揚州市刑事法律援助調(diào)查報告

1、揚州市刑事法律援助調(diào)查報告 摘 要 新修改的刑事訴訟法在刑事法律援助方面取得了可喜的進步提前了刑事法律援助的介入時間，擴大了刑事法律援助范圍，明確了法律援助機構(gòu)的責任等等，為刑事法律援助工作的發(fā)展提供了有力的契機。這對于保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中的人權(quán)，體現(xiàn)程序正義，促進實體公正具有重大的意義。同時也使實踐中的刑事法律援助面臨著更大的挑戰(zhàn)。為確保刑訴法相關(guān)規(guī)定得到有效實施，本文在研究全國典型城市、江蘇省和揚州市法律援助總體情況的基礎(chǔ)上，重點分析揚州市刑事法律援助現(xiàn)狀，結(jié)合新的刑事訴訟法實證地分析揚州市刑事法律援助存在問題，并提出關(guān)于刑事法律援助的完善措施。 關(guān)鍵詞 揚州市 刑事法律援助

2、 新刑訴法 中圖分類號：d920.4文獻標識碼：a文章編號：1009-0592（2013）04-077-04 目前我國的法律援助事業(yè)如火如荼地開展著，法律援助案件數(shù)量逐年增多、解答群眾咨詢的數(shù)量也在大規(guī)模上升、法律援助的影響力越來越大，且伴隨著新的刑事訴訟法的出臺，法律援助的地位又上升到了一個新的層次，調(diào)查研究如何切實發(fā)揮法律援助的作用，如何平衡法律援助資源的利用，如何更好地保護困難群眾，尤其是刑事犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益具有現(xiàn)實意義。 前人關(guān)于刑事法律援助方面的專著頗豐，但是針對一個地區(qū)的刑事法律援助狀況進行調(diào)查研究的報告卻較少。江蘇省法律援助事業(yè)走在全國前列，揚州市法律援助在江蘇省又居

3、于先進行列。而且考慮到揚州市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達，是南京都市圈和上海經(jīng)濟圈的節(jié)點城市，向南接納蘇南、上海等地區(qū)經(jīng)濟輻射，向北作為開發(fā)蘇北的前沿陣地和傳導(dǎo)區(qū)域。全市總面積6634平方公里，其中市轄區(qū)面積2310平方公里；全市總?cè)丝诩s440萬人左右，其中市轄區(qū)人口約229.1萬人。根據(jù)2013年初的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年揚州經(jīng)濟總量為2950億元（增速11.5%），按第六次人口普查人口440萬計算，揚州2012年人均gdp約為670454元，折合美元106595usd（匯率取按中間價6.3）。同時，2012年揚州城鎮(zhèn)居民可支配收入28370元，增長14.5%；農(nóng)村居民人均純收入為12900元，增長15%。與

4、江蘇省全省人均可支配收入29677元相比相差無幾，已經(jīng)高出了全國的平均水平。以揚州市的刑事法律援助為調(diào)研樣本具有典型性。 雖然目前揚州市已形成以市法律援助中心為龍頭，縣（市、區(qū)）法律援助中心為主導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和行業(yè)部門法律援助工作站為基礎(chǔ)的多層次、寬領(lǐng)域、全覆蓋的法律援助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并創(chuàng)造性地建立了“非訴調(diào)解”的法律援助模式。但是揚州市法律援助也和全國的刑事法律援助現(xiàn)狀一樣存在“重民輕刑”的弊端，刑事法律援助在整個法律援助案件中所占比例極少。本課題的研究許會對全省、全國刑事法律援助的完善提供一個新的視角，真正把法律援助的價值保障人權(quán)發(fā)揮到實處。 一、刑事法律援助制度的概述 刑事法律援助制度是法律

5、援助制度中的一部分，它最早起源于英國。因為英美法系與大陸法系的區(qū)別，所以導(dǎo)致了刑事法律援助的定義和特征，在不同國家、地區(qū)也各不相同。例如，英國對刑事法律援助的定義，是指利用國家的法律援助資金委托律師，為在治安法院和刑事法院受審的刑事被告人提供的法律咨詢和刑事辯護。簡而言之，英國的刑事法律援助可以這么歸納：一切被傳訊到刑事法庭和受刑事指控案件的犯罪嫌疑人或被告人，從偵查階段到審判階段，從治安法院到刑事上訴庭，只要他無力負擔聘請律師的法律費用，而且給予他法律援助符合司法正義的要求，就應(yīng)給予刑事法律援助。也即不論在何刑事訴訟階段，不分法庭種類，凡符合標準的犯罪嫌疑人、被告人均可獲得免費的刑事法律援助

