事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理探討

1、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理探討上 海市事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理事 務(wù)中心作者:日期:事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理探討上海市事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理 事務(wù)中心-會(huì)計(jì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理探討上海市事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理事務(wù)中心上海市事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理事務(wù)中心近年來(lái)，隨著我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模的迅速放大，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理的要求日益迫切、呼聲很高。作為非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的重要組成部分， 事業(yè)單位資產(chǎn)規(guī)模 絕對(duì)數(shù)額越來(lái)越大，增長(zhǎng)速度越來(lái)越快，對(duì)其管理要求也越來(lái)越高。事業(yè)單位資 產(chǎn)管理與國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)管理相比，在整體上處于滯后狀態(tài)，要推進(jìn)的改革很多。對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理存在諸多改進(jìn)的需求，本市從政策的制定和實(shí)施、管理主體的變更和專業(yè)

2、化等方面系統(tǒng)地開(kāi)展此項(xiàng)工作。本文對(duì)此進(jìn)行探討。一、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理概述（一）事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的相關(guān)概念事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)由單位占有使用、 在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，是能夠以 貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源，主要包括國(guó)家劃撥的資產(chǎn)、按規(guī)定組織收入形成的資 產(chǎn)、接受饋贈(zèng)和其他法律確認(rèn)的國(guó)有資產(chǎn)。原事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度中的財(cái)產(chǎn)物資概念只注重對(duì)物質(zhì)資產(chǎn)的管理，忽視了對(duì)其他資產(chǎn)的管理，特別是無(wú)形資產(chǎn)。新事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則明確引入資產(chǎn)概 念，對(duì)于全面反映事業(yè)單位的各項(xiàng)資產(chǎn)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，具 有極其重要的意義。根據(jù)事業(yè)單位資產(chǎn)的性質(zhì)、特點(diǎn)和使用的實(shí)際情況，事業(yè)單 位資產(chǎn)的內(nèi)容主要包括流動(dòng)資產(chǎn)、固定資

3、產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)和對(duì)外投資。（二）事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容要求事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)不直接投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程， 具有非增值性的特點(diǎn)，對(duì)其占有使用不是為了自身價(jià)值的增值， 而是為了提供有效的公共服務(wù)，即為國(guó)家履 行社會(huì)管理職能提供物質(zhì)基礎(chǔ)?；谝陨咸厥庑裕聵I(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)包括： 建立健全規(guī)章 制度；合理配置、有效使用國(guó)有資產(chǎn)；保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整；國(guó)有資產(chǎn)的 保值增值。對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理應(yīng)當(dāng)注重“三項(xiàng)結(jié)合”的原則，即：資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合；資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合；實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié) 合。二、事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀（一）固定資產(chǎn)管理政策本市于2010年出臺(tái)了上海市市級(jí)事業(yè)單

4、位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法， 為市級(jí)事業(yè)資產(chǎn)管理工作的全面、統(tǒng)一、有效開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理財(cái)政部門(mén)內(nèi)部工作規(guī)程（滬財(cái)教201065號(hào)）和上海市市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用和處置內(nèi)部審批工作規(guī)程（試行）（滬財(cái)教201211號(hào)）理順了內(nèi)部工作關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范了市級(jí)事業(yè)單位國(guó) 有資產(chǎn)使用和處置財(cái)政內(nèi)部審核監(jiān)督工作流程。2011年連續(xù)頒布上海市市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法（滬 財(cái)教201143號(hào)）、上海市市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置管理暫行辦法（滬財(cái)教201144號(hào)）和關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理有 關(guān)問(wèn)題的通知（滬財(cái)教2011130號(hào)），規(guī)范了市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)處置

