略論保障措施調(diào)查中的若干法律問題一概要

1、略論保隙措施調(diào)查中的若干法律問題(一)保障措施、反傾銷和反補(bǔ)貼均為 WTO、定中規(guī)定的締約方可以采取的 貿(mào)易救濟(jì)措施。與反傾銷和反補(bǔ)貼相比，保障措施可以采取提高關(guān)稅、數(shù)量配 額和關(guān)稅配額等多種救濟(jì)方式，對(duì)一國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)更為充分，而且由于無(wú) 須證明被調(diào)查方存在“不公正的貿(mào)易行為”，保障措施調(diào)查的發(fā)起較之反傾銷 和反補(bǔ)貼更為容易。自烏拉圭回合保障措施協(xié)定通過(guò)以來(lái)，世界各國(guó)發(fā)起保障措施調(diào)查的數(shù)量 逐年上升，2001年全球范圍內(nèi)保障措施調(diào)查案達(dá) 53起，比2000年的26起， 增加了 27起1。2001年美國(guó)發(fā)起了 201鋼鐵保障措施調(diào)查，對(duì)世界鋼鐵生產(chǎn) 和消費(fèi)產(chǎn)生了極大的影響，并引起其主要貿(mào)易伙

2、伴的強(qiáng)烈反對(duì)。作為美國(guó) 201 鋼鐵保障措施引起的連鎖反應(yīng)之一，我國(guó)于2002年5月20日正式立案公告對(duì)部分進(jìn)口鋼鐵產(chǎn)品采取保障措施調(diào)查，這是我國(guó)在加入WTOB第一次應(yīng)用保障措施的貿(mào)易救濟(jì)措施。按照WTOT關(guān)規(guī)則和中國(guó)有關(guān)保障措施法規(guī)的要求，采取保障措施必須滿足四 個(gè)方面的條件：(1)不可預(yù)見發(fā)展(unforeseen development )的存在；(2)進(jìn)口數(shù)量的增加；(3)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅(serious injury or threat of serious injury) ； (4)進(jìn)口數(shù)量的增加和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害之間存在因果關(guān)系(casual li

3、nk )。由于保障措施對(duì)于 我國(guó)的調(diào)查官員、律師和企業(yè)人士而言還是相對(duì)陌生的法律制度，而且中國(guó)有 關(guān)保障措施法規(guī)的規(guī)定較為抽象和簡(jiǎn)略，以下將結(jié)合WTO端解決機(jī)構(gòu)DSB#及保障措施的判例對(duì)上述采取保障措施的必要條件逐一作簡(jiǎn)要的分析：一、不可預(yù)見的發(fā)展所謂不可預(yù)見的發(fā)展是指一締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)無(wú)法合理預(yù)見的情 況，該情況的發(fā)生以及該締約方履行關(guān)稅減讓承諾的結(jié)果將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口 數(shù)量的增加并對(duì)該締約方的相關(guān)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害。不可預(yù)見的發(fā)展最初源于 WTO<GATT 1994Article XIX 的規(guī)定。其基本要求是，如果在出現(xiàn)“不可預(yù)見的發(fā)展”之情況下，一締約方履行其在GATT19

4、94»下的包括關(guān)稅減讓在內(nèi)的義務(wù)，將導(dǎo)致某種產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增加并對(duì)該 締約方領(lǐng)土內(nèi)的生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者造成嚴(yán)重的損害或嚴(yán)重?fù)p害 的威脅，該締約方可以在防止或救濟(jì)損害所必須的限度和時(shí)間內(nèi)，針對(duì)該進(jìn)口 產(chǎn)品全部或部分地中止其在GATT 199傘下的義務(wù)，或撤回、修改其在GATT 1994»下所做出的減讓。WTOa則之所以設(shè)計(jì)不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定，主要是為防止保障措施被濫用。保障措施的規(guī)定也被稱為“逃避條款" (escape clause ),因?yàn)樵摋l款允許一 締約方部分或全部地逃避其在GATT 1994下所承擔(dān)的義務(wù)，但由于一締約方 的逃避行為會(huì)對(duì)其他締約

5、方的利益造成重大的影響，所以WTOa則必然要通過(guò)規(guī)定不可預(yù)見的發(fā)展，限制締約方僅能在出現(xiàn)不可預(yù)見的發(fā)展時(shí)，部分或全部 地逃避其在GATT 1994下所承擔(dān)的義務(wù)。由于GATT 1994> Article XIX 關(guān)于不可預(yù)見的發(fā)展的規(guī)定并沒有被寫入烏拉 圭回合保障措施協(xié)定的最終文本，因此對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展是否構(gòu)成采取保 障措施的必要條件，各締約方存在著不同的看法。但這一分歧已經(jīng)為WT3端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body )的上訴機(jī)構(gòu)(Appellate Body )在韓國(guó) 奶制品案的報(bào)告中解決。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，締約方證明不可預(yù)見的發(fā)展 的存在是締約方為適用保障

