我國國家賠償歸責(zé)原則的重構(gòu)

1、我國國家賠償歸責(zé)原則的重構(gòu)【摘要】 現(xiàn)行國家賠償歸責(zé)原則理論已經(jīng)無法適應(yīng)日益復(fù)雜的國家侵權(quán)需現(xiàn)實(shí)。實(shí)踐中已經(jīng)暴露出對“違法”含義的不同理解、實(shí)際可操作性不強(qiáng)、不符合一般的侵權(quán)責(zé)任原理、不能夠適應(yīng)國家職權(quán)行為實(shí)際范圍以及過于側(cè)重于對國家機(jī)關(guān)行為的法律評價而不符合國家賠償法的權(quán)利救濟(jì)與保障的本質(zhì)等問題。要解決國家賠償歸責(zé)領(lǐng)域的這些問題，就必須構(gòu)建起行政執(zhí)法行為適用違法或過錯歸責(zé)原則、行政事實(shí)行為適用過錯歸責(zé)原則、刑事司法行為適用結(jié)果歸責(zé)標(biāo)、公共設(shè)施致人損害賠償責(zé)任適用危險責(zé)任歸責(zé)原則、國家合法行為造成損害適用公平原則的多元化歸責(zé)體系。 【關(guān)鍵詞】國家賠償；歸責(zé)原則；違法責(zé)任；過錯責(zé)任；結(jié)果責(zé)任；公

2、平責(zé)任 我國國家賠償制度實(shí)施以來，有關(guān)現(xiàn)行國家賠償缺陷已經(jīng)暴露出來，重新修訂國家賠償法已經(jīng)成為擺在立法部門和理論界面前的一大課題。其中，最為關(guān)鍵的問題，就是重構(gòu)國家賠償歸責(zé)原則。可以說，歸責(zé)原則是國家賠償制度結(jié)構(gòu)的晴雨表，是國家賠償法立法基本立場的試金石，是國家賠償范圍的調(diào)節(jié)器，是法律適用解釋的指南針，是國家賠償法修改和完善的突破口。 2 一、我國國家賠償法上的歸責(zé)原則及其理論解讀根據(jù)我國國家賠償法第2條第1款規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國國家賠償法的歸責(zé)原則是違法責(zé)任原則，這

3、也是行政法學(xué)界的通說。按照通說，違法責(zé)任原則是指國家機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律行使職權(quán)對他人合法權(quán)益造成損害的，國家負(fù)賠償責(zé)任，也即以職務(wù)違法作為歸責(zé)的根本標(biāo)準(zhǔn)。但，民法學(xué)界關(guān)于國家賠償?shù)臍w責(zé)原則卻存在不同于行政法學(xué)界的解讀。張新寶就認(rèn)為，無論賠償義務(wù)機(jī)關(guān)還是直接侵權(quán)行為人，都不應(yīng)當(dāng)要求有過錯才構(gòu)成侵權(quán)，國家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)侵權(quán)應(yīng)當(dāng)適用無過錯責(zé)任原則。在國家賠償責(zé)任中，國家是承擔(dān)責(zé)任的主體，國家機(jī)關(guān)及其工作人員都不是責(zé)任主體，其過錯與違法，只是國家承擔(dān)責(zé)任的條件，而非有無過錯或違法，故國家對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法執(zhí)行職務(wù)承擔(dān)的是無過錯責(zé)任。 3同樣的法條在學(xué)術(shù)界卻存在不同的解讀，這反映了

4、學(xué)者們對歸責(zé)原則、違法歸責(zé)、無過錯責(zé)任的不同理解。行政法學(xué)界所認(rèn)為的違法歸責(zé)與民法學(xué)界所認(rèn)為的無過錯歸責(zé)原則在構(gòu)成要件上是一致的，都認(rèn)為國家賠償?shù)臉?gòu)成要件中不包括國家機(jī)關(guān)及其工作人員的主觀過錯。國家賠償構(gòu)成要件的內(nèi)容是行為主體是國家機(jī)關(guān)極其工作人員、執(zhí)行職務(wù)行為違法、存在損害以及職務(wù)行為與損害之間存在因果關(guān)系等。這些觀點(diǎn)的共同之處都認(rèn)為，我國現(xiàn)行國家賠償?shù)臍w責(zé)原則是一元化的歸責(zé)體系。但，行政法學(xué)界理解的違法歸責(zé)原則，并不是一種“無過錯歸責(zé)原則”。國家承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)是國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為違法，這種違法一般是有過錯，而不是沒有過錯。也就是說，這里的違法與過錯并不是完全對立的，而是一種包

