關(guān)系。在契約理論的框架下，政府需要依據(jù)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)向高校購(gòu)買(mǎi)教育等學(xué)術(shù)服務(wù)。委托代理其實(shí)也是一種契約關(guān)系，即委托人聘用代理人來(lái)行使某種職責(zé)。但是，由于在雙方間存在著信息不對(duì)稱性及代理人活動(dòng)的外部性，有可能產(chǎn)生代理人偏離目標(biāo)函數(shù)而損害委托人利益的委托代理問(wèn)題，因此需要建立相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制。根據(jù)委托代理理論，政府要向高校提出目標(biāo)要求，要有激勵(lì)手段促使高校完成目標(biāo)

13、；要給予相應(yīng)的辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)也要通過(guò)評(píng)估手段等建立起約束機(jī)制。新公共管理模式的基本含義是，政府給予一個(gè)組織一定的目標(biāo)并向其提供相應(yīng)的資金支持，然后由它獨(dú)立承擔(dān)起組織責(zé)任，政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)。新公共管理模式下的高校，雖然從政府那里獲得了一定的資金，但需要接受政府的評(píng)估，保證政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（二）政府對(duì)高校的目標(biāo)管理推動(dòng)目標(biāo)管理既是政府由直接向間接管理的一種轉(zhuǎn)變，也是政府由放任到介入高校管理的一種方式。德國(guó)高等教育一直有著受政府直接控制的傳統(tǒng)，近年來(lái)開(kāi)展了建立“基金會(huì)大學(xué)”的實(shí)驗(yàn)，以擴(kuò)大大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)?；饡?huì)大學(xué)的管轄權(quán)由政府轉(zhuǎn)到基金會(huì)，基金會(huì)在接管大學(xué)時(shí)需與政府簽訂目標(biāo)計(jì)劃。董事會(huì)為學(xué)校的最高權(quán)力

14、機(jī)構(gòu)，但政府的財(cái)政撥款并未減少，仍是學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。英國(guó)專(zhuān)門(mén)成立高等教育撥款委員會(huì)以作為政府與大學(xué)間的緩沖機(jī)構(gòu)，但其質(zhì)量評(píng)估是財(cái)政科研撥款的基礎(chǔ)。為了判斷科研質(zhì)量，高等教育撥款機(jī)構(gòu)每隔幾年進(jìn)行一次科研評(píng)估，最后成果質(zhì)量等級(jí)的劃分轉(zhuǎn)化為撥款權(quán)重。在美國(guó)，越來(lái)越多的州政府將撥款與高校績(jī)效評(píng)估掛鉤，在撥款公式中加入了政府倡導(dǎo)的績(jī)效指標(biāo)，政府與高校簽訂的資助協(xié)議也往往附加著限定條件和要求。（三）政府與高校間契約管理的實(shí)現(xiàn)契約管理實(shí)質(zhì)上也是一種目標(biāo)管理，日本的國(guó)立大學(xué)法人化改革和法國(guó)對(duì)大學(xué)的合同管理是這種管理模式的直接例證。進(jìn)入21世紀(jì)，日本政府對(duì)國(guó)、公立大學(xué)的管理模式進(jìn)行了根本性的調(diào)整，由原來(lái)

15、的政府設(shè)施型管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌跫s評(píng)估型”管理模式。著名學(xué)者天野郁夫指出：“法人化改革是日本國(guó)立大學(xué)130多年來(lái)歷史發(fā)展過(guò)程中最大的一場(chǎng)變革，而實(shí)現(xiàn)國(guó)立大學(xué)與政府行政機(jī)構(gòu)分離是其核心政策問(wèn)題之一”。國(guó)立大學(xué)由政府的下屬機(jī)構(gòu)到擁有獨(dú)立的法人地位，大學(xué)與政府的關(guān)系由行政從屬變?yōu)槠降鹊拿袷轮黧w。政府不再是直接使用行政手段，而是通過(guò)中期目標(biāo)和計(jì)劃等宏觀手段，以及引入第三方評(píng)價(jià)等手段，在大學(xué)的發(fā)展中體現(xiàn)政府的意志。所有國(guó)立大學(xué)按照文部省制定的6年中期目標(biāo)，制定各自的年度計(jì)劃和為期6年的中期計(jì)劃，6年后政府及其它評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)實(shí)施評(píng)估。也就是說(shuō)，大學(xué)在多大程度上實(shí)現(xiàn)了中期計(jì)劃成為政府決定預(yù)算分配的主要依據(jù)。