6、計劃的幫助。 而美國的刑事法律援助，是指在刑事案件有法律規(guī)定的特定情形時，被告人的經(jīng)濟條件不足以聘請律師，法院應(yīng)當從地方律師事務(wù)所的律師和領(lǐng)取政府工資的公設(shè)辯護人中為他提供辯護律師。 在大陸法系國家，如法國的刑事法律援助，是指在法院進行訴訟的刑事案件，可以享受由政府設(shè)立的法律援助機構(gòu)組織的法律援助人員，為當事人給予經(jīng)濟幫助或者減免收費，提供法律服務(wù)的一項法律制度。而在德國，刑事法律援助，是指在案情重大或者因為事實、法律情況復(fù)雜的刑事程序中，當被告人未自行委托辯護人時，法院為其指定辯護律師；或者被告人有困難和殘疾無法進行自我辯護的，提供刑事法律援助。 我國的刑事法律援助制度是一種在刑事訴訟領(lǐng)域中

7、為保持控辯平衡、保障社會弱者獲得平等訴訟機會以實現(xiàn)司法正義的制度設(shè)計，是現(xiàn)代化法治國家實現(xiàn)司法公正和保障人權(quán)所不可替代的重要手段。新的刑事訴訟法在刑事法律援助方面做了較大修改，集中表現(xiàn)在刑訴法第三十四條、第二百六十七條和第二百八十六條。為貫徹實施修改后刑訴法有關(guān)刑事法律援助的規(guī)定，2月4日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布修訂后的關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定（下稱規(guī)定），自3月1日起實施。修訂后的規(guī)定共28條，與2005年的規(guī)定相比，增加了5條，在保障犯罪嫌疑人、被告人等獲得及時的法律援助方面作了細化規(guī)定，同時刪除與修改后刑訴法規(guī)定不一致的內(nèi)容。規(guī)定進一步明確了法律援助申

8、請條件：規(guī)定“有證據(jù)證明犯罪嫌疑人、被告人屬于一級或者二級智力殘疾的；共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護人的；檢察院抗訴的；案件具有重大社會影響的”等四種情形屬于因經(jīng)濟困難以外的其他原因，犯罪嫌疑人、被告人具有這四種情形申請法律援助的，法律援助機構(gòu)無須進行經(jīng)濟狀況審查。與此同時，規(guī)定完善了相關(guān)救濟程序。以上種種修改和國家對刑事法律援助制度的完善設(shè)計，對于保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中的人權(quán)，體現(xiàn)程序正義，促進實體公正具有重大的意義。 二、全國背景下的揚州市刑事法律援助工作開展情況 根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2003年時，全國法律援助總量大約14萬件，到了2011年全國范圍內(nèi)辦理法律援助案

9、件84萬余件，但大部分仍是民事案件，其中三分之一的案件援助由基層法律服務(wù)者提供，三分之一來自律師，另有三分之一為法律援助機構(gòu)的工作人員。但刑事法律援助的數(shù)量自2006年來幾乎始終保持在11萬件左右，且目前刑事法律援助案件60%以上來自法院的指定，而且大部分為未成年人案件。 可喜的是，在新的刑事訴訟法出臺前后，很多經(jīng)濟發(fā)達的省市也率先走上了降低法律援助受援標準、擴大受援范圍的先行性道路。以上海市和浙江省為例，上海市于2011年年底調(diào)整了法律援助相關(guān)標準，將法律援助對象經(jīng)濟困難標準由上海市最低生活保障線的1.5倍，調(diào)整為上海市城鄉(xiāng)低收入家庭人均可支配收入標準；將勞動用工糾紛、醫(yī)患糾紛和食品質(zhì)量安全

10、糾紛納入了上海市法律援助事項范圍，進一步擴大了上海市法律援助的覆蓋面；對于農(nóng)民工因追索勞動報酬和工傷賠償以及涉及刑事案件的未成年人申請法律援助的，免于審查其經(jīng)濟狀況。通過以上舉措，上海市法律援助案件大幅增加，2012年上半年上海市全市法律援助機構(gòu)共辦理各類法律援助案件8898件，同比增長54.94%。據(jù)調(diào)研，基于現(xiàn)實的需要，浙江省從2011年5月開始“試水”擴大刑事案件中法律援助的范圍。該省司法廳與省高級人民法院聯(lián)合下發(fā)意見，將法律援助范圍擴大為被告人無力承擔、家屬不愿承擔（含無法聯(lián)系其家屬）辯護律師費用，本人又提出法律援助申請的中級人民法院審理的一審刑事案件、案件有重大社會影響或者社會公眾高