5、、 出租出借以及事業(yè)單位對(duì)外投資管理。為開(kāi)展市級(jí)事業(yè)單位清查核實(shí)，進(jìn)一步規(guī)范市級(jí)事業(yè)單位撤銷(xiāo)、合并、分 立等清算流程，2012年又出臺(tái)了上海市市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)清查核實(shí)暫行辦法（滬財(cái)教201233號(hào)）。2013年本市轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于印發(fā) 事業(yè)單位及事業(yè)單位所辦企業(yè)國(guó)有 資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法的通知（滬財(cái)教201313號(hào)），我市市級(jí)事業(yè)單位及 所辦企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記工作正式拉開(kāi)序幕。（二）固定資產(chǎn)管理主體2009年以前，本市事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)以契約形式委托給國(guó)資委，由其承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。全市事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn) 80%以上都實(shí)施了 委托監(jiān)管。2009年3月6日，市政府辦公廳印發(fā)了上海市財(cái)政局主

6、要職責(zé)、內(nèi) 設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定（滬府辦200927號(hào)），其中明確市財(cái)政局負(fù)責(zé)本市 事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的綜合管理。2010年開(kāi)始，市財(cái)政局教科文處承擔(dān)起制定市級(jí)事業(yè)資產(chǎn)管理政策和組 織開(kāi)展市級(jí)事業(yè)資產(chǎn)管理工作職責(zé)，指導(dǎo)區(qū)縣開(kāi)展資產(chǎn)管理工作。2014年，市財(cái)政局財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理中心經(jīng)市編辦批準(zhǔn)加掛“上海市事業(yè)單 位國(guó)有資產(chǎn)管理事務(wù)中心”，承擔(dān)市級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)配置、 處置、對(duì)外投資、 產(chǎn)權(quán)登記等相關(guān)業(yè)務(wù)受理、初審等職責(zé)。（三）固定資產(chǎn)現(xiàn)狀2014年底，全市事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)總額達(dá) 6744億元。其中固定資產(chǎn)為2069億元，占比30.68% ;無(wú)形資產(chǎn)為35億元，僅占0.51%。無(wú)論是市級(jí) 還是區(qū)級(jí)，固

7、定資產(chǎn)在總資產(chǎn)中比重都很高。固定資產(chǎn)方面，市區(qū)兩級(jí)事業(yè)單位的房屋建筑物比重均在50%以上。無(wú)形資產(chǎn)方面，比重較大的是土地使用權(quán)，全市高達(dá) 92.78% 。由此可見(jiàn)，在事業(yè)13單位國(guó)有資產(chǎn)管理中，房屋建筑物和土地使用權(quán)是需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。2013年起，為完成大口黨校劃歸市委黨校、部分行業(yè)高校分批劃歸市教委，本市已開(kāi)展并完成了 4個(gè)批次27家黨校和高校的資產(chǎn)清查核實(shí)工作。2014 年起，對(duì)計(jì)劃內(nèi)23個(gè)主管部門(mén)所屬的222家市級(jí)事業(yè)單位（占比22%）開(kāi)展 產(chǎn)權(quán)占有登記和發(fā)證的試點(diǎn)工作，此項(xiàng)工作正在按計(jì)劃有序開(kāi)展中。通過(guò)已完成的清查核實(shí)，市級(jí)財(cái)政部門(mén)較為全面地掌握了試點(diǎn)事業(yè)單位的 資產(chǎn)管理和資金使用

8、狀況，為產(chǎn)權(quán)占有登記工作夯實(shí)了基礎(chǔ)， 積累了經(jīng)驗(yàn)，為今 后的工作提供了指導(dǎo)和借鑒。三、事業(yè)單位資產(chǎn)管理存在問(wèn)題（一）單位資產(chǎn)管理制度不健全，人員管理意識(shí)薄弱一是資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離。房產(chǎn)是此類問(wèn)題的多發(fā)區(qū)。有些已辦理房 地產(chǎn)證的事業(yè)單位，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的機(jī)構(gòu)調(diào)整，房產(chǎn)權(quán)利人未辦理相應(yīng)的變更手續(xù)； 部分房產(chǎn)的審批、建造資料不全或已經(jīng)遺失；甚至還存在因年代久遠(yuǎn)，無(wú)產(chǎn)權(quán)證 明的房產(chǎn)被其他單位或個(gè)人占用，導(dǎo)致資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離的情況； 還有 大量超投資、超概算房產(chǎn)沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，造成了國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰，影響產(chǎn)權(quán)登 記。二是資產(chǎn)管理和實(shí)物相脫離。對(duì)已經(jīng)不再使用的資產(chǎn)不進(jìn)行處置，導(dǎo)致資 產(chǎn)閑置、毀損、流失

