廣州深圳上海三地城市更新政策比較

1、廣州、深圳、上海三地城市更新政策比較在大的城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)型背景下，城市更新已經(jīng)變成一個(gè)非常熱的領(lǐng)域。究竟目 前我國(guó)各地推進(jìn)的城市更新制度與體系變革的情況是什么樣的即便是走在前沿的 廣州、深圳和上海，也很難找到一個(gè)完整的體系總結(jié)和概要呈現(xiàn)。所以我今天的 報(bào)告想專(zhuān)門(mén)針對(duì)此，講一下三地城市更新的框架體系，讓大家能夠了解或者是看 到這三個(gè)城市目前所做的一些工作，對(duì)城市更新的進(jìn)展與細(xì)節(jié)進(jìn)行一些研究，希 望能給大家提供一些啟發(fā)。存量規(guī)劃與城市更新從國(guó)家政策環(huán)境來(lái)看， 2014 年國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃 和 2015 年中央城市工 作會(huì)議都把盤(pán)活存量和城市更新相關(guān)的內(nèi)容推向了前沿。而地方層面，廣州、深 圳、上海、

2、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)大城市， 目前有兩個(gè)特別大的挑戰(zhàn)： 從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看， 最重要的就是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以北京為例就是功能疏解和升級(jí)；從物質(zhì)形態(tài)來(lái)看就是 空間的問(wèn)題，在土地資源緊缺的情況下怎么能夠把質(zhì)量做上去我國(guó)這一輪城市更新制度建設(shè)的興起大致始于2010 年左右。2009年廣州嘗試推行以“三舊改造”為特色的城市更新時(shí)， 已經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn) 2010 年在整個(gè)廣州市域 范圍內(nèi)幾乎已經(jīng)沒(méi)有增量用地可以使用； 而 2012 年上海城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積距總體 規(guī)劃鎖定的增量土地空間也只有 200 多平方公里的余量。從目前城市更新已經(jīng)實(shí) 施和建設(shè)的情況來(lái)看， 2017 年廣州推進(jìn)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目達(dá) 87 個(gè)，深圳新啟動(dòng) 7

3、個(gè)城市更新項(xiàng)目，釋放土地 84 萬(wàn)平方米。在此背景下，研究比較城市更新制度建 設(shè)的走向與狀況真的十分必要。為什么選擇廣州、深圳和上海來(lái)做這個(gè)比較深圳市2009 年頒布實(shí)施了深圳 市城市更新管理辦法 ，還配套了一系列的措施；上海 2015 年開(kāi)始實(shí)施上海市 城市更新實(shí)施辦法 ；廣州雖從 2009年就開(kāi)始創(chuàng)新城市更新體系，但 2016年 1月才公布明確的新城市更新辦法。城市更新是個(gè)大領(lǐng)域，任何一個(gè)小到如毛細(xì)血管 的方面其實(shí)都有特別值得深刻討論的大話(huà)題，而我想和大家共同探討的是這三個(gè) 城市的城市更新體制問(wèn)題。廣州市城市更新廣州基于三舊的城市更新，類(lèi)型指的是 舊廠、舊村和舊城 。1、核心政策演變：從放

4、開(kāi)市場(chǎng)到強(qiáng)化政府管控從 2009 年到現(xiàn)在，廣州城市更新從核心要義上經(jīng)歷了兩個(gè)明確的變化階段。 早期完全是市場(chǎng)開(kāi)放，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)更新城市環(huán)境，開(kāi)發(fā)商從中得到了很多盈 利，特別是在舊廠和舊村的改造上。而舊城改造因?yàn)椴疬w比較難，盈利也比較缺 乏保障，是開(kāi)發(fā)商不太愿意去觸碰的。當(dāng)政府意識(shí)到主要的利益在更新過(guò)程中流 失的時(shí)候，發(fā)布了關(guān)于加快推進(jìn) "三舊"改造（ 20 號(hào)文件），政策風(fēng)向變成了政 府管控為主，提出對(duì)土地 "應(yīng)儲(chǔ)盡儲(chǔ) " ，由政府來(lái)進(jìn)行更新主導(dǎo)。另一個(gè)促使政府在整個(gè)更新過(guò)程中做出這種角色轉(zhuǎn)變的原因，就是如果完全 交由市場(chǎng)來(lái)左右和選擇在哪里做更新，難