5、容關(guān)系，違法包括了過錯的情形?；蛘呶覀円部梢哉f，行政法學(xué)界提出違法歸責(zé)原則，是為了克服過錯歸責(zé)過分主觀化，而提出的一種相異于過錯客觀化努力的另外一種理論努力，即擴(kuò)大違法的含義，使其包括過錯。所以，我們認(rèn)為，行政法學(xué)界理解與認(rèn)識的國家賠償違法歸責(zé)原則才是正確的，也是符合立法精神的。從自己責(zé)任說的立場出發(fā)，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為，被視為國家自己的違法或過錯，也不是國家無過錯。二、對我國國家賠償法歸責(zé)原則的反思我國國家賠償法實(shí)施10余年來，關(guān)于現(xiàn)行一元化歸責(zé)體系的弊端已經(jīng)充分暴露?？傮w來說，可以概括為以下幾點(diǎn)：（一）理論上對“違法”的廣義解釋在實(shí)踐中卻被轉(zhuǎn)化為狹義的“違法”，這造成了一些應(yīng)當(dāng)

6、屬于國家賠償范圍的，卻以此逃脫了國家賠償，不利于受害人權(quán)益的保護(hù)。理論上主張國家賠償歸責(zé)原則是違法歸責(zé)的學(xué)者一般都認(rèn)為，違法的含義具體包括以下幾個方面：（1）國家侵權(quán)主體的行為違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范行文件；（2）國家侵權(quán)主體的行為雖然沒有違反上述文件的明確規(guī)定，但違反了法的原則和精神；（3）國家侵權(quán)主體沒有對履行特定人的職責(zé)義務(wù)，或違反了對特定人的職責(zé)與義務(wù)；（4）國家侵權(quán)主體在行使自由裁量權(quán)時濫用職權(quán)或沒有盡到合理注意。 4這樣的違法含義是廣泛的，既包括了明確違反成文規(guī)范的情況，也包括了法的原則和精神；既包括了作為性違法，也包括了不作為性違反；既包括了法律行為違法，

7、也包括了事實(shí)行為違法。這樣的學(xué)理解釋是有利于受害人的權(quán)益保護(hù)的。在本質(zhì)上，我們認(rèn)為，這種解釋是完全正確的。但這樣的解釋畢竟只是理論上的解釋，并不具有法律效力。對于國家賠償法中規(guī)定的“違法”的理解，在實(shí)踐中卻往往僅僅認(rèn)為是“國家侵權(quán)主體的行為違反了法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的明確規(guī)定”。這種情況的出現(xiàn)既是法律的理解問題，更是法律規(guī)定嚴(yán)密與否的問題。如果法律規(guī)定的明確，就不會出現(xiàn)這樣的分歧，也有利于執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)行國家賠償法。實(shí)踐中出現(xiàn)的狹義解釋，就把大量應(yīng)當(dāng)屬于國家賠償?shù)氖马?xiàng)排除在國家賠償?shù)姆秶猓瑖?yán)重影響了對當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)。比如違反誠實(shí)信用原則等法律原則的行為，就無法得到

8、國家賠償。（二）廣義“違法”的解釋在中國沒有制度與傳統(tǒng)基礎(chǔ)，僅是一種理論上可貴的努力，實(shí)際上可操作性不強(qiáng)。廣義的違法歸責(zé)原則雖然在理論上具有自恰性，但在中國，這種廣義的解釋卻并不能真正在實(shí)踐中運(yùn)轉(zhuǎn)。我國是一個成文法國家，法律的原則、法律的精神等非成文或非具有明確可操作性的內(nèi)容在實(shí)踐中并沒有得到重視。執(zhí)法人員在執(zhí)法的時候，更多的是運(yùn)用具有強(qiáng)烈可操作性的規(guī)則、規(guī)定辦事，很少有人愿意直接運(yùn)用法的原則、法的精神進(jìn)行判斷某一個職權(quán)行為的合法與否。法律原則和精神的直接適用性在我國目前還是不存在的，這種情況既存在于行政領(lǐng)域，也存在于司法領(lǐng)域。廣義解釋中第（2）、（3）（4）點(diǎn)的解釋在實(shí)踐中往往很難存在。理論

