如何加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理和維護(hù)公眾合法土地權(quán)益

1、百度文庫(kù)如何加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)管理和維護(hù)公眾合法土地權(quán)益加入WTO后，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向規(guī)模化、企業(yè)化、國(guó)際化道路，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)入 市已成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，這就要求對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行適應(yīng)性改革，同時(shí)加強(qiáng)集 體土地產(chǎn)權(quán)管理，建立健康、規(guī)范、紊而不亂的集體土地市場(chǎng)，發(fā)揮集體土地的資源與 資產(chǎn)效應(yīng)，促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如何解決農(nóng)村集體土地即將面臨我國(guó)改革 開(kāi)放初期城市土地有償使用中出現(xiàn)的問(wèn)題是個(gè)關(guān)鍵，也是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的 焦點(diǎn)。本文從目前農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革存在的難點(diǎn)入手，對(duì)建立集體土地產(chǎn)權(quán)管 理體系作一粗淺探討。我國(guó)集體土地使用的現(xiàn)狀以及存在的矛盾與問(wèn)題/由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制

2、度的改革是在缺乏成熟的理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)的 情況下進(jìn)行的，因此，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的不規(guī)范是難以避免的，它的缺陷在我國(guó) 從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中表現(xiàn)得越來(lái)越明顯。其中，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn) 嚴(yán)重受阻，農(nóng)民一方面迫切希望擺脫土地的束縛，另一方面不愿完全脫離土地，陷入兩 難選擇的境地，這便是一個(gè)很明顯的例子?？偟膩?lái)說(shuō)，現(xiàn)有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的缺 陷加劇了我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題。1、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清與產(chǎn)權(quán)殘缺就農(nóng)村土地的集體所有而言，作為法律規(guī)定的土地所有權(quán)主體的集體經(jīng)濟(jì)組織具有 極大的模糊性。如在土地管理法中集體經(jīng)濟(jì)組織被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)卜村和生產(chǎn)隊(duì)（村民小組）三級(jí)，而在民法通則中

3、集體經(jīng)濟(jì)組織又被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村二級(jí)，土地管理法中規(guī)定村民集體所有的土地可以由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，而在村民委員會(huì)組織法中卻規(guī)定村民委員會(huì)對(duì)集體土地只有管理權(quán)，沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)。大量調(diào)查表明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至對(duì)農(nóng)民的土 地集體所有權(quán)概念是有偏差的。例如，根據(jù)一項(xiàng)對(duì)1080戶農(nóng)民所作的調(diào)查，認(rèn)為中央政府擁有農(nóng)村土地的占57%;認(rèn)為村莊擁有土地的占16%;認(rèn)為村民小組擁有土地的J 占據(jù)13%;認(rèn)為個(gè)人擁有土地的僅占9%;認(rèn)為鄉(xiāng)級(jí)擁有土地的占2%。因此，我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)代表呈現(xiàn)一種多元化狀態(tài)。多元的所有權(quán)代表對(duì)土 地事權(quán)、財(cái)權(quán)模糊不清，致使在土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)中演化出多

4、元主體之間的權(quán)利之爭(zhēng)或 討價(jià)還價(jià)，人為地加大了交易成本，影響了農(nóng)村” 土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)配置的效率。在“三級(jí) 所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”體制下，盡管生產(chǎn)隊(duì)是土地使用和收益分配的基本單位，但來(lái)自“上 級(jí)”的指令性計(jì)劃不僅嚴(yán)格控制了作物種植品種、種植面積、公糧上繳、收入分配等； 而且長(zhǎng)期占有了土地收益的剩余索取權(quán)，使土地的集體所有制成為事實(shí)上“領(lǐng)導(dǎo)”所有 制，如各級(jí)“非所有者”對(duì)土地使用權(quán)的盲目干預(yù)，各種名目的亂攤派，亂收費(fèi)等就是 很明顯的表現(xiàn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)行體制改革后，農(nóng)戶又在事實(shí)上瓜分了集體所有制的土地產(chǎn)權(quán)，成為土 地的又一所有權(quán)主體。來(lái)自“集體上級(jí)”和“下級(jí)”對(duì)土地的集體所有權(quán)的雙向剝削使百度文庫(kù)農(nóng)地的集體所