5、免是挑肥揀瘦，顧了局部不顧整體。所 以當(dāng)政府把這個(gè)主導(dǎo)權(quán)從市場(chǎng)手中接過(guò)來(lái)，會(huì)起到不一樣的統(tǒng)籌作用。這就是為 什么從開(kāi)放市場(chǎng)到強(qiáng)化政府管控，廣州在堅(jiān)持這樣一個(gè)思路。廣州“三舊”用地分類(lèi)分布圖2、機(jī)構(gòu)設(shè)置：以更新局為核心 機(jī)構(gòu)設(shè)置上，廣州在之前“三舊”改造工作辦公室的基礎(chǔ)上， 成立了我國(guó)第 一個(gè)城市更新局。廣東的“三舊”改造最初是國(guó)土部門(mén)協(xié)作推行的，廣州城市更新局成立以后和已有的規(guī)劃國(guó)土等部門(mén)是什么關(guān)系它們的職責(zé)怎么界定部門(mén)之間工作如何對(duì)接 這是復(fù)雜的問(wèn)題，到現(xiàn)在也不是非常明確。但是不管怎么說(shuō)，廣州市在這方面創(chuàng) 先邁出了第一步，更新局對(duì)屬于“三舊”范圍內(nèi)的工作內(nèi)容，已經(jīng)有相應(yīng)的規(guī)定 和管控約束來(lái)界

6、定事權(quán)。3、規(guī)劃控制：“ 1+3+N”規(guī)劃編制體系 更新管理辦法和機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化，對(duì)規(guī)劃編制體系也提出了新的要求，因此 廣州對(duì)應(yīng)提出“ 1+3+N”的規(guī)劃編制體系。 1 是指整體的“三舊”改造規(guī)劃綱要， 或是城市總體層面的更新規(guī)劃， 3是指舊廠、 舊城、舊村各自制定相應(yīng)的規(guī)劃要求 和控制措施， N 是指具體的“三舊”更新地塊的改造方案或規(guī)劃控制導(dǎo)則， 因?yàn)橐?實(shí)施更新項(xiàng)目，則需針對(duì)具體的地塊制定出更新方案，形成管控要求，然后通過(guò) 規(guī)劃建設(shè)的審批程序來(lái)加以落實(shí)。4、監(jiān)督和協(xié)商制度廣州的城市更新制度建設(shè)中有幾個(gè)有啟發(fā)的創(chuàng)新點(diǎn)： 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查。與其他城市相比廣州做的相對(duì)較早和較全，要求各主體負(fù)責(zé) 的

7、策劃案對(duì)存量用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查誤差不能超過(guò)5%，否則如果沒(méi)有正當(dāng)充分的理由，要被追責(zé)。雖然不知道實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中是不是嚴(yán)格成這樣，但是從規(guī)定可 以看出，規(guī)劃在做事之前， 要充分摸底、 盤(pán)查土地、分析需求，這是工作的基礎(chǔ)。專(zhuān)家論證制度。城市更新部門(mén)組織設(shè)立城市更新專(zhuān)家?guī)?，決定哪些項(xiàng)目進(jìn)行 和如何落實(shí)更新。這種決策總體上看還是偏向精英主導(dǎo)、政府導(dǎo)向，但強(qiáng)化了專(zhuān) 家論證的重要地位和過(guò)程。讓社會(huì)參與，提出了公共咨詢(xún)委員會(huì)機(jī)制。舊城更新過(guò)程中市民常常有各自的強(qiáng)烈訴求，這其中的一些矛盾是非常難調(diào)和的，所以可以成立公共咨詢(xún)委員和 政府等直接對(duì)話(huà)。村民理事會(huì)制度。對(duì)于舊村莊的更新改造，村集體可以成立村民理事會(huì)來(lái)

