海洋石油污染防治的法律問題分析

1、海洋石油污染防治的法律問題分析【文章摘要】海洋是人類共有的生態(tài)資源，海洋石油污染一旦發(fā)生不僅會制約沿海地區(qū) 的經(jīng)濟發(fā)展還會對生態(tài)環(huán)境造成長久性的破壞。隨著人類經(jīng)濟活動越來越頻 繁，油輪溢油、海上鉆井平臺泄露等事件時有發(fā)生，構(gòu)建海洋石油污染防治的 法律體系勢在必行。本文就將對我國海洋石油污染防治法律現(xiàn)狀進行分析，并 針對如何完善我國的立法與執(zhí)法體系提出了意見?！娟P(guān)鍵詞】海洋石油污染防治；法律體系1我國海洋石油污染防治法律問題1.1 海洋石油污染的特點與危害海洋石油污染是指人來在石油的開采、運輸?shù)冗^程中使得石油流入海洋， 從而破壞海洋生態(tài)、危害海洋生物的行為。眾所周知，海洋自身有一定的自凈 能力，

2、但是大量的石油在短時間內(nèi)流入海洋就超出了海洋的環(huán)境容量，對海洋 來說就是一場災(zāi)難。海洋石油污染發(fā)生的形式是多種多樣的，海底石油管道的破損、石油運輸 溢油、鉆井所產(chǎn)生的廢棄物、海上開采時的井噴都會造成海洋石油污染。而一 旦出現(xiàn)石油污染對周圍的海洋生物、海洋環(huán)境、特殊海洋棲息地都會造成不同 程度的破壞，若在沿海地區(qū)發(fā)生石油污染還會危及人類的經(jīng)濟財產(chǎn)和生命安 全。同時，海水具有流動性，這種污染一旦擴散到其他國家還容易引起國際爭 端。并且，對海洋生態(tài)的這種破壞不是一天兩天就可以恢復(fù)的，嚴(yán)重的還可能 導(dǎo)致連鎖效應(yīng)。目前我國還沒有專門的海洋污染防治法，但是有一系列的中央法律法規(guī)和 地方法規(guī)對海洋污染的防治

3、做出了相應(yīng)的規(guī)定。憲法規(guī)定國家要保護生態(tài) 環(huán)境防治污染，雖然沒有明確提及海洋石油污染的防治，但是為其他法律法規(guī) 的制定提供了基石。我國涉及海洋石油污染防治的法律法規(guī)還有環(huán)境保護 法、海洋環(huán)境保護法、海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例、防 治船舶污染海洋環(huán)境管理條例以及一些地方性法規(guī)。環(huán)境保護法在第7 條第三款、第21條、第五章分別對海洋污染防治的監(jiān)督、污染防治具體內(nèi)容以 及法律責(zé)任作出了規(guī)定。海洋環(huán)境保護法作為海洋環(huán)境保護的基本法主要 在海洋石油運輸、海洋石油勘探、船舶航行、海洋建設(shè)等方面作出了詳細的規(guī) 定。勘探條例則對海洋石油的勘探污染防治作出了具體的規(guī)范并制定了相 應(yīng)的污染應(yīng)急處理措施。防治

4、船舶污染海洋環(huán)境管理條例是與國際接軌程 度最高的條例，對于船舶民事強制責(zé)任保險、污染賠償?shù)榷甲鞒隽艘?guī)定。此 外，天津、江蘇、山東、福建等沿海省份也都制定了自己的海洋石油污染地方 性法規(guī)，如天津市海洋環(huán)境保護條例等。1.3 海洋石油污染防治的立法缺陷1.4 海洋石油污染防治執(zhí)法力度不足從橫向上看，我國從事海洋管理的有中國海警、海監(jiān)、漁政、海事以及海 關(guān)五個部門，從縱向上看，各個省分管自己轄區(qū)內(nèi)的海域，這種橫向與縱向的 交錯使得權(quán)利交叉執(zhí)行，常常出現(xiàn)相互間的推諉，海洋執(zhí)法力度嚴(yán)重不足。 2011年康菲溢油事故公眾在事發(fā)一個月后才知曉真相，兩個月后國家才對事故 的原因后果展開調(diào)查。該事件只是我國執(zhí)法

5、落后的一個直觀體現(xiàn)，我國海洋石 油污染防治執(zhí)法在油污的預(yù)防、污染應(yīng)急處理等方面都還存在一定的不足。各 個省份都將經(jīng)濟建設(shè)放在第一位，而國家又沒有建立統(tǒng)一的石油污染治理隊 伍，各省份、各部門在污染的防治上都是自成體系，在整體的執(zhí)行上效果自然 就大打折扣。1.5 對于海洋石油污染的賠償制度比較模糊損害賠償是我國海洋石油污染防治法律建設(shè)最為缺失的一塊，雖然在防船 舶污染條例中對于污染賠償已經(jīng)做出了原則性的規(guī)定，但是對于強制責(zé)任保 險、民事訴訟、污染索賠的具體方案都沒有出臺，這就給予了肇事者很大的伸 縮空間。對于有民事訴訟資格的主體、索賠的程序等都沒有法律規(guī)范，一旦出 現(xiàn)海洋石油污染事故，那些被牽連的