5、有制有名無(wú)實(shí)。這樣就在事實(shí)上造成了集體土地所有權(quán)的殘缺（或缺位）。即：農(nóng)民集體不能充分行使土地的權(quán)利。這在集體土地征收過(guò)程中表現(xiàn)得最為突出，土 地征收是我國(guó)集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的唯一途徑。土地征收權(quán)是政府特有的權(quán)力，但國(guó)家只有為“公共利益”才能行使土地征收權(quán)， 并且征收土地必須給予一定的補(bǔ)償。而我國(guó)在集體土地的實(shí)際征收中，對(duì)“公共利益” 的限定不足，存在土地征收權(quán)的濫用。更為重要的是，政府征收土地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，嚴(yán)重 地?fù)p害了土地集體的所有權(quán)利益。例如，上海征地成本每公頃約在120萬(wàn)元，而批租出讓金高達(dá)750萬(wàn)碣00萬(wàn)元，甚至高達(dá)1500萬(wàn)元。2、集體土地承包權(quán)不穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，實(shí)現(xiàn)

6、了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，按照通行的 說(shuō)法，農(nóng)民所獲得土地使用權(quán)即是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。/ 農(nóng)村改革以來(lái)，政府也一直在探索加強(qiáng)和擴(kuò)大農(nóng)民土地使用權(quán)的途徑。1993年11 月，中共中央，國(guó)務(wù)院在關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施中規(guī)定：為 了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入，提高土地的生產(chǎn)率，在原定的耕地承包期到 期之后，再延長(zhǎng)30年不變，開(kāi)墾荒地，營(yíng)造林地，治沙改土等從事開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)的，承 包期可以延長(zhǎng)。為了避免承包地的頻繁變動(dòng)，防止耕地規(guī)模不斷被細(xì)分，提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增 人不增地，減人不減地”的辦法，在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng) 發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償

7、轉(zhuǎn)讓。1995年國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部 關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見(jiàn)中，除了重中 以上政策外，又明確規(guī)定在承包期內(nèi)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許子女繼承。到1998年10月， 黨的十五屆三中全會(huì)通過(guò)的關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定則更明確地指 出：“要切實(shí)保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)，生產(chǎn)自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，使之成為獨(dú)立的市場(chǎng) 主體”，“要賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。然而，政府穩(wěn)定土地承包關(guān)系的上述改革政策落實(shí)得并不好，其表現(xiàn)是現(xiàn)實(shí)中土地 的頻繁調(diào)整及土地承包期限短。在絕大多數(shù)地區(qū)，根據(jù)人口的變化，周期性地進(jìn)行土地 調(diào)整是司空見(jiàn)慣的事，這種調(diào)整嚴(yán)重?fù)p害了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的穩(wěn)定性。而政府關(guān)于將士 地承

8、包期在原先耕地使用權(quán)15年的基礎(chǔ)上再順延30年的政策，只是在很小的一部分地 區(qū)得到了執(zhí)行。土地的頻繁調(diào)整與過(guò)短的土地承包期限，使得許多農(nóng)民對(duì)使用權(quán)缺乏安 全感。農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定，還表現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容仍不夠充分，例 如，在現(xiàn)行制度下農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲得銀行貸款的權(quán)利。尤其是，農(nóng)民在現(xiàn) 實(shí)中缺乏充分行使自己的土地權(quán)利的能力。雖然政府要求農(nóng)戶和集體之間要簽訂書(shū)面的 土地承包合同，但在現(xiàn)實(shí)中，隨意解除土地承包合同，侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā) 生。這種農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不穩(wěn)定極大地?fù)p傷了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地可持續(xù)利用的 積極性，而且也不利于土地在農(nóng)戶之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)。百度文庫(kù)3