8、處 理更新相關(guān)的事宜。5、實(shí)施辦法：審批控制，多主體申報(bào) 廣州實(shí)施辦法是審批管控。具體路徑就是在“ 1+3+N”的體系下，編制年度計(jì) 劃，提出各年要完成哪些項(xiàng)目和任務(wù)； 然后這些項(xiàng)目和任務(wù)出臺(tái)對(duì)應(yīng)的實(shí)施方案； 方案按照程序進(jìn)行審批和審查，最后落實(shí)到用地與建設(shè)上?？梢?jiàn)，總體流程是一 個(gè)有序的管控進(jìn)程。廣州從 2016 年開(kāi)始推進(jìn)老舊小區(qū)的微改造， 大家在微信和媒體上應(yīng)該也看到 了很多， 其中也存在一定的爭(zhēng)議。 我理解，社區(qū)微改造如果要短時(shí)期快速見(jiàn)成效， 那常常會(huì)蛻變成整治小區(qū)綠地和環(huán)境、美化藝術(shù)墻等等，會(huì)缺少時(shí)間上的積累和 真實(shí)的公眾參與，這常常不是體現(xiàn)生長(zhǎng)和真正居民訴求的更新。在很多微更新的

9、宣傳和理念背后，還有很多可以繼續(xù)提升的地方。深圳城市更新深圳的管控體系和內(nèi)地很多城市都不一樣。1、核心政策：堅(jiān)持 2009 年以來(lái)以城市更新辦法為核心的法制化管控思 路深圳和廣州有明顯的區(qū)別， 深圳是政府引導(dǎo)、 市場(chǎng)運(yùn)作， 也就是政府當(dāng)好 “守 門(mén)員”，然后讓市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。深圳有這樣的信心是因?yàn)橛泻芎玫漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，相 信這些市場(chǎng)行動(dòng)來(lái)了之后，不會(huì)只是為了通過(guò)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)更新贏得利益的短視行 為。更新帶來(lái)的各種企業(yè)的業(yè)態(tài)都會(huì)給城市帶來(lái)更多的稅收收入，而不只是土地 買(mǎi)賣(mài)帶來(lái)的收入?；蛟S就是這種信心，讓深圳和廣州采用了不一樣的方式深圳對(duì)城市更新類(lèi)型的劃分和廣州思路不一樣，不是按照城、村、廠，而是 按照

10、改造的力度進(jìn)行劃分：綜合整治，顯然需要很大的長(zhǎng)時(shí)期的改造投入，很多是政府的公共投入，以 公益為主。功能改變，當(dāng)從一個(gè)制造工廠變成商業(yè)或者是住宅、辦公等，這種用途的改 變都會(huì)帶來(lái)利益的產(chǎn)生。拆除重建，實(shí)際上，近些年來(lái)發(fā)生的項(xiàng)目大部分都聚集在拆除重建領(lǐng)域，因 為它是短期獲得效益最大最快的領(lǐng)域。這是深圳關(guān)于城市更新法制和法規(guī)體系的基本情況。目前他們?cè)诰幹粕钲谑?的城市更新條例。在政策層次，頒布了深圳市城市更新辦法和配套的深圳 市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則 。在管理層次上，包括怎么樣清理土地，怎么去和市民 溝通等等。 從操作指引層次和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層次可以看出， 深圳對(duì)于城市更新的引導(dǎo)， 除了規(guī)劃技術(shù)方面之外，對(duì)

11、政府怎么操作城市更新進(jìn)程，同利益方的溢價(jià)分成、 談判等都有相應(yīng)的規(guī)定，在這個(gè)明確的框架下去工作就比較清晰簡(jiǎn)單。相對(duì)完善 的法規(guī)政策體系是為什么深圳政府可以做好守門(mén)員的原因，有很多的制度幫助政 府防止負(fù)面情況的發(fā)生。2、機(jī)構(gòu)設(shè)置：規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)下設(shè)城市更新辦公室 深圳規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)下面設(shè)置了一個(gè)城市更新的辦公室，最近有消息說(shuō)深圳 成立了城市更新局，現(xiàn)在進(jìn)展怎么樣我不太清楚，可能還是雛形階段。這是深圳城市更新機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況，可以看到城市更新辦公室要和市級(jí)政府 管理部門(mén)配合，也要和區(qū)政府進(jìn)行土地儲(chǔ)備和項(xiàng)目實(shí)施上的對(duì)接。因?yàn)槌鞘懈?項(xiàng)目的實(shí)施，包括在廣州，項(xiàng)目實(shí)施的權(quán)力多數(shù)還在區(qū)這一級(jí)層面，而市政府

