關(guān)于《深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例(征求意見稿)》的說明

1、12關(guān)于深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例 （征求意見稿）的說明為了規(guī)范個人破產(chǎn)程序，調(diào)整債務(wù)人和債權(quán)人及其他利 害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，促進誠信債務(wù)人經(jīng)濟再生，完善 社會主義市場經(jīng)濟體制，市人大常委會法制工作委員會組織 起草了深圳經(jīng)濟特區(qū)個人破產(chǎn)條例（征求意見稿）（以 下簡稱征求意見稿）?，F(xiàn)將有關(guān)情況說明如下：一、立法的必要性（-）率先建立個人破產(chǎn)制度，是貫徹落實十九屆四中 全會精神和中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主 義市場經(jīng)濟體制的意見的需要黨的十九屆四中全會通過的中共中央關(guān)于堅持和完善 中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代 化 若干重大問題的決定提出“加快完善社會主義市場經(jīng)

2、濟 體 制。健全破產(chǎn)制度”。中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加 快 完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見再次明確提出，“完善 經(jīng)濟領(lǐng)域法律法規(guī)體系，健全破產(chǎn)制度，改革完善企業(yè)破產(chǎn)法律制度，推動個人破產(chǎn)立法，建立健全金融機構(gòu)市場化退 程來看，破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)和源頭是個人破產(chǎn)制度，世界上一 些市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家和地區(qū)如英國、美國、德 國、日本等國家以及我國香港、臺灣地區(qū)都制定了個人破產(chǎn) 方面的法律法規(guī)。因此，從建立個人破產(chǎn)制度入手，完善我 國破產(chǎn)制度，有利于實現(xiàn)市場主體退出規(guī)則制度與國際接軌, 構(gòu)建完整的現(xiàn)代破產(chǎn)制度和市場退出制度，營造穩(wěn)定、公 平、透明、可預(yù)期的國際一流法治化營商環(huán)境。出法規(guī)，實現(xiàn)市場

3、主體有序退出?！睆膰馄飘a(chǎn)制度發(fā)展歷（二）率先建立個人破產(chǎn)制度，是健全市場退出機制， 激發(fā)商事主體的競爭力和創(chuàng)造力的需要近年來，除個體經(jīng)營者以外，大量自然人以個人名義直接參與到商事活動中，成為規(guī)模、形式和經(jīng)營性質(zhì)多元化的 商事主體。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年1月底，在深圳登記設(shè)立 的商事主體已達(dá)329.8萬戶，其中個體工商戶123.6萬 戶，占比為37. 5%o除此之外，還有大量自我雇用的商事主 體以微商、電商、自由職業(yè)者等形式存在。由于個人破產(chǎn)制 度長期缺失，這部分商事主體一旦遭遇市場風(fēng)險，需要以個 人名義負(fù)擔(dān)無限債務(wù)責(zé)任，不能獲得與企業(yè)同等的破產(chǎn)保 護，無法實現(xiàn)從市場的退出和再生。因此，建立完

4、善個人破 產(chǎn)制度，為誠實但不幸的市場主體提供遭遇債務(wù)危機的后續(xù) 保障，能夠為個人創(chuàng)業(yè)者解除后顧之憂、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，為 社會經(jīng)濟帶來新的活力和發(fā)展動力，也是保障深圳經(jīng)濟持續(xù) 穩(wěn)定高質(zhì)量增長的必然選擇。（三）率先建立個人破產(chǎn)制度，是防范化解金融風(fēng)險，完善社會信用體系建設(shè)的需要受各種社會歷史因素影響，債務(wù)往往被看作是家庭、企 業(yè)或者團體的集體責(zé)任，反映在具體金融實踐中，無論是企 業(yè)還是個人作為商事主體，金融機構(gòu)或者資金出借方往往要 求經(jīng)營者以個人或者家庭財產(chǎn)作為擔(dān)保。由于個人破產(chǎn)制度 的缺失，企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險由此無限轉(zhuǎn)移到個人和家庭，突破了 法人有限責(zé)任原則和現(xiàn)代企業(yè)制度精神，同時也給高利貸、 地下錢莊