6、措施所必須的一項(xiàng)“先決要求(prerequisite ) ” 2。因此無(wú)論各締約方是否在國(guó)內(nèi)立法中作了相關(guān)規(guī)定， 各締約方在采取保障措施時(shí)都必須將不可預(yù)見的發(fā)展作為一個(gè)先決要求進(jìn)行考 察。WTO<GATT 1994和保障措施協(xié)議中沒有對(duì)不可預(yù)見的發(fā)展做具體的定義，但在1951年“Hatters ' Fur”案中，當(dāng)時(shí)的爭(zhēng)端解決工作組對(duì)不可預(yù)見 的發(fā)展做了如下解釋：“不可預(yù)見的發(fā)展指在相關(guān)關(guān)稅減讓的談判后出現(xiàn)的情 況發(fā)展，并且要求做出關(guān)稅減讓的國(guó)家的談判代表在談判時(shí)預(yù)見到這種情況發(fā) 展是不合理的” 3。這一解釋還被 WT3端解決機(jī)構(gòu)白上訴機(jī)構(gòu)在1999年韓 國(guó)奶制品案中所引用4。對(duì)

7、于上述解釋，應(yīng)從三個(gè)方面進(jìn)行理解：(1)判斷某種情況是否構(gòu)成不可預(yù)見 的發(fā)展的關(guān)鍵在于該情況是否能為締約方在進(jìn)行關(guān)稅減讓談判時(shí)“合理預(yù) 見”，凡是能夠合理預(yù)見的情況均不構(gòu)成不可預(yù)見的發(fā)展；(2)判斷是否能“合理預(yù)見”，應(yīng)該從一個(gè)假設(shè)的“理性的締約方”的角度來(lái)考察，至于具體締約方之間預(yù)見能力的差異應(yīng)不在考慮之列；(3)判斷合理預(yù)見的時(shí)點(diǎn)應(yīng)考察 締約方進(jìn)行締約談判時(shí)是否能夠合理預(yù)見。、進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)進(jìn)口數(shù)量的增加是實(shí)施保障措施的要件之一。中華人民共和國(guó)保障措施條 例(以下簡(jiǎn)稱保障措施條例)第七條規(guī)定，”進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加，是指 進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)相比絕對(duì)增加或者相對(duì)增加”。保障措施條例第 八條又

8、進(jìn)一步規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，應(yīng)審 查(1)進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量；(2)增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi) 市場(chǎng)中所占的份額。從上述規(guī)定看，進(jìn)口數(shù)量的增加并不應(yīng)該是單純的“數(shù)量”分析，并不是任何 數(shù)量上的增長(zhǎng)均可以構(gòu)成保障措施條例所要求的“進(jìn)口數(shù)量的增加”。相 反，保障措施條例第八條要求從對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害的角度審查“進(jìn)口數(shù) 量的增加”，換言之，進(jìn)口數(shù)量增加的程度和方式要足以對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重 損害或嚴(yán)重?fù)p害的威脅。所以在進(jìn)行進(jìn)口數(shù)量的分析時(shí)，不僅要考察進(jìn)口產(chǎn)品 的絕對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量，而且應(yīng)考察增加的進(jìn)口產(chǎn)品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)所占的份額。保障措施條例的上述要求也反映了WTO

9、t訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中的觀點(diǎn)。在該案中上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“在保障措施調(diào)查中如果僅僅證明今年的產(chǎn)品進(jìn) 口量高于去年或者五年前，(這種分析)是不充分的”，“值得再一次重復(fù)的 是，僅僅證明進(jìn)口數(shù)量的任何增長(zhǎng)是不充分的”。上訴機(jī)構(gòu)要求，“進(jìn)口數(shù)量 的增長(zhǎng)必須是在時(shí)間上足夠臨近的(recent enough ),足夠突然的(sudden enough),足夠明顯的(sharp enough),足夠重要的(significant enough),并在數(shù)量上和性質(zhì)上能造成或威脅造成嚴(yán)重?fù)p害"。5、嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅保障措施條例沒有對(duì)嚴(yán)重?fù)p害和嚴(yán)重?fù)p害威脅做出專門的定義。根據(jù)WTO保障措施協(xié)定第