9、工作者的美意并不能轉(zhuǎn)化成實(shí)際的法律制度。在這樣的情況下，我們也必須對理論進(jìn)行相應(yīng)的重構(gòu)，以適應(yīng)我國實(shí)際的需要。這種重構(gòu)并不是對原有理論的完全否定，而是在原有理論的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類、整合，進(jìn)行類別化作業(yè)以適應(yīng)實(shí)際的需要。理論必須隨著實(shí)踐的變遷進(jìn)行自我調(diào)適，從而獲得生命力。（三）狹義違法歸責(zé)不能完全包括國家機(jī)關(guān)及其工作人員有過錯下的責(zé)任問題，不符合一般的侵權(quán)責(zé)任原理。實(shí)踐中存在的“狹義違法歸責(zé)”的理解，就導(dǎo)致了大量“有過錯，而無所謂違法”的情況得不到國家賠償。國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)中具有過錯，但并沒有違反某一明確的法律規(guī)定甚至是合法的，但這種行為客觀上卻造成了當(dāng)事人合法權(quán)益的損害。比如，警察

10、在依法追捕逃犯的過程中依法使用警械，但故意或過失造成人員傷亡的，按照一般法律原理就應(yīng)當(dāng)由國家承擔(dān)責(zé)任。按照法治的原理，國家機(jī)關(guān)行為不僅要符合法律的明確規(guī)定，而且還必須正當(dāng)、合理，不得違背公平正義原則。尤其在現(xiàn)代社會中，法律給國家機(jī)關(guān)賦予了較大的自由裁量權(quán)。在這種自由裁量范圍內(nèi)，國家機(jī)關(guān)的行為也完全可能悖法而行、逆權(quán)而行，國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)的行為，在合法的范圍內(nèi)和形式下，完全可能出現(xiàn)懈怠、漫不經(jīng)心、漠不關(guān)心、加重?fù)p害等。也就是說，國家機(jī)關(guān)工作人員在合法的形式下，是可能存在故意或過失的。這種過錯，同樣為法的原則與精神所不容，同樣會給公民、法人權(quán)益造成損害。而狹義違法歸責(zé)原則沒有概括過錯的范圍

11、，使得相當(dāng)一部分應(yīng)當(dāng)賠償?shù)氖马?xiàng)被不合理地排除在外 5。將具有過錯情況的行為排除在國家賠償?shù)姆秶猓遣环弦话闱謾?quán)行為原理的，也不符合常理。不管在理論上提出的無過錯歸責(zé)，還是嚴(yán)格責(zé)任、公平責(zé)任等，都并不否認(rèn)在存在過錯的情況下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。正如耶林所言，“使人負(fù)損害賠償?shù)模皇且驗(yàn)橛袚p害，而是因?yàn)橛羞^失，其道理就如同化學(xué)上之原則，使蠟燭燃燒的，不是光，而是氧，一般的淺顯明白。” 6所以，在國家賠償領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)允許具有過錯但并不違反某一具體法律規(guī)定的情況，國家也要承擔(dān)責(zé)任，否則，就無法體現(xiàn)法律的公平與正義的精神。其實(shí)，理論界在提出違法歸責(zé)原則的時候，也并不是否認(rèn)過錯歸責(zé)的適用，而是認(rèn)為過錯歸責(zé)可能