9、；或在處置審批后未及時(shí)處理財(cái)務(wù)賬，單位賬面反映的資產(chǎn) 量與實(shí)物不能對(duì)應(yīng)，造成賬實(shí)不符；資產(chǎn)處置不規(guī)范，單位不按規(guī)定的處置程序， 自行處置資產(chǎn)；處置收益管理缺位，低價(jià)出售資產(chǎn)，處置收益不按規(guī)定上交，收 益進(jìn)入小金庫(kù)或流失。違規(guī)使用、隨意處置國(guó)有資產(chǎn)，造成了國(guó)有資產(chǎn)大量流失。三是單位資產(chǎn)管理制度和監(jiān)督機(jī)制不完善，內(nèi)部控制沒(méi)有覆蓋到單位業(yè)務(wù)發(fā)生的各個(gè)崗位及業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，管理意識(shí)相對(duì)薄弱。比如單位固定資產(chǎn)長(zhǎng)期處于無(wú) 專人管理狀態(tài)，管賬不管物、管物不管賬的現(xiàn)象嚴(yán)重，損壞和遺失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四是單位資產(chǎn)管理人員素質(zhì)的高低直接關(guān)系到國(guó)有資產(chǎn)管理政策的落實(shí) 和執(zhí)行。由于單位資產(chǎn)管理人員的能力有限，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)管理

10、和監(jiān)督不到位， 以致目前本市資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。（二）資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)應(yīng)用不全面財(cái)政部門(mén)于2009年開(kāi)始建立資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，上海市財(cái)政局對(duì)于該資 產(chǎn)系統(tǒng)在行政事業(yè)單位的應(yīng)用于 2011年全面展開(kāi)，2013年對(duì)原資產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行 了重新設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)調(diào)試并應(yīng)用。幾年的時(shí)間，市級(jí)事業(yè)單位已經(jīng)將單位的資產(chǎn)歸入 系統(tǒng)信息化管理。但是對(duì)資產(chǎn)系統(tǒng)未全面應(yīng)用產(chǎn)生的問(wèn)題凸顯。 單位資產(chǎn)管理系 統(tǒng)應(yīng)用不全面主要體現(xiàn)在客觀和主管兩個(gè)方面。客觀方面主要體現(xiàn)在：第一，資產(chǎn)管理系統(tǒng)開(kāi)發(fā)至今，其本身對(duì)于單位資產(chǎn)管理操作沒(méi)有嚴(yán)格的規(guī)范，導(dǎo)致單位遇到操作問(wèn)題自行發(fā)揮，資產(chǎn)在狀態(tài)流程上的問(wèn)題較多；第二，在資產(chǎn)清查核實(shí) 及產(chǎn)權(quán)登記階

11、段，單位資產(chǎn)管理系統(tǒng)各類信息表格之間的勾稽關(guān)系容易出現(xiàn)異 常；第三，資產(chǎn)管理系統(tǒng)仍無(wú)法完全脫離人工核對(duì)運(yùn)行。主觀方面主要體現(xiàn)在： 第一，單位對(duì)于購(gòu)置時(shí)間較早的資產(chǎn)，由于各種原因未錄入資產(chǎn)系統(tǒng)，導(dǎo)致資產(chǎn) 清查時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)賬和資產(chǎn)系統(tǒng)賬有差異。如有相當(dāng)數(shù)量的單位處置資產(chǎn)時(shí)只登記 會(huì)計(jì)賬，未在資產(chǎn)系統(tǒng)中按照流程記載，導(dǎo)致單位未按照財(cái)政流程和要求將資產(chǎn) 處理完畢。第二，單位本身資產(chǎn)管理若出現(xiàn)混亂、舞弊等情況，單位上級(jí)主管無(wú) 法完全通過(guò)系統(tǒng)審核監(jiān)督下級(jí)單位的資產(chǎn)管理情況。（三）中介機(jī)構(gòu)缺乏準(zhǔn)入考核機(jī)制，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一利用專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)單位資產(chǎn)情況進(jìn)行審計(jì)是單位資產(chǎn)管理的重要組成部分，既可以提高管理工作的專