10、四條第1款，嚴(yán)重?fù)p害指對(duì)某一國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的地位造成的重 大總體損害。嚴(yán)重?fù)p害威脅是指嚴(yán)重?fù)p害迫在眉睫，確定存在嚴(yán)重?fù)p害威脅應(yīng) 當(dāng)基于各種事實(shí)而不應(yīng)僅僅基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性。按照WTOk訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案件中的觀點(diǎn)，保障措施案件中的嚴(yán)重?fù)p害(serious injury )要件要比反傾銷案件中的實(shí)質(zhì)性損害(material injury ) 要件更為嚴(yán)格。因?yàn)榉磧A銷措施針對(duì)的對(duì)象是不公正的貿(mào)易行為，而對(duì)于保障 措施并沒有存在此種限制，換言之，即使不存在不公正的貿(mào)易行為，也同樣可以采取保障措施，所以保障措施作為進(jìn)口限制措施是不同尋常的(extraordinary )。考慮到這一 “不同尋

11、?！钡奶卣?，立法者在設(shè)計(jì)保障措施 的發(fā)起要件時(shí)應(yīng)對(duì)保障措施的發(fā)起要件提出更為嚴(yán)格的要求。為考察國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)是否遭受“重大總體損害”，必須對(duì)國(guó)內(nèi)行業(yè)的整體狀況做出 評(píng)估。保障措施條例第八條規(guī)定，在考察國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害時(shí)，應(yīng)當(dāng)審查下列 相關(guān)因素：(1)進(jìn)口產(chǎn)品的絕對(duì)和相對(duì)增長(zhǎng)率與增長(zhǎng)量；(2)增加的進(jìn)口產(chǎn) 品在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中所占的份額；(3)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)量、銷售水平、市場(chǎng)份額、生產(chǎn) 率、設(shè)備利用率、利潤(rùn)與虧損、就業(yè)等指標(biāo)；(4)造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)損害的其他因 素。上述考察因素包括了 WTO保障措施協(xié)定第四條2 (a)所列出的全部產(chǎn) 業(yè)損害考察因素。但正如WTOL訴機(jī)構(gòu)在阿根廷鞋制品案中指出的， WTO保障措施協(xié)定第四

12、條 2 (a)所列出的考察因素并沒有窮盡調(diào)查機(jī)關(guān)的考察范圍，僅僅是一個(gè)最低限 度的清單，為準(zhǔn)確評(píng)估國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體狀況，調(diào)查機(jī)關(guān)還應(yīng)考察保障措施協(xié) 定第四條2 (a)之外的其他一切反映國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)狀況的相關(guān)因素。在該案中 WTOt訴機(jī)構(gòu)進(jìn)一步指出，嚴(yán)重?fù)p害存在結(jié)論的做出，并不要求被考察的每一 項(xiàng)因素均呈下降(declining )趨勢(shì)。實(shí)際上根據(jù)案件所涉及的不同國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)， 在某一案件中，可能銷售水平、就業(yè)和生產(chǎn)能力方面顯著下降的事實(shí)就足以做 出國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受重大整體損害的結(jié)論；也有可能在某一案件中，盡管某一因素 沒有呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但就整體產(chǎn)業(yè)狀況而言仍可以得出國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)遭受重大整體 損害的結(jié)論。上述對(duì)嚴(yán)

13、重?fù)p害的確定方法同樣可以適用在嚴(yán)重?fù)p害威脅的認(rèn)定中。基于同樣 的理由，保障措施案件中的嚴(yán)重?fù)p害威脅(threat of serious injury )要件 要比反傾銷案件中的實(shí)質(zhì)性損害威脅(threat of material injury )要件更為 嚴(yán)格。在考察嚴(yán)重?fù)p害威脅的存在時(shí)，調(diào)查機(jī)關(guān)同樣要考察一切反映國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè) 狀況的相關(guān)因素，該考察范圍不受保障措施協(xié)定第四條 2 (a)的限制，以 便對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的整體狀況做出正確的評(píng)估。與嚴(yán)重?fù)p害要件不同的是，嚴(yán)重?fù)p害威脅還須證明威脅是迫在眉睫，這一威脅 的存在是基于各種事實(shí)而不應(yīng)僅僅基于斷言、推測(cè)或者遙遠(yuǎn)的可能性，而且損 害威脅的發(fā)生存在著高度的