16、為了改善政府與學(xué)校的關(guān)系，法國(guó)教育界進(jìn)行了關(guān)于契約管理的探索。1983年，研究合同首先在大學(xué)研究機(jī)構(gòu)與教育部之間創(chuàng)建；1984年的高等教育法規(guī)定，大學(xué)可以根據(jù)所確定的教學(xué)、科研等方面的發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)協(xié)商與國(guó)家簽訂多年合同，學(xué)校要承諾完成發(fā)展目標(biāo)規(guī)定的任務(wù)，國(guó)家要保證提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)與人員編制。1990年，大學(xué)與國(guó)家簽訂4年合同的新型撥款模式開(kāi)始普遍實(shí)行，內(nèi)容包括教學(xué)與研究、大學(xué)生生活、國(guó)際合作等大學(xué)的全部領(lǐng)域。1994年，大學(xué)合同被命名為“四年發(fā)展合同”，1998年，教育部重申了關(guān)于合同的政策，并規(guī)定由高等教育司負(fù)責(zé)合同的協(xié)調(diào)工作。大學(xué)與國(guó)家建立契約，將大學(xué)置于高等教育管理的中心位置，為大學(xué)與國(guó)

17、家間建立現(xiàn)代管理關(guān)系鋪就了一條可行之路。日本學(xué)者金子元久認(rèn)為：英國(guó)在19世紀(jì)20世紀(jì)建立的城市大學(xué)，經(jīng)費(fèi)由政府提供，管理由以學(xué)者為主體的大學(xué)內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。雖然沒(méi)有明文規(guī)定，但在資源的提供、以研究和教育形式的服務(wù)產(chǎn)出上，政府與大學(xué)之間存在著潛在的契約關(guān)系。四、以契約手段推動(dòng)高校依法自主辦學(xué)高等學(xué)校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，需要與政府建立起一種相對(duì)平等的關(guān)系。通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能落實(shí)高校的自主法人地位，通過(guò)合理規(guī)劃高等學(xué)校的分類(lèi)定位解決發(fā)展的使命方向，通過(guò)建章立制規(guī)范權(quán)責(zé)關(guān)系和完善約束機(jī)制，通過(guò)目標(biāo)管理滿足政府的要求和實(shí)現(xiàn)高校的自治。1.加強(qiáng)對(duì)高等學(xué)校發(fā)展的總體設(shè)計(jì)和分類(lèi)指導(dǎo)工作。通過(guò)規(guī)劃的手段把發(fā)展的內(nèi)

18、驅(qū)力引向重特色、質(zhì)量的內(nèi)涵發(fā)展上來(lái)。通過(guò)全國(guó)性的總體規(guī)劃和地區(qū)性的定位規(guī)劃，促進(jìn)學(xué)校、學(xué)科和專(zhuān)業(yè)的特色發(fā)展和和諧發(fā)展。在加強(qiáng)政府宏觀統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，促進(jìn)高等學(xué)校面向社會(huì)依法自主辦學(xué)，提倡不同的辦學(xué)理念和辦學(xué)思路。對(duì)于高校分類(lèi)體系，理論上可按分層、分類(lèi)的思想設(shè)計(jì)，實(shí)踐中可根據(jù)管理體制規(guī)劃學(xué)校使命來(lái)操作，最后構(gòu)建出一個(gè)“層次、類(lèi)型、使命”三維的模型。即在“教學(xué)型學(xué)院研究型大學(xué)”框架、“學(xué)科性人才培養(yǎng)應(yīng)用性人才培養(yǎng)”框架之上，進(jìn)一步根據(jù)學(xué)校的辦學(xué)使命，實(shí)施“世界的大學(xué)、國(guó)家的大學(xué)和地方的高校”操作性分類(lèi)推進(jìn)方案。2.加強(qiáng)高等學(xué)校的“建章立制”工作。通過(guò)章程的制訂促進(jìn)高校的依法辦學(xué)和規(guī)范管理工作。我國(guó)高等教育法規(guī)定“高等學(xué)校自批準(zhǔn)之日起取得法人資格”，大學(xué)法人需明晰兩種關(guān)系：一是辦學(xué)的外部關(guān)系，即所謂的面向社會(huì)和依法辦學(xué)；二是辦學(xué)的內(nèi)部關(guān)系，即所謂的自我管理和約束機(jī)制。第一種關(guān)系主要由法律明確，章程承接一下；第二種關(guān)系主要由章程明確，輔之于具體的規(guī)章。因此