11、度關(guān)注的、被告人作無罪辯護的等7種情形。該意見出臺僅半年，浙江省刑事法律援助案件快速增長，2011年下半年辦理刑事法律援助案件10279件，同比增長了43%。刑事法律援助案件律師辯護意見被法院采納率達93.7%，其中全部采納率為55.7%。 而走在全國前列的江蘇省法律援助事業(yè)也紅紅火火的開展著，2010年11-12月，江蘇省法律援助立案數(shù)15569件，其中民事案件14714件，占案件總量的94.5%，刑事案件797件，占案件總量的5.1%。2011年1月至12月，江蘇省法律援助累計批準案件數(shù)75422件，其中民事案件71010件，占案件總量的94.15%，刑事案件4144件，占案件總量5.49

12、%，行政案件264件，占案件總量的0.3%。無錫、常州、蘇州、南京、宿遷、揚州等各大經(jīng)濟發(fā)達城市的法律援助事業(yè)在整個江蘇省的法律援助事業(yè)中也具有典型性。以宿遷市為例，2009-2011年，宿遷市辦理的刑事法律援助案件總數(shù)分別為117、128、161件，其中，刑事申請法律援助案件16、19、44件，審批率達100%；刑事指定法律援助案件101、109、117件，其中“應(yīng)當指定”案件分別為96、106、110件，“可以指定”案件為5、3、7件。刑事法律援助受援人總數(shù)分別為120、128、161人；其中，共有盲聾啞人47人，農(nóng)民209人，老年人2人，未成年人169人，婦女17人，少數(shù)民族8人。而揚州

13、市法律援助案件數(shù)量也呈高增長態(tài)勢，連續(xù)3年入選省十大法律援助案件，另有1件案件入選江蘇省十大提名案件。2011年全市共受理法律援助案件4922件，同比增長25%；接待來訪、來電、網(wǎng)上咨詢16334件，同比增長28.6%；揚州市市法律援助中心受案808件，同比增長12.4%，繼續(xù)保持江蘇省省轄市領(lǐng)先地位，服務(wù)對象滿意率達到99%以上。 但是在全國各個地方法律援助事業(yè)如火如荼地開展的同時，我們也應(yīng)看到“重民輕刑”的現(xiàn)象成了法律援助真正實現(xiàn)價值的“攔路虎”。就揚州市而言，2012年揚州市共受理法律援助案件5333件，其中民事案件5101件占95.65%、刑事案件230件占4.31%、行政案件2件占0

14、.03%，可見其懸殊之大。在新刑事訴訟法擴大刑事法律援助范圍，第二個國家人權(quán)行動計劃承諾進一步保障被羈押人合法權(quán)利的時代背景下，分析并解決揚州市甚至全省、全國法律援助“重民輕刑”的畸形現(xiàn)狀，平衡法律援助的不均衡性，切實保護刑事犯罪嫌疑人和被告人的權(quán)益，建立和完善刑事法律援助制度迫在眉睫。 三、揚州市刑事法律援助工作開展存在問題及原因 （一）刑事法律援助案件數(shù)過少且增長緩慢 近年來，揚州市刑事法律援助案件數(shù)雖然有所提升，但相對于整個江蘇省而言增長極為緩慢，增速不明顯，且申請類刑事案件所占比重過低。其原因主要在于兩方面： 一是刑事法律援助案件主要來源于法院指定，而按照現(xiàn)行刑訴法規(guī)定，法院指定法律援

15、助的刑事案件又分為“應(yīng)當指定辯護”和“可以指定辯護”兩類，對于“可以指定辯護”的情形，法院擁有較大自由裁量權(quán)，出于種種原因，大多數(shù)情況下往往不予指定辯護，導(dǎo)致指定類案件增幅有限。 二是刑事申請類案件過少，主要在于當事人缺少申請法律援助的意識，宣傳不到位、信息不通暢等原因往往導(dǎo)致刑事被告人不知道刑事案件也可以申請援助，或?qū)π淌路稍贫刃拇嬉蓱]，導(dǎo)致刑事案件少有援助申請。 （二）刑事法律援助案件辦理質(zhì)量有待提高 隨著刑事法律援助案件數(shù)量的增加，刑事法律援助律師的辦案壓力隨之增大。保障和提高刑事法律援助律師的辦案質(zhì)量與保障犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)息息相關(guān)。而如何保障和提高律師的辦案質(zhì)量也成為了焦