12、是一個主觀標(biāo)準(zhǔn)，無法客觀判斷。違法歸責(zé)其實(shí)就是過錯歸責(zé)的另外一種理論路徑，試圖進(jìn)行客觀性的判斷。就現(xiàn)代歸責(zé)原理發(fā)展之趨勢觀之，已逐漸由過失客觀化邁向違法視為過失。 7可是這樣的理論努力，在實(shí)踐中卻被曲解為“有了狹義違法，國家才賠償”，不違反嚴(yán)格的法律規(guī)定，雖然有過錯國家也不承擔(dān)責(zé)任。這種情況的出現(xiàn)，迫使我們必須在理論進(jìn)行更嚴(yán)密的設(shè)計。（四）一元化的歸責(zé)努力，不能夠適應(yīng)國家職權(quán)行為實(shí)際范圍的需要。從理論上講，國家賠償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)是寬廣的，國家應(yīng)對其工作人員的一切職權(quán)行為負(fù)責(zé)。這種職權(quán)行為最多的表現(xiàn)為行為活動，其可以表現(xiàn)為法律行為，也可以表現(xiàn)為事實(shí)行為；可以是具有強(qiáng)制性的行為，也可以是不運(yùn)用命令、強(qiáng)

13、制手段，而是以提供給付、服務(wù)、救濟(jì)、照顧、教育、保護(hù)或輔助等方法增進(jìn)公共及社會成員的利益，而達(dá)成國家任務(wù)的行為。例如實(shí)施社會保險，對于老幼殘疾廢給予救濟(jì)，設(shè)立學(xué)校等推廣教育文化之行為，公共設(shè)施、廣場、綠地及上下水道、橋梁之建設(shè)與提供利用等 8。這種非強(qiáng)制行為往往是一種國家積極行為，法律依據(jù)并不是非常具體，大多數(shù)是一種概括性的職權(quán)依據(jù)。也就是說，國家行政機(jī)關(guān)在積極從事某一增進(jìn)公共福利的行為時，可能會出現(xiàn)有過錯，但由于法律規(guī)定的概括性而無法進(jìn)行嚴(yán)格的法律評價。違法性的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)就沒有可以適用的空間。同時，行使國家職權(quán)的行為還包括司法行為、軍事行為、公共設(shè)施的設(shè)置或管理的行為等。法院司法行為是一種適用

14、法律進(jìn)行判斷的行為，其只有在法院的有罪判決被依法撤銷后，才可能有賠償?shù)目臻g。我們不能說法院的判決在撤銷之前是違法的，因?yàn)榉ㄔ旱呐袥Q在依法撤銷之前都是合法有效的，具有國家強(qiáng)制力。之所以撤銷是可能是因?yàn)閲野l(fā)現(xiàn)判決與客觀事實(shí)相違背的。這種司法行為所造成的判決認(rèn)定結(jié)果與客觀事實(shí)之間出現(xiàn)偏差，是法治的一種必然代價。比如，在刑事判決中即使沒有任何法官濫用職權(quán)審判案件，而嚴(yán)格依法審理并對案件的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，也可能出現(xiàn)錯案。因?yàn)閺恼J(rèn)識論上講，人們對已經(jīng)發(fā)生過的事情只能最大程度地接近客觀事實(shí)，但這種認(rèn)識不可能永遠(yuǎn)是客觀事實(shí)。法律制度上設(shè)計的證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)與證據(jù)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也都是一個法律標(biāo)準(zhǔn)，不可能是完全的事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)

15、。在法律與事實(shí)之間可能存在差距的情況下，就完全可能出現(xiàn)判決認(rèn)定的事實(shí)與客觀事實(shí)不符的情況，在這種情況下運(yùn)用違法性標(biāo)準(zhǔn)，就不利于受害人的權(quán)益保護(hù)，應(yīng)當(dāng)適用結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。公共設(shè)施的設(shè)置或管理的行為存在缺陷致人損害的，也主要不是一個違法與否的問題，而是公共設(shè)施的設(shè)置或管理是否客觀上不具有安全使用的狀態(tài)。只要客觀上具有不安全使用的狀態(tài)，并且造成了當(dāng)事人合法權(quán)益的損害，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。也就是說，在這種情況下，我們不應(yīng)當(dāng)去評價公共設(shè)施的設(shè)置或管理是否合法，而應(yīng)當(dāng)去關(guān)注這種設(shè)施的設(shè)置或管理行為是否客觀上具有不安全的因素?？傊靡粋€違法歸責(zé)原則作為國家對所有國家職權(quán)行為賠償?shù)囊罁?jù)，是無法滿足和適應(yīng)國家職