14、可能性。所以保障措施調(diào)查立案暫行規(guī)則第十 三條進(jìn)一步規(guī)定，以進(jìn)口增加造成國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害威脅為由提出申請(qǐng)的，中 請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提供下列證據(jù)資料：(一)申請(qǐng)調(diào)查進(jìn)口產(chǎn)品出口國(guó)的出口能力、庫(kù) 存情況以及進(jìn)口將可能繼續(xù)增加的證據(jù)資料；(二)本規(guī)則第十二條(一)項(xiàng)所列因素或指標(biāo)的明顯迫近的變化趨勢(shì)四、因果關(guān)系保障措施中的因果關(guān)系是指進(jìn)口數(shù)量增加和國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到的嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p 害威脅之間應(yīng)存在邏輯上的聯(lián)系。保障措施條例第十一條要求調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng) 當(dāng)根據(jù)客觀的事實(shí)和證據(jù)，確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加與國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害之間是否 存在因果關(guān)系。在考察因果關(guān)系要件時(shí)，最為核心的問題是如何將進(jìn)口增加之外的因素(即“其他因素”)對(duì)國(guó)

15、內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害與進(jìn)口增加造成的損害區(qū)別開。按照保障措施條例第八條規(guī)定，在確定進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害時(shí)，不得將進(jìn)口增加以外的因素對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成的損害歸因于進(jìn)口增加。WTO保障措施協(xié)議第4條2(b)也規(guī)定，“除非調(diào)查根據(jù)客觀證據(jù)證明有關(guān)產(chǎn)品增加的進(jìn)口與嚴(yán)重?fù)p害或嚴(yán)重?fù)p害威脅之間存在因果關(guān)系，否則不得做出(a)項(xiàng)6所指的決定。如增加的進(jìn)口之外的因素正在同時(shí)對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害，則由此造成的損害不得歸因于增加的進(jìn)口?！睆纳鲜鲆?guī)定可以看出，保障措施條例要求調(diào)查機(jī)關(guān)在保障措施調(diào)查中必須 進(jìn)行因果關(guān)系的調(diào)查，并應(yīng)區(qū)別考察其他因素對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，但因果關(guān)系 究竟應(yīng)依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，保障措施

16、條例并沒有提供任何可依據(jù)的標(biāo) 準(zhǔn)，所以可以參考 WTO勺有關(guān)判例。WTOt訴機(jī)構(gòu)在美國(guó)麥萩案的上訴報(bào)告中，將WTO保障措施協(xié)議對(duì)因果關(guān)系的上述要求進(jìn)一步具體化為如下方法7 : (1)作為調(diào)查機(jī)關(guān)考察因果關(guān)系的 第一步，調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)把進(jìn)口增加對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)所造成的損害與其他因素所造成的 損害區(qū)分開；(2)第二步，進(jìn)口增加和其他因素共同造成的損害分別進(jìn)行歸 因，以保證由其他因素造成的損害不會(huì)歸因于進(jìn)口增加；(3)第三步，判斷在進(jìn)口的增加和嚴(yán)重?fù)p害之間是否存在因果關(guān)系，是否該因果關(guān)系構(gòu)成兩者之間 的真實(shí)和實(shí)質(zhì)的關(guān)系 (a genuine and substantial relationship )。五、結(jié)

17、語(yǔ)以上是通過(guò)WTO勺相關(guān)判例對(duì)采取保障措施的四個(gè)要件所作的簡(jiǎn)要分析。需要 指出的是，在中國(guó)加入 WTO勺議定書中已經(jīng)明確規(guī)定， WTO勺法律規(guī)則不能在 中國(guó)直接適用，而必須通過(guò)轉(zhuǎn)化為中國(guó)國(guó)內(nèi)法的方式適用。所以實(shí)踐中，中國(guó) 法院在審理保障措施的案件時(shí)并不能直接援引 WTO保障措施協(xié)定及其相關(guān) 判例做出裁決，而只能依據(jù)保障措施條例等國(guó)內(nèi)法規(guī)做出裁決。但是，作 為WTO、定的締約方，中國(guó)有義務(wù)保證其國(guó)內(nèi)法與 WTOS律保持一致性，正如最高人民法院關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問題的規(guī)定第九條所指出 的，在法院審理國(guó)際貿(mào)易行政案件的過(guò)程中，如果適用的國(guó)內(nèi)法規(guī)存在兩種以 上的合理解釋，其中一種解釋與中國(guó)締

18、結(jié)或參加的國(guó)際條約的有關(guān)規(guī)定一致 的，法院應(yīng)選擇該種解釋?？紤]到中國(guó)目前涉及保障措施的法規(guī)比較簡(jiǎn)單尚處 于摸索階段，通過(guò)學(xué)習(xí)WTO勺規(guī)則和相關(guān)判例對(duì)我們正確理解和適用這些法規(guī) 將具有重要的意義。1數(shù)據(jù)來(lái)源：信息要攬，2 Korea-Definitive Safeguard Measures on Imports of Certain Dairy Products, WT/DS98/AB/R, adopted on 12 Jan, 2000；又參見：UnitedStates- Definitive Safeguard Measures on Imports of Fresh, Chilled,or Frozen Lamb Meat from New Zealand and Aus