16、點問題。實踐中，律師辦案補貼微乎其微，導(dǎo)致律師的辦案積極性不高。即使不少律師熱衷公益，對經(jīng)濟利益追求較少，但是把犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權(quán)利置于援助律師的不同價值觀念下顯然風險很大。 一是指定辯護案件中承辦人員介入訴訟較遲，調(diào)查取證、會見被告人等環(huán)節(jié)較簡略。目前，揚州市刑事法律援助案件主要來源于人民法院指定辯護。按照相關(guān)規(guī)定，由人民法院指定辯護的案件，人民法院應(yīng)當在開庭10日前將指定辯護通知書和起訴書副本或者判決書副本送交其所在地的法律援助機構(gòu)；而實際操作中，人民法院將指定辯護通知書和起訴書副本送交法律援助中心的時間大多數(shù)為開庭前5日左右，承擔法律援助的辯護人介入訴訟時間過遲，這導(dǎo)致辯方的

17、調(diào)查取證和會見被告人時間過短，不能全面展開調(diào)查，個別案件甚至只能在被告被押送至法院后至開庭前這段時間內(nèi)進行簡短的會見，這些對于承辦人開展辯護及維護受援人利益極為不利。 二是經(jīng)費保障不足導(dǎo)致承辦人員辦案積極性不高，給案件辦理造成困難。揚州市在整個江蘇省屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，從法律援助制度建立以來，經(jīng)費緊張一直是困擾揚州市法律援助工作的最大障礙。近年來揚州市法律援助案件辦案數(shù)量增長迅速，但全市經(jīng)費保障總盤子并未實現(xiàn)同步增長。部分縣（市、區(qū)）法律援助經(jīng)費的增長與法律援助的實際需求之間仍然存在較大矛盾。目前，全市法律援助經(jīng)費保障不足百萬，法援業(yè)務(wù)支出主要靠省財政轉(zhuǎn)移支付以及擠占司法行政其他業(yè)務(wù)經(jīng)費，法律援

18、助經(jīng)費供需矛盾日益突出，經(jīng)費不足是制約揚州市法律援助工作發(fā)展的根本因素。 刑事案件辦理過程較困難，辦案人員往往要花費更多精力、財力，如刑事案件會見當事人需2人以上共同會見，但案件指派一般只指派1名承辦人員，另外一人的補貼費用則無法保障；刑事案件卷宗涉及材料較多，就產(chǎn)生更多查閱、復(fù)印等費用；刑事案件有很多當事人是異地羈押，造成很多差旅支出等。揚州市刑事法律援助辦案經(jīng)費主要用于案件補貼發(fā)放，早在2004年揚州市的各法律援助機構(gòu)對法律援助進行申請、調(diào)查、取證的相關(guān)費用就可以適當報支。支付標準為：在本縣（市、區(qū)）辦案的，每件按300-800元支付；在省內(nèi)跨縣（市、區(qū)）辦案的，每件按600-1000元支

19、付；跨省辦案的，每件按800-1500元支付。辦案補貼每年支付一次，具體支付數(shù)額由法律援助中心審查后報司法部門批準，由市財政列支。近年來揚州市也在不斷調(diào)整案件補貼，2011年800元一件，2012年10月之后揚州市重新確定案件補貼標準為市中心每件1000元，縣（市、區(qū)）根據(jù)案件的復(fù)雜程度300-1200元不等，一般為500元每件。此案件補貼標準相比上海市每件案件1600元左右還是比較低的。 四、新刑訴法實施后對刑事法律援助工作的影響 新刑訴法對刑事法律援助的修改，對于保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中的人權(quán)，體現(xiàn)程序正義，促進實體公正具有重大的意義。同時刑事法律援助的案件會大幅度增加，這會使實

20、踐中的刑事法律援助面臨著更大的挑戰(zhàn)。 （一）刑事法律援助經(jīng)費更加緊張 刑事法律援助的開展首先要有充足的經(jīng)費保障，沒有足夠的經(jīng)費保障，法律援助只能是鏡花水月。從法律援助誕生之日起，經(jīng)費問題就一直是困擾、制約法律援助健康發(fā)展的一個重要因素。 目前，刑事法律援助的經(jīng)費主要還是來源于國家財政撥款。雖然據(jù)近日國務(wù)院發(fā)布的中國的司法改革白皮書指出，我國的法律援助經(jīng)費正逐年增長，2010年全國法律援助經(jīng)費總額達到10.06億元，同比增長32.8%，2011年達12.8億人民幣。但是政府撥款的經(jīng)費與每年遞增的需要法律援助的案件數(shù)量相比，資金仍有很大缺口，而且我國人均法律援助經(jīng)費不足1元，這與世界上的發(fā)達國家相