5、等非法融資渠道創(chuàng)造了生存空間。因此，建立個人 破產(chǎn)制度，能夠有效厘清框定市場主體承擔(dān)風(fēng)險的責(zé)任，促 使金融機構(gòu)完善信貸評估和風(fēng)險防控制度以提高金融活動的 價值；能夠引導(dǎo)企業(yè)和社會公眾增強對信用價值的認(rèn)識，在 社會交往和經(jīng)濟活動中誠實守信，循規(guī)蹈矩，從而推動和完 善社會信用體系的建立。（四）率先建立個人破產(chǎn)制度，是建設(shè)誠信社會，保障 基本權(quán)利和社會公共利益的需要通過發(fā)揮破產(chǎn)制度對個人的保護作用，能夠從多個角度 維護和保障公民基本權(quán)利，激發(fā)微觀經(jīng)濟活力和創(chuàng)業(yè)熱情， 推動建設(shè)誠信社會，增加社會整體公共利益。通過破產(chǎn)制度 對個人債務(wù)進行集中清理，既能夠防止債務(wù)追索中發(fā)生侵犯 個人權(quán)益的惡性事件，又能夠

6、有效降低單一債權(quán)實現(xiàn)的成本， 避免財產(chǎn)處置中的價值破壞，更加高效地實現(xiàn)資源再分配。 同時，破產(chǎn)保護也能夠防止過度負(fù)債的個人債務(wù)人陷入絕境， 降低因疾病、犯罪和失業(yè)產(chǎn)生的社會成本。當(dāng)誠實個人債務(wù) 人通過破產(chǎn)免責(zé)制度獲得經(jīng)濟再生時，能夠再次投入創(chuàng)新創(chuàng) 業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營之中，對社會經(jīng)濟生活產(chǎn)生廣泛的效益。二、立法的指導(dǎo)思想（一）立足特區(qū)實際，充分體現(xiàn)深圳特色 深圳經(jīng)濟特區(qū) 是我國市場經(jīng)濟體系發(fā)展比較完善、比較成熟的地區(qū)，對市場機制法治化有著更為急迫的需求。而個人破產(chǎn)制 度是成熟市場經(jīng)濟環(huán)境應(yīng)有的救濟退出機制。建立個人 破產(chǎn)制度，要最大限度解除創(chuàng)業(yè)者的后顧之憂，激發(fā)市 場主體的創(chuàng)業(yè)熱情，鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗

7、，讓創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新 持續(xù)成為深圳經(jīng)濟發(fā)展最根本的推動力。（二）妥善清理債權(quán)債務(wù)，公平保護各方當(dāng)事人利益 在都可能 期得不 中，個 意逃避 發(fā)更多現(xiàn)代社會，個人不論是參與生產(chǎn)經(jīng)營或者生活消費， 產(chǎn)生一定的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。如果這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系長 到妥善清理，必然會妨害正常的社會經(jīng)濟秩序。實踐 人債權(quán)債務(wù)關(guān)系有時表現(xiàn)得較為復(fù)雜，既有債務(wù)人惡 債務(wù)的情況，也有債權(quán)人之間得不到公平清償從而引 的矛盾和問題。因此，個人破產(chǎn)立法要全面規(guī)范個人破產(chǎn)程 序，通過科學(xué)合理的制度設(shè)計，依法清理債權(quán)債務(wù)關(guān)系。同 時，注重公平保障債權(quán)人、債務(wù)人和其他利害關(guān)系人的合法 權(quán)益，努力實現(xiàn)個人破產(chǎn)制度的核心價值目標(biāo)。（三）遵循誠實信用