12、業(yè)水平， 又在很大程度上提高了工作效率。 但是 應(yīng)當(dāng)看到，對(duì)于外部中介機(jī)構(gòu)的管理還存在很多問(wèn)題：第一，缺乏準(zhǔn)入與考核機(jī)制。目前市場(chǎng)上的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大， 服務(wù)質(zhì)量良莠不齊，如我們目前納入資產(chǎn) 審計(jì)范圍的中介機(jī)構(gòu)中，就有部分中介機(jī)構(gòu)存在執(zhí)業(yè)不規(guī)范的問(wèn)題， 影響資產(chǎn)清 查核實(shí)工作的開(kāi)展。這都是對(duì)外部中介機(jī)構(gòu)的選擇缺乏準(zhǔn)入機(jī)制，事后又缺乏考核程序造成的。第二，沒(méi)有統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。單位資產(chǎn)管理審計(jì)內(nèi)容涵蓋很多方 面，工作的要求和強(qiáng)度不盡相同。目前對(duì)參與審計(jì)的中介機(jī)構(gòu)沒(méi)有設(shè)定統(tǒng)一的收 費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，造成有的中介機(jī)構(gòu)工作繁重而沒(méi)有得到相對(duì)應(yīng)的勞動(dòng)報(bào)酬，有的中介機(jī)構(gòu)工作量不大，卻也收費(fèi)昂貴，嚴(yán)重影響了公平性，打擊

13、了中介機(jī)構(gòu)的工作積極 性。四、事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理對(duì)策（一）資產(chǎn)管理流程1 .規(guī)范資產(chǎn)的形成過(guò)程。對(duì)于直接取得的資產(chǎn)，例如支付對(duì)價(jià)購(gòu)買(mǎi)取得 的土地、房屋以及對(duì)外投資等，要手續(xù)完備并取得相應(yīng)的權(quán)屬證明，要按符合規(guī) 定的程序來(lái)進(jìn)行，以免發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛。對(duì)于間接取得的資產(chǎn)，例如自建房屋等， 各項(xiàng)審批材料保存要齊全，基建賬務(wù)處理準(zhǔn)確完整，憑證資料整齊可靠，及時(shí)獲 取權(quán)屬證明。2 .明確處置環(huán)節(jié)職責(zé)?，F(xiàn)行規(guī)定中明確了處置主體為財(cái)政部門(mén)、主管部 門(mén)、單位內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)及人員。其職責(zé)履行環(huán)節(jié)主要是處置中請(qǐng)、處置審批、 審批后執(zhí)行三個(gè)環(huán)節(jié)，具中心環(huán)節(jié)是審批。因此，在處置申請(qǐng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制。 增強(qiáng)單位自身的責(zé)任

14、感，規(guī)范其處置行為，為防止權(quán)力虛化，必須責(zé)任到崗到人， 并完善內(nèi)部監(jiān)管。在處置審批環(huán)節(jié)明確職權(quán)劃分。財(cái)政部門(mén)與主管部門(mén)之間根據(jù)資產(chǎn)處置權(quán)限分工管理，但財(cái)政部門(mén)必須對(duì)大額、大項(xiàng)的國(guó)有資產(chǎn)處置進(jìn)行審批， 并加強(qiáng)對(duì)整個(gè)處置工作的監(jiān)督管理，防止審批權(quán)限的濫用，加強(qiáng)審批備案管理， 保留備案中發(fā)現(xiàn)的不當(dāng)處置事項(xiàng)的糾正權(quán)力。處置審批后執(zhí)行環(huán)節(jié)要及時(shí)到位， 切忌處置時(shí)疲沓怠慢，造成處置不清。3 .增加監(jiān)督機(jī)制。資產(chǎn)處置審批后實(shí)物處理的執(zhí)行主體為單位，其優(yōu)勢(shì) 是延續(xù)歷史狀況，程序便捷，處置自由。但在這一過(guò)程中容易出現(xiàn)資產(chǎn)處置廉政 風(fēng)險(xiǎn)等。因此，建議推行事業(yè)單位資產(chǎn)處置公示辦法， 單位處置資產(chǎn)必須對(duì)處置 資產(chǎn)情況