12、層 面會(huì)做一個(gè)總體的管控。3、規(guī)劃控制：整體引導(dǎo) +城市更新單元 深圳的城市更新除了整體引導(dǎo)，還提出了城市更新單元的做法，明確了城市 更新單元的具體運(yùn)作方式。這個(gè)方式目前在上海、廣州等很多地方都有借鑒，影 響還是很大的?？梢哉f(shuō)，深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新單元，實(shí)施 的辦法還是沒(méi)有離開(kāi)審批管控的路子。這里展示的是深圳城市更新規(guī)劃針對(duì)法定體系進(jìn)行的一些對(duì)接變革。常規(guī)的 城市規(guī)劃是從總規(guī)到分區(qū)規(guī)劃，再到法定圖則。深圳城市更新在對(duì)接總規(guī)層面上 會(huì)做城市更新專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，有些專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃會(huì)分解為各區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，在往下的實(shí)施 工具就是城市更新單元。城市更新單元就像在法定圖則體系中增加了一個(gè)插件， 只要

13、是劃定為城市更新單元的地塊建設(shè)，可以按照更新單元的相應(yīng)規(guī)定和體系下 走，從而成為法定圖則的一個(gè)組成部分。 和廣州相比， 深圳的管理工具相對(duì)簡(jiǎn)單， 結(jié)構(gòu)也是清晰的。因此，在深圳總體城市更新控制的大盤(pán)子下， 如果想讓更新項(xiàng)目按照程序走， 首先要被政府確認(rèn)為城市更新單元。這里涉及到更新單元的在申請(qǐng)條件方面的很 多規(guī)定，比如，雖然不同主體都可以來(lái)申請(qǐng)，但是要地塊內(nèi)三分之二的業(yè)主同意 才有條件成為城市更新單元等這類(lèi)條款可以確保更新單元在實(shí)施和操作上有 很強(qiáng)的可行性。如果是開(kāi)發(fā)商想對(duì)某個(gè)地塊進(jìn)行更新，那開(kāi)發(fā)商則需要先和業(yè)主 溝通，把前期的工作做好，然后再去申請(qǐng)更新單元。在更新單元中，不是說(shuō)所有 的用地都可

14、以作為盈利的建設(shè)用地，可能有部分地要成為公益性用地，有部分地 是公共設(shè)施配套用地等。這里列的內(nèi)容是關(guān)于深圳城市更新單元的編制內(nèi)容，包 括設(shè)施配套、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、更新目標(biāo)和方式等多方面要求。5、實(shí)施途徑：審批控制，多主體申報(bào)城市更新的總目標(biāo)就是要減量提質(zhì)，提質(zhì)包括服務(wù)設(shè)施完善、功能完善、產(chǎn) 業(yè)提升等等，這些在城市更新中都是需要明確的。城市更新的方式、質(zhì)量控制的 途徑、城市建設(shè)的指引等，都通過(guò)明確的程序體系來(lái)推動(dòng)和保障項(xiàng)目實(shí)施。以綜合整治類(lèi)項(xiàng)目來(lái)看，這里展示的是它的多主體申報(bào)和建設(shè)途徑?？梢允?地方政府申報(bào)做相關(guān)的更新工作，也可以是住在這里的直接利益相關(guān)人，或者類(lèi) 似開(kāi)發(fā)商的其他第三方利益相關(guān)人，等等

15、。項(xiàng)目批準(zhǔn)確立以后，通過(guò)報(bào)備實(shí)施就 可以按照程序開(kāi)工落地。上海城市更新上海城市更新規(guī)劃變革進(jìn)行的相對(duì)晚些， 上海市城市更新辦法出臺(tái)也就是 這兩年的事情，但是大家對(duì)上海城市更新活動(dòng)應(yīng)該早有了解，比如說(shuō)新天地、田 子坊等。上海有很多的工業(yè)遺存，在工業(yè)用地的土地置換和盤(pán)活等方面長(zhǎng)期以來(lái) 有很多的政策和管控辦法積累。上海更新實(shí)施辦法中確定的更新對(duì)象主要是舊區(qū) 改造、工業(yè)用地轉(zhuǎn)型和城中村改造這三種類(lèi)型。1、核心政策與更新機(jī)構(gòu)上海跟深圳、廣州不一樣，在核心政策導(dǎo)向上， 上海市城市更新辦法提出 “政府引導(dǎo)、 雙向并舉”，意思是政府做一個(gè)領(lǐng)頭羊， 市場(chǎng)和政府的力量同樣重要。 廣州偏政府，深圳偏市場(chǎng)，而上海力求