8、原則，救濟誠實而不幸的債務(wù)人救 濟是個人破產(chǎn)制度最本質(zhì)的意義和屬性。個人破產(chǎn)制度從某 種意義上來說，是為誠實而不幸的債務(wù)人提供了一種可期價值 時， 解脫那些 產(chǎn)逃待、可信賴的保障。因此，個人破產(chǎn)立法要樹立的基本 導(dǎo)向是，只有誠實守信的債務(wù)人，在不幸陷入債務(wù)危機 才能獲得個人破產(chǎn)制度的保護，并幫助其從債務(wù)危機中 出來，重新參與社會經(jīng)濟活動，創(chuàng)造更多財富。而對于 惡意逃債或者實施破產(chǎn)欺詐的債務(wù)人，不僅不能通過破 避債務(wù)，還要通過法律手段加以預(yù)防和懲治。（四）學(xué)習(xí)借鑒市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家和地區(qū)的 破產(chǎn)立法經(jīng)驗，開展制度創(chuàng)新深圳要打造高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市示范，建成現(xiàn)代 化國際化創(chuàng)新型城市、具

9、有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意之都、 全球標(biāo)桿城市，要求我們在個人破產(chǎn)立法中必須具有國際視 野，從實際出發(fā)，虛心學(xué)習(xí)借鑒英國、美國、德國、日本以 及我國香港、臺灣等市場經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的國家和地區(qū)的 破產(chǎn)立法經(jīng)驗，利用特區(qū)立法權(quán)優(yōu)勢，開展個人破產(chǎn)制度創(chuàng) 新。三、征求意見稿的主要內(nèi)容征求意見稿分為十三章，包括總則、申請與受理、 管理人、債務(wù)人財產(chǎn)、破產(chǎn)費用與共益?zhèn)鶆?wù)、債權(quán)申報、債 權(quán)人會議、重整、和解、破產(chǎn)清算、簡易程序、法律責(zé)任和 附則，共計一百五十七條。（一）關(guān)于債務(wù)人申請破產(chǎn)的條件關(guān)于條例適用范圍，征求意見稿第二條規(guī)定，在深 圳經(jīng)濟特區(qū)居住，且參加深圳社會保險連續(xù)滿三年的自然人， 因生產(chǎn)經(jīng)營、

10、生活消費導(dǎo)致資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明 顯缺乏清償能力的，依照本條例進行破產(chǎn)清算或者和解。本 條規(guī)定主要考慮以下幾個因素：一是，將申請破產(chǎn)的債務(wù)條 件限定為因生產(chǎn)經(jīng)營和生活消費導(dǎo)致資不抵債或者明顯缺乏 清償能力的，如果是違法經(jīng)營或者過度消費導(dǎo)致不能清償 債 務(wù)的，不能適用本條例。二是，深圳是移民城市，實際居住 人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出戶籍人口數(shù)量。作為特區(qū)立法，應(yīng)當(dāng)將 滿足一定條件的實際居住人口納入適用范圍，即個人參加社 會 保險連續(xù)滿三年，已為特區(qū)經(jīng)濟發(fā)展做出一定貢獻(xiàn)，且與其 相關(guān)的財產(chǎn)登記、社會保障等信息已基本完善。因此，條例 以“在深圳經(jīng)濟特區(qū)居住，且參加深圳社會保險連續(xù)滿三 年 的自然人”作

11、為適用對象。三是夫妻共同破產(chǎn)的適用?？紤] 到夫妻共同財產(chǎn)的密切關(guān)聯(lián)性，如夫妻中一方已在深圳進入 而不再要求另一方符合居住地和繳納社保的條件。個人破產(chǎn)程序,其配偶也申請個人破產(chǎn)的,可以合并審理,(-)關(guān)于債權(quán)人申請債務(wù)人破產(chǎn)的條件 關(guān)于債權(quán)人誰有權(quán)申請個人破產(chǎn)，是調(diào)研和征求意見過 程中各方關(guān)注的問 題。我們研究認(rèn)為，當(dāng)今世界各國一般都 賦予債權(quán)人申請債 務(wù)人破產(chǎn)的權(quán)利，只是有些國家對債權(quán)人持有的債權(quán)數(shù)額加 以規(guī)定，以防止小額債權(quán)人濫用破產(chǎn)程序。深圳經(jīng)濟特區(qū)試 行個人破產(chǎn)制度，應(yīng)當(dāng)與國際慣例接軌，賦 予債權(quán)人申請債 務(wù)人破產(chǎn)的權(quán)利，并通過對持有債權(quán)數(shù)額加以限定的方式， 避免破產(chǎn)程序被濫用。因此，征