15、進(jìn)行公示，以防范行政審批的風(fēng)險(xiǎn)，杜絕暗箱操作，增強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，對(duì) 違規(guī)處置行為起到一種震懾作用。（二）資產(chǎn)管理系統(tǒng)1 .強(qiáng)化對(duì)資產(chǎn)管理的認(rèn)識(shí)。每一項(xiàng)資產(chǎn)信息的填報(bào)應(yīng)當(dāng)做到不重不漏，緊跟資產(chǎn)從形成到處置的步驟來(lái)進(jìn)行。全面利用資產(chǎn)系統(tǒng)來(lái)幫助單位對(duì)單位資產(chǎn) 的流轉(zhuǎn)及狀態(tài)進(jìn)行跟蹤及紀(jì)錄，并與財(cái)務(wù)賬進(jìn)行核對(duì)，從財(cái)務(wù)管理的角度出發(fā)， 再次檢查系統(tǒng)內(nèi)資產(chǎn)信息是否完整準(zhǔn)確。2 .管理系統(tǒng)與內(nèi)部控制制度相結(jié)合。單位內(nèi)部控制體系要求信息全面化， 因此，需要考慮推進(jìn)將資產(chǎn)管理系統(tǒng)與單位其他管理系統(tǒng)的對(duì)接，例如單位會(huì)計(jì)管理系統(tǒng)及預(yù)算管理系統(tǒng)等。一方面，與會(huì)計(jì)管理系統(tǒng)的有效銜接，能使資產(chǎn)系 統(tǒng)內(nèi)信息與財(cái)務(wù)信息有效匹配，確

16、保數(shù)據(jù)更新更加及時(shí)；另一方面，與預(yù)算編制 和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)相對(duì)接更是對(duì)資產(chǎn)管理系統(tǒng)功能的擴(kuò)展，能有效監(jiān)督和控制單位 預(yù)算執(zhí)行情況。因此，對(duì)于資產(chǎn)管理系統(tǒng)的運(yùn)用不僅在于使系統(tǒng)內(nèi)每一項(xiàng)資產(chǎn)的 描述都符合該資產(chǎn)真實(shí)狀態(tài)的意義，更在于為提高單位內(nèi)部控制水平，為內(nèi)部管 理服務(wù)，切實(shí)的把實(shí)物管理、價(jià)值管理、預(yù)算管理緊密結(jié)合。3.加強(qiáng)對(duì)單位資產(chǎn)管理信息監(jiān)管。建議設(shè)立專門(mén)的資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)檢查機(jī)制，定期或不定期的將資產(chǎn)管理系統(tǒng)內(nèi)資產(chǎn)信息與其他上報(bào)信息進(jìn)行核 對(duì)，最大限度的保證資產(chǎn)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確完整。（三）資產(chǎn)管理人員1 .強(qiáng)化人員管理。單位應(yīng)建立和健全國(guó)有資產(chǎn)管理工作的崗位責(zé)任制， 指定國(guó)有資產(chǎn)管理的工作人員，落實(shí)相關(guān)責(zé)任，明確工作職責(zé)，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管 理工作有序進(jìn)行。對(duì)于直接參與資產(chǎn)管理的人員，要提高國(guó)有資產(chǎn)管理人員的素 質(zhì)、規(guī)范工作行為、加強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)。當(dāng)前一些單位出現(xiàn)的國(guó)有資產(chǎn)管理問(wèn)題 并不是因?yàn)闆](méi)有制度而是制度沒(méi)有落實(shí)，歸根結(jié)底是人員沒(méi)有執(zhí)行到位。因此， 要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理人員的職業(yè)