16、把二者合在一起。上海規(guī)劃國(guó)土合并后， 下面有一個(gè)專(zhuān)門(mén)執(zhí)行城市更新的領(lǐng)導(dǎo)辦公室，目前也有走向更新局的趨向。上海城市更新核心政策和更新機(jī)構(gòu)2、規(guī)劃控制與實(shí)施路徑：城市更新單元上海城市更新實(shí)施方法和深圳有點(diǎn)一脈相承，也使用城市更新單元，將現(xiàn)狀情況較差、民生需求迫切、近期有條件實(shí)施建設(shè)的地區(qū)劃為更新單元。上海城市 更新單元實(shí)施有一些特殊的地方，就是它通過(guò)區(qū)域評(píng)估來(lái)確定更新單元，這和深圳的多主體申報(bào)有一些區(qū)別。同時(shí)上海也制定了實(shí)施計(jì)劃，推行了全生命周期管對(duì)上海城市更新實(shí)施路徑，非常值得討論的就是關(guān)于城市更新單元跟控規(guī)調(diào) 整之間的關(guān)系。從廣州和深圳的情況來(lái)看，實(shí)施城市更新的一些建設(shè)行為和傳統(tǒng) 規(guī)劃體系存在

17、有沖突和銜接的問(wèn)題，但基本在正常實(shí)施中。上海城市更新單元的 建設(shè)基本都涉及到控規(guī)的調(diào)整，只有把控規(guī)調(diào)整好了，更新方案法定化了，再進(jìn) 入下一步。目前來(lái)看這個(gè)周期可能過(guò)于長(zhǎng)，所以就調(diào)規(guī)來(lái)看，城市更新項(xiàng)目的推 進(jìn)還是要付出相當(dāng)大的時(shí)間和人力成本，有時(shí)候開(kāi)發(fā)商感覺(jué)等待不起?，F(xiàn)有的城市更新體系和老的城市規(guī)劃法律體系之間的銜接，從這個(gè)案例當(dāng)中 就可以看出糾結(jié)的點(diǎn)可能在哪。從這個(gè)示意圖可以看到，基本上更新的工作流程 包括：基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)備，通過(guò)區(qū)域來(lái)評(píng)定更新單元以及其他清單要素，確定更新 項(xiàng)目和主體，編制意向性方案，再往下實(shí)施。上海雖然城市更新辦法頒布并不久，但是相關(guān)制度探新存在有很多閃光點(diǎn)， 比如上海推行的

18、微改造和社區(qū)規(guī)劃師理念等。上海在落實(shí)城市更新管理辦法遇到 很多困難的時(shí)候， 開(kāi)始尋找一些乘風(fēng) 破浪的途徑。 目前，上海很好地找了 " 示范"和" 試點(diǎn)"的先行方法，在實(shí)驗(yàn) 性項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和積 累解決經(jīng)驗(yàn)。 去年以來(lái)， 上海逐步推 出了城市更新的四大行動(dòng)計(jì)劃， 包括 共享社區(qū)、創(chuàng)新園區(qū)、魅力風(fēng)貌和休閑網(wǎng)絡(luò)等。圍繞各行動(dòng)方向和各更新目標(biāo)， 上海鎖定了一些重要的實(shí)驗(yàn)探索項(xiàng)目， 比如大家知道的“ 12+X”示范項(xiàng)目體系等。圖片來(lái)源：上海規(guī)土4、改造模式：規(guī)劃引領(lǐng)、有序推進(jìn)；注重品質(zhì)、公共優(yōu)先；多方參與、共建 共享在價(jià)值導(dǎo)向上，上海的提法和做法有獨(dú)到之

19、處： “規(guī)劃引領(lǐng)”確定了政府在城 市更新中依然有很強(qiáng)的作用，比起市場(chǎng)來(lái)政府的分量應(yīng)該還是很重。再有“公共 優(yōu)先”，在城市更新領(lǐng)域中，提供更多的公共服務(wù)設(shè)施等公益性活動(dòng)是可以得到獎(jiǎng) 勵(lì)的，如容積率獎(jiǎng)勵(lì)很多其他城市在這方面走的不如上海超前。此外，上海 推行“多方參與”和“共建共享” ，這種激勵(lì)機(jī)制也會(huì)幫助更多社會(huì)角色投入更新 工作，有利于更新項(xiàng)目的共識(shí)達(dá)成和項(xiàng)目落地等，上海提出的社區(qū)規(guī)劃師等概念 在北京等地也在探索。這里的兩個(gè)清單，是想要講一下上海的“公共要素優(yōu)先”的一些激勵(lì)機(jī)制和 處理方法。例如，從清單可以看出，提供什么樣的開(kāi)放空間可以得到多少的容積 率回報(bào)。目前來(lái)看獎(jiǎng)勵(lì)的門(mén)類(lèi)還相對(duì)比較少，同時(shí)