12、求意見稿規(guī)定，單獨或 者共同對債務(wù)人持有五十萬元以上到期債權(quán)的債權(quán)人可以向 人民法院提出對債務(wù)人進行破產(chǎn)清算的申請。(三)關(guān)于避免惡意逃避債務(wù)征求意見稿通過一系 列制度設(shè)計來避免惡意逃債：一是對于具有破產(chǎn)欺詐行為的 債務(wù)人，不允許其適用破產(chǎn)免責(zé)規(guī)則，同時還要追究其法律 責(zé)任。征求意見稿規(guī)定了不予免除的債務(wù)、不予免責(zé)的 行為、延長免責(zé)考察期、撤銷免責(zé)等制度，以實現(xiàn)防范和懲 戒破產(chǎn)欺詐行為的目的；二是嚴(yán)格限制免除債務(wù)的條件，即只有債務(wù)人如實申報財產(chǎn)，遵循誠實信用原則，主動移交財產(chǎn)并配合處置,履行應(yīng)盡義務(wù)、遵守相關(guān)行為限制決定，才能依法獲得剩余債務(wù)免除；三是將免除債務(wù)人債務(wù)和解除對 其相關(guān)行為限制的

13、節(jié)點設(shè)定為免責(zé)考察期屆滿而非破產(chǎn)宣告 時，且設(shè)置了相對較長的免責(zé)考察期；四是規(guī)定債務(wù)人通過 個人破產(chǎn)獲得債務(wù)免責(zé)利益的同時，將面臨破產(chǎn)失權(quán)的限 制，受到消費、職業(yè)資格、收入 分配等諸多方面的相關(guān)行為 限制；個人破產(chǎn)的相關(guān)信息會及時推送公共信用信息系統(tǒng), 有關(guān)單位、個人可以依法查詢使用。五是建立鼓勵清償制度 保障債權(quán)人權(quán)益，即在免責(zé)考察期內(nèi)，債務(wù)人主動清償剩余 債務(wù)并達(dá)到一定比例的，可以提前結(jié)束免責(zé)考察期，解除相 關(guān)行為限制（征求意見稿第十九條至第二十條、第一百 三十六條至第一百四十四條）。（四）關(guān)于債務(wù)人進入破產(chǎn)程序后的相關(guān)行為限制以及 權(quán)利恢復(fù)對進入破產(chǎn)程序的債務(wù)人進行相關(guān)行為限制，是國際通

14、 行的慣例，世界各國的破產(chǎn)法都有相關(guān)規(guī)定。征求意見 稿第十九條、第二十條主要從限制消費行為和限制職業(yè)資 格兩個方面對債務(wù)人相關(guān)行為作出限制。在限制消費行為方 面，主要參考了最高人民法院關(guān)于限制被執(zhí)行人高消費的 若干規(guī)定并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況而有所調(diào)整。在限制職 業(yè)資格方面，規(guī)定自人民法院受理破產(chǎn)申請之日起至人民法 院作出免除債務(wù)人剩余債務(wù)的裁定之日止，債務(wù)人不得擔(dān)任 上市公司、非上市公眾公司和金融機構(gòu)的董事、監(jiān)事和高級 管理人員職務(wù)，不得從事法律、行政法規(guī)禁止從事的職業(yè)。與債務(wù)人失權(quán)相對應(yīng)的是權(quán)利恢復(fù)。征求意見稿第 一百四十條規(guī)定，免責(zé)考察期滿，破產(chǎn)人可以向人民法院申 請免除剩余債務(wù)。人民法院