6、旅游公司、沿海漁民、石油工作者的利益 難以得到保障。同時，中國沒有加入設(shè)立國際油污損害賠償基金公約，一 旦發(fā)生涉外的石油污染事件就難以得到充分的補償。2完善我國海洋石油污染防治法律的建議2.1 出臺專門的海洋石油污染防治法律中國目前只有海洋石油污染防治的相關(guān)條例，并沒有更高位階的專項法 律。因此，完善我國海洋石油污染防治工作的首要任務(wù)就是出臺專門的法律， 對海洋石油污染進行統(tǒng)一的規(guī)制。在法律的制定過程中可以借鑒國外的立法， 目前美國、曰本、加拿大都已經(jīng)建立了較為完善的石油污染防治法律體系。筆 者認為可以制定一部專門的海洋石油污染防治法對從事海洋石油相關(guān)的企 業(yè)責(zé)任、防治標(biāo)準(zhǔn)、事故賠償措施、應(yīng)急

7、措施、船舶溢油、海上石油勘探等不 同的方面都作出系統(tǒng)性的規(guī)定。針對不同的部分再出臺專門的條例作出細節(jié)性 的規(guī)范。通過系統(tǒng)的法律規(guī)范讓石油污染防治工作有章可循，有法可依，讓企 業(yè)明白出事后的賠償和治污成本要遠遠高于防治成本。2.2 建立強制保險責(zé)任制我國法律已經(jīng)有明文規(guī)定，除非一千噸以下的非油類物質(zhì)船舶，其他在我 國海域范圍活動或隸屬我國的船舶都要進行投保。那么我們需要完善的就是對 投保金額、賠付方式、保險責(zé)任等做出詳細的規(guī)定，運輸不同油類的船舶、不 同的航線等要采取不同的保險標(biāo)準(zhǔn)。沿海油輪參照國內(nèi)的規(guī)定進行投保，而涉 及到國際航線的則要參考國際上的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進行投保。保險責(zé)任要涵蓋海上可 能發(fā)生

8、石油污染的所有情形，為了提高保險的質(zhì)量可以由幾家保險公司進行共 同承保，這樣一旦出現(xiàn)污染事故能夠更好地維護受損方的利益。2.3對于污染 索賠做出系統(tǒng)化的規(guī)定目前我國對于污染索賠只做出了一些原則性的規(guī)定，并沒有制定細化的標(biāo) 準(zhǔn)。海洋環(huán)境保護法和海商法已經(jīng)制定了初步的歸責(zé)原則，規(guī)定由于 船舶碰撞引起的石油污染適用過錯原則，第三者行為引起的、不可抗力導(dǎo)致 的、由受損方行為引起的屬于免責(zé)范疇。但是這些原則都是散落在不同的法律 條例之中，我們可以借鑒這些法律法規(guī)現(xiàn)有的規(guī)定，制定一套完整的歸責(zé)原 則。對事故責(zé)任的認定、責(zé)任范圍等做出明確的規(guī)定，不僅是船舶的租賃人員 和所有者要對污染事故負責(zé)，船舶的建造人員

9、、修理人員、銷售人員對于船舶 都有不同程度的責(zé)任，也要納入污染事故的責(zé)任人范圍?？梢杂珊１O(jiān)部門成立 專門的索賠委員會，對于索賠主體的資格認定、賠償?shù)姆秶冗M行確定。2.4 完善公益訴訟制度公益訴訟在我國還處于剛剛被認知的階段，在國際上的案例也比較少，對 于公益訴訟的法律構(gòu)建要從頭開始。首先是公益訴訟主體資格的認定，不僅要 給予政府部門以及環(huán)境保護組織公益訴訟的權(quán)利，也要賦予致力于環(huán)境保護的 個人以公益訴訟的資格。同時，對于不同的訴訟主體進行排位，避免具體實施 時出現(xiàn)沖突。對于海洋石油污染公益訴訟的時間限制、立案范圍、具體管轄法 院、訴訟程序等都要做出明確的規(guī)范。最后，要建立專門的公益訴訟基金，

10、為 公益訴訟行為提供資金上的保障，讓海洋環(huán)境保護的行為都能夠得到弘揚。2.5 加強執(zhí)法力度和應(yīng)急制度建設(shè)執(zhí)法效率低的問題已經(jīng)受到了社會的廣泛關(guān)注，2013年我國已經(jīng)成立了國 家海洋局，將海關(guān)之外的四支海洋管理隊伍進行統(tǒng)一調(diào)度，開展海上執(zhí)法活 動。筆者認為，在海洋石油污染防治方面也可以采取類似的管理制度，由國家 對海洋石油污染進行統(tǒng)一的管理。建立海洋石油污染防治指揮中心，對于石油 污染的防治進行統(tǒng)一調(diào)度，構(gòu)建石油污染的應(yīng)急措施，由重點港口和大型的石 油公司共同承擔(dān)石油污染的防治任務(wù)。建立一支由防治中心直接調(diào)度的石油清 污隊伍，在發(fā)生溢油事故時第一時間進行石油的清污，由中心先行墊付清污費 用，對環(huán)境進行及時搶救處理后再走索賠程序解決經(jīng)濟問題。這樣不僅能夠保 證各方的利益，還能夠在第一時間將海洋污染程度降到最低。最后，污染防治 中心還要承擔(dān)信息發(fā)布的任務(wù)，定期對社會公布防治工作的現(xiàn)狀與進展。出現(xiàn) 溢油事故時要及時披露原因、現(xiàn)狀、后果以及清污措施等，避免因為信息不透 明而出現(xiàn)