20、對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的幅度有相應(yīng)的管控。廣州、深圳、上海三地比較通過(guò)廣州、 深圳、 上海三地信息的比較， 可以看出， 它們都有管理辦法出臺(tái)， 都建立了相應(yīng)的更新機(jī)構(gòu)，都有對(duì)更新項(xiàng)目的內(nèi)容管控，都對(duì)規(guī)劃體系進(jìn)行了新 的建構(gòu)以便和老體系對(duì)接。實(shí)施上有偏政府的，也有偏市場(chǎng)的，也有強(qiáng)調(diào)兩者并 重的。運(yùn)作上都通過(guò)審批的方式來(lái)管控建設(shè)行為。每個(gè)城市也都有很多特色創(chuàng)新 的地方，比如深圳提出保障性住房，更新一個(gè)地塊時(shí)要求必須配一定比例的保障 性住房，這解決了保障性住房選址和城市更新公益設(shè)施保障不足等現(xiàn)存矛盾，是一個(gè)很好的措施。深圳還提出創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用房的做法，在產(chǎn)業(yè)用地的更新中，要求 其中要有 10%的空間用于引進(jìn)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)

21、。 上海則提到公共要素清單和一系列的 獎(jiǎng)勵(lì)制度。還有很多城市在更新中都會(huì)實(shí)行“公益用地”的做法，比如，一個(gè)地 塊確定要做更新了，可能先交 10%的地作為公益用地給政府，由政府管理和處置， 既對(duì)接了市場(chǎng)需求，也能完善城市公共資源的配置和利益分配。關(guān)于產(chǎn)權(quán)、功能和容量的三要素思考開(kāi)篇的時(shí)候講到， 城市更新的議題龐大， 我認(rèn)為有三方面的要素是最根本的， 就是容量 / 容積率、功能和產(chǎn)權(quán)。1、容積率從容積率角度來(lái)說(shuō)， 很多更新看似在做存量或減量規(guī)劃， 其實(shí)是減量上的 “增 量”也就是通過(guò)增加容積率的手段，產(chǎn)生更多的利益來(lái)平衡成本，從而推進(jìn) 方案實(shí)施。所以，容量變化不得不說(shuō)是現(xiàn)在大量城市更新得以實(shí)現(xiàn)的&

22、quot;支柱性 "力量。如果離開(kāi)了這個(gè)，我們不能想象城市更新能推進(jìn)到什么程度，是不是會(huì)難以 為繼當(dāng)然我們也會(huì)有一些新的應(yīng)對(duì)方法，比如前面說(shuō)的上海，如果提供一些額外 的公共好處， 政府會(huì)給你一些合理的容積率獎(jiǎng)勵(lì)， 或者要求你提供保障性住房等。2、功能 功能變更也會(huì)帶來(lái)利益的變化，用途 / 功能與容積率也有一定的相關(guān)性。土地 性質(zhì)變了以后，業(yè)主通常會(huì)獲得更多的收益，因此涉及到要向政府補(bǔ)交地價(jià)等活 動(dòng)。特別地，在目前工業(yè)用地的更新過(guò)程中，功能轉(zhuǎn)變的限制可以說(shuō)是特別大的 一個(gè)困境和門(mén)檻。 比如北京 798，其實(shí)從法定意義上來(lái)看都是一些不合規(guī)則的非正 式更新行為。原來(lái)這里是制造業(yè)用地，但是現(xiàn)在新的文創(chuàng)業(yè)態(tài)做的都不是制造， 如果去改控規(guī)調(diào)用地性質(zhì)這顯然無(wú)法預(yù)測(cè)和應(yīng)對(duì)文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需求和特征。 因此目前類(lèi)似的工業(yè)遺產(chǎn)利用，很多都是在這種非正式的方式下開(kāi)展和存活的好在，現(xiàn)在也有一些創(chuàng)新