21、比差距也很大。以英美國家為例，英國人均法律援助為32美元，美國人均法律援助為2.25美元。2012年，揚州市市、縣兩級法律援助經(jīng)費總投入450.17萬元，其中地市一級經(jīng)費投入120.47萬元，縣（市、區(qū)）經(jīng)費投入329.7萬元。而揚州市全市法律援助資金用于法律援助案件補貼的就有211.49萬元，占總支出的46.98%。其他律師值班費、工作人員工資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用、辦公經(jīng)費等等也占有很大比重，而這些經(jīng)費也遠遠不夠支持案件數(shù)量日益增多的法律援助工作的開展。 新刑訴法實施后，要求獲得刑事法律援助的案件會以成倍的數(shù)量增長，每一個案件數(shù)量的增加就意味著經(jīng)費的制約壓力的增加。以揚州市的統(tǒng)計分析為例，在實

22、施之初的2013年，揚州市保守估計刑事申請類法律援助案件將比2012年增長150%左右，刑事指定類法律援助案件年增幅也將達到200%，案件總數(shù)增長率將達155%。這明確說明法律援助經(jīng)費的增長與刑事法律援助的實際需求之間存在的矛盾也會日益增大。 （二）刑事法律援助的專職律師的數(shù)量需求增大 目前在我國的法律援助機構(gòu)中既有專職律師專門從事法律援助業(yè)務(wù)，又有私人律師通過法律援助機構(gòu)的指派以多種方式提供法律援助業(yè)務(wù)。但是法律援助案件絕大部分是由社會律師承辦。目前揚州市縣（市、區(qū)）法律援助機構(gòu)專職工作人員平均為3人以上，揚州市法律援助中心專職工作人員現(xiàn)為6人，其中法律專業(yè)人員達到2/3。但是隨著新刑訴法的

23、實施，法律援助機構(gòu)人手缺乏現(xiàn)象會越來越明顯，對于專職律師的需求也會越來越大。 專職律師與普通的社會律師不同，他們的主要職責就是接受法律援助機構(gòu)的指派，為需要法律援助的人進行無償?shù)姆煞?wù)，其有固定的收入，因此，他們在日常工作中只能接受法律援助的案件。這種專職的法律援助律師在上海就發(fā)展的很成熟。專職律師有利于提高法律援助辦案質(zhì)量，同時可以節(jié)約法律援助經(jīng)費。這對很好地實現(xiàn)法律援助，特別是實現(xiàn)刑事法律援助的價值有著特別的意義。 （三）刑事法律援助律師辦案質(zhì)量亟待提高 隨著刑事法律援助案件數(shù)量的增加，刑事法律援助律師的辦案壓力隨之增大。保障和提高刑事法律援助律師的辦案質(zhì)量與保障犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)

24、息息相關(guān)。而如何保障和提高律師的辦案質(zhì)量也成為了焦點問題。實踐中，律師辦案補貼微乎其微，導(dǎo)致律師的辦案積極性不高。即使不少律師熱衷公益，對經(jīng)濟利益追求較少，但是把犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權(quán)利置于援助律師的不同價值觀念下顯然風險很大。 五、落實好新刑事訴訟法有關(guān)規(guī)定的建議 新刑訴法關(guān)于刑事法律援助的修改對于保障犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)、彰顯公平正義有著重要意義，給刑事法律援助工作帶來了前所未有的機遇與挑戰(zhàn)。為了深入理解把握新刑訴法的立法精神，推動刑事法律援助工作的貫徹實施，筆者僅針對上文三方面的挑戰(zhàn)提出以下三點建議： （一）針對目前刑事法律援助的經(jīng)費緊張，且主要來源于財政撥款，社會各界資助微乎其微的情況，筆者認為可以做兩點來改善這種狀況 1.大力發(fā)展“法律慈善”事業(yè)。現(xiàn)代社會的慈善事業(yè)如火如荼，社會各界都高度關(guān)注慈善事業(yè)的發(fā)展，但是“法律慈善”卻非常少，法律援助特別是刑事法律援助獲得的社會資助極其少，如果能夠引起社會大眾對刑事法律援助的關(guān)注，推動“法律慈善”的發(fā)展，那么刑事法律援助事業(yè)的經(jīng)費就能夠在社會各界的幫助下緩解。 2.建立專門的刑事法律援助基金?；鹬饕獊碓从冢赫畵芸睢⑸鐣鹘缳Y助、基金存取利息等?；鸬挠猛揪褪菫椤敖?jīng)濟困難”的刑事法律援助申請人提供幫助，不得挪作他用。目前揚州市已有意向創(chuàng)建此種基金會。 （二）針對專職