9、、集體土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)性分離是土地產(chǎn)權(quán)制度的重大缺陷從產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)角度分析，我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地產(chǎn)權(quán)制 度的關(guān)系上，經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期，實(shí)際上走了一條從結(jié)構(gòu)性整合到結(jié)構(gòu)性分離的路子。解放后，經(jīng)過(guò)改革，廢除了地主的土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田的土地制度，土 地歸農(nóng)民個(gè)人所有和使用。這個(gè)時(shí)期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地所有權(quán)是結(jié)合的，產(chǎn)權(quán)制度 具有整合性。經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化，廢除了土地私有制，土地屬于農(nóng)民集體所有（農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合 作社、人民公社），由集體統(tǒng)一使用，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。這時(shí)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與土地所有權(quán)在名 義上是結(jié)合的，實(shí)際上是分離的。結(jié)果，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者缺乏真實(shí)的財(cái)產(chǎn)激勵(lì)，從事農(nóng) 業(yè)經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)

10、期積極性和經(jīng)濟(jì)上的投資行為嚴(yán)重不足，對(duì)土地常常不加修整，不施糞肥， 從土地取的多，補(bǔ)的少，甚至不補(bǔ)，導(dǎo)致地力下降。產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)分離由此成為制約我 國(guó)農(nóng)業(yè)投入水平提高和大規(guī)模采用技術(shù)革新的核心因素。十一屆三中全會(huì)以后，農(nóng)村普遍推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶享有土 地使用權(quán)，可以自主經(jīng)營(yíng)，有保護(hù)、改良土地和按合同規(guī)定的用途合理地利用土地的義 務(wù)。但農(nóng)戶對(duì)承包的土地和使用的宅基地、 自留地、自留山不得買賣、出租和擅自轉(zhuǎn)讓。 由于它徹底揚(yáng)棄了傳統(tǒng)的合作集體生產(chǎn)模式，向具有幾千年歷史的以家庭為經(jīng)營(yíng)單位的 傳統(tǒng)回歸，在產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)造上，實(shí)現(xiàn)了較大程度的權(quán)利結(jié)構(gòu)性整合。表面上看我國(guó)20世紀(jì)80年代農(nóng)業(yè)

11、生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)變遷是一種激進(jìn)的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上 迎合了經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)在要求，使經(jīng)濟(jì)主體一一農(nóng)民對(duì)這種制度毫無(wú)陌生之感，并立即與 其融合在一起，很好地運(yùn)用自己的技能及制度提供的空間。然而從本質(zhì)上看，經(jīng)營(yíng)權(quán)決定著經(jīng)濟(jì)主體的短期經(jīng)營(yíng)行為，而所有權(quán)則制約著經(jīng)濟(jì) 主體的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)行為。即推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體的 回歸，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體在與所有權(quán)的關(guān)系上還是分離的。集體產(chǎn)權(quán)固有的產(chǎn)權(quán)虛位，導(dǎo) 致農(nóng)民經(jīng)營(yíng)者僅僅是土地所有權(quán)制度名義下的主體，這種名義下的主體并沒(méi)有在產(chǎn)權(quán)制 度上真正實(shí)現(xiàn)，突出表現(xiàn)是農(nóng)民日前依然不掌握處分權(quán)，在其他產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易日漸 興盛的背景下，我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)

12、交易嚴(yán)重缺乏。由于所有權(quán)從根本上決定了各種次級(jí)產(chǎn)權(quán)的權(quán)能和運(yùn)作，結(jié)果，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)農(nóng)業(yè)經(jīng) 濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不斷出現(xiàn)財(cái)產(chǎn)被侵蝕、產(chǎn)權(quán)制度不穩(wěn)定、產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、產(chǎn)權(quán)理性預(yù)期收 益低及各種對(duì)實(shí)際經(jīng)營(yíng)者（如承包大戶）的“紅眼病”等一系列現(xiàn)象，嚴(yán)重制約了經(jīng)營(yíng)者 對(duì)農(nóng)業(yè)的理性與長(zhǎng)期投資行為及其對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造的能力與收益。因此，產(chǎn)權(quán)制度的結(jié)構(gòu)性分離仍是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大因素，是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán) 制度的一大缺陷，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重新界定將是解決這一缺陷的重要途徑。對(duì)當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)管理制度改革的幾點(diǎn)建議：隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和土地使用制度改革的不斷深入.現(xiàn)行 的集體土地產(chǎn)權(quán)制度已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的