15、根據(jù)破產(chǎn)人申請和管理人報告， 裁定是否免除剩余債務(wù)，并同時作出解除對破產(chǎn)人行為限制 的決定。（五）關(guān)于破產(chǎn)清算和重整程序個人破產(chǎn)程序包括破產(chǎn) 清算和重整兩個程序。與企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定的企業(yè)破產(chǎn)程序相 比，征求意見稿設(shè)計的個人破產(chǎn)程序主要有以下不同： 一是賦予債務(wù)人程序選擇權(quán)，債務(wù)人既可以申請啟動破產(chǎn)清 算程序，也可以申請啟動重整程 序。在人民法院受理對債務(wù) 人的破產(chǎn)清算申請后、宣告破產(chǎn) 前，債務(wù)人也可以向人民法 院申請重整。（征求意見稿第 十三條、第八十八 條）。二是對重整計劃草案設(shè)定法定標(biāo)準(zhǔn)。包括清償期限不 超過三年，且每次清償間隔不得超過三個月 等。同時，為充 分尊重當(dāng)事人意思自治，規(guī)定了債權(quán)

16、人自愿放棄其權(quán)利的， 可以不受上述限制（征求意見稿第九十 八條）。此外， 考慮到特區(qū)立法難以對所有破產(chǎn)程序問題作出詳盡規(guī)定，征求意見稿在附則中規(guī)定，本條例沒有規(guī)定的，適用 中華人民共和國民事訴訟法中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn) 法和其他法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定（征求意見稿第一百 五十六條）。（六）關(guān)于豁免財產(chǎn)制度豁免財產(chǎn)即不用于清償債務(wù)的 債務(wù)人財產(chǎn)。豁免財產(chǎn)制度是個人破產(chǎn)制度特有的制度之一。征求意見稿主要從兩個方面規(guī)定豁免財產(chǎn) 制度：一是征求意見稿第四十六條第一款明確了豁免財產(chǎn) 的范圍。同時，出于公平考慮，設(shè)定了第二款，對豁免財產(chǎn) 范圍做了反向限制，即“前款規(guī)定的財產(chǎn)，價值較大、不用 于清償債務(wù)明顯違反公

17、平原則的，不認(rèn)定為豁免財產(chǎn)” O二是征求意見稿第四十七條明確豁免財產(chǎn)的確定程 序。首先，由債務(wù)人向管理人提交財產(chǎn)申報報告和豁免財產(chǎn) 清單；其次，管理人負(fù)責(zé)審查制作債務(wù)人財產(chǎn)報告，對債務(wù) 人豁免財產(chǎn)清單提出意見，并提交債權(quán)人會議表決；再次， 豁免財產(chǎn)清單未獲債權(quán)人會議表決通過的，由人民法院裁定。（七）關(guān)于破產(chǎn)免責(zé)和考察期限破產(chǎn)免責(zé)是破產(chǎn)制度的 一項主要功能。關(guān)于債務(wù)人獲得免責(zé)的方式，征求意見 稿采取了許可免責(zé)模式，并設(shè)計了以下程序：一是必須由 破產(chǎn)人提出免責(zé)申請，明確其意思表示，程序的啟動節(jié)點和 依據(jù)更加清晰、正當(dāng)。二是由管理人對破產(chǎn)人是否存在不能 免除的債務(wù)以及不能免責(zé)的情形進行調(diào)查，征詢債權(quán)人和破 產(chǎn)事務(wù)管理部門意見，并向人民 法院出具書面報告，人民法裁定是否免除剩余債務(wù)， 的決定。程序?qū)彶楦映?三是債權(quán)人可以對免責(zé)裁 事人的程序權(quán)利（征求 三十七條、第一百四十院根據(jù)債務(wù)人申請和管理人報告， 并同時作出解除對破產(chǎn)人行為限制 分，能夠更好地保護債權(quán)人利益。 定申請復(fù)議，這樣能更好地維護當(dāng) 意見稿第一百三十六條、第一百 條、第一百四十一條）債務(wù)人用于清償