13、需要。集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完 善.已成為當(dāng)前土地管理中不可回避的問(wèn)題。筆者建議：1、確定集體土地產(chǎn)權(quán)主體。百度文庫(kù)實(shí)行集體土地使用制度改革，其核心就是在提供用地保障的同時(shí)，解決農(nóng)民失地的 生產(chǎn)生活問(wèn)題。因此，必須明確界定哪一級(jí)（鄉(xiāng)、村、組）和哪些組織對(duì)土地?fù)碛兴袡?quán), 確認(rèn)每塊土地的具體主人，并以土地所有權(quán)證書(shū)這一法律形式予以體現(xiàn)，從而解決集體 土地產(chǎn)權(quán)的“人人有權(quán)。個(gè)個(gè)不確定”的現(xiàn)狀，確保產(chǎn)權(quán)主體明確到位。2、規(guī)范集體土地產(chǎn)權(quán)界區(qū)，構(gòu)建合理的集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。一是明確集體所有權(quán)。在集體土地產(chǎn)權(quán)主體確定以后，應(yīng)以法定的形式賦予農(nóng)民集 體真正的所有權(quán)，作為土地的集體所有權(quán)主體.自然擁有占有權(quán)

14、、使用權(quán)、收益權(quán)、處 置權(quán)。同時(shí).在堅(jiān)持土地農(nóng)民集體所有的前提下，依法將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能與所有權(quán) 主體進(jìn)行分離.農(nóng)民擁有完整的土地使用權(quán)，集體只保留對(duì)土地的終極所有權(quán)，并通過(guò) 一定的收益權(quán)體現(xiàn)（即收取地租）。二是保障農(nóng)民永久使用權(quán)。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的基礎(chǔ)上。農(nóng)民作為經(jīng)營(yíng)使用土地的主 體。獲得體現(xiàn)永久使用權(quán)的實(shí)際占有權(quán)、直接使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、部分收益權(quán)和有限處置 權(quán)。在不改變土地集體所有的前提下，可以對(duì)土地使用權(quán)出售、交換、繼承、抵押等。三是強(qiáng)化國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)。國(guó)家作為整個(gè)社會(huì)的代表，為保障全社會(huì)的利益.依法 對(duì)土地進(jìn)行宏觀規(guī)劃和管理、調(diào)控。3、進(jìn)行集體土地產(chǎn)權(quán)制度政策創(chuàng)新。對(duì)農(nóng)村集體土地的征用應(yīng)

15、該具有公平性和合理性，要體現(xiàn)土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移的產(chǎn)權(quán)價(jià) 值、農(nóng)民的社會(huì)保障價(jià)格、失地農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和生活水平提高的需要。最有 效的辦法是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式改造農(nóng)村集體土地的征用制度。對(duì)公共利益需要的用地。 可以改征用補(bǔ)償為政府征購(gòu)，由政府參照土地的市場(chǎng)價(jià)值確定合理的征購(gòu)價(jià)格，通過(guò)征 購(gòu)取得，隨之土地的所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移.變?yōu)閲?guó)有。'征購(gòu)具有行政和法律上的強(qiáng)制性，無(wú)須進(jìn)入土地市場(chǎng)。如果在現(xiàn)階段公共事業(yè)建設(shè) 任務(wù)較重。政府財(cái)力難以承受，也可以采取提高征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并逐步接近土地市場(chǎng)價(jià)值 的辦法，作為過(guò)渡措施。同時(shí)需要嚴(yán)格界定“公共利益需要”的內(nèi)容和范圍，并進(jìn)行法 定化。對(duì)于商業(yè)開(kāi)發(fā)和工業(yè)建設(shè)用地的征用應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)行為取得，改變目前的土地二級(jí) 市場(chǎng)，構(gòu)建單一的土地交易市場(chǎng)，允許經(jīng)政府批準(zhǔn)的農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)交 易.一旦交易成功，在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給出資受讓者的同時(shí)，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有， 由政府土地主管部門負(fù)責(zé)行政贅記。這樣對(duì)農(nóng)村集體土