16、權(quán)行為多樣性現(xiàn)狀的。（五）違法歸責(zé)原則會造成側(cè)重于對國家機(jī)關(guān)行為的法律評價上，而忽視了對公民、法人或其他組織是否受到損失以及這種損失是否應(yīng)當(dāng)由其自己承擔(dān)的考慮和關(guān)注，在出發(fā)點(diǎn)上就不符合國家賠償法的權(quán)利救濟(jì)與保障的本質(zhì)。國家賠償?shù)谋举|(zhì)應(yīng)當(dāng)是國家對因受到公共職權(quán)行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，而不應(yīng)當(dāng)把主要關(guān)注點(diǎn)放在評價國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為是否合法，應(yīng)當(dāng)放在對公民、法人或其他組織合法權(quán)益所受到的損失是否應(yīng)當(dāng)由其自己負(fù)責(zé)，國家是否應(yīng)當(dāng)對這種損失負(fù)責(zé)上?，F(xiàn)行國家賠償法規(guī)定的違法歸責(zé)，就造成了一些國家機(jī)關(guān)千方百計不承認(rèn)自己的行為是違反法律的，國家賠償法也就變成了“國家追究責(zé)任法”。這樣也

17、就人為的增加了受到損失的個人和組織獲得賠償?shù)碾y度，也縮小了國家賠償?shù)姆秶?，國家賠償法在某種意義上更象“國家不賠法”。（六）從我國現(xiàn)行國家賠償法的規(guī)定來看，我國國家賠償?shù)臍w責(zé)原則實(shí)際上也不是單一的歸責(zé)原則。從國家賠償法的總則來看，我國國家賠償法是把違法作為唯一的歸責(zé)原則來規(guī)定的，可是在具體的條文中卻出現(xiàn)了一些不屬于違法歸責(zé)的其他歸責(zé)原則和標(biāo)準(zhǔn)。比如，在國家賠償法第十五條第（一）項(xiàng)：“對沒有犯罪事實(shí)或者沒有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”及第（二）項(xiàng)“對沒有犯罪事實(shí)的人錯誤逮捕的”，注意這里法條中的“錯誤”二字，用違法來確定錯誤恐怕是不大可能。這里的錯誤就包括了司法機(jī)關(guān)實(shí)施逮捕、拘留時符合法

18、定條件和程序，但事后證明被捕人是無辜或無罪的。這種國家承擔(dān)責(zé)任的根據(jù)就不是違法原則，而是結(jié)果歸責(zé)。三、我國國家賠償?shù)臍w責(zé)原則體系之重構(gòu)基于以上分析，我們認(rèn)為我國國家賠償法在醞釀重新修改之際，必須還我們理論上所提出的“違法歸責(zé)原則”以本來面目。也就是說，把廣義的違法歸責(zé)原則予以具體化，防止再出現(xiàn)狹義違法解釋所出現(xiàn)的諸多不合理之處。具體做法應(yīng)當(dāng)是，在堅持違法歸責(zé)的基礎(chǔ)上對不同的國家職權(quán)行為以及不同領(lǐng)域適用不同的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，從而形成個多元的歸責(zé)體系。理論上提出的違法歸責(zé)原則是一種廣義的違法標(biāo)準(zhǔn)，這種廣義的違法概念是對過錯歸責(zé)的超越，但不是對過錯歸責(zé)的完全否定。為了避免狹義違法理解可能出現(xiàn)的不合理之處，

19、在國家賠償領(lǐng)域必須明確規(guī)定，過錯也是國家賠償?shù)母鶕?jù)之一。國家機(jī)關(guān)的行為在違法造成損害的情況下要承擔(dān)賠償責(zé)任，在有過錯時也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國家賠償責(zé)任。 9也就是說，只要國家機(jī)關(guān)的職權(quán)行為存在違法或者過錯中的任何一種情況，就構(gòu)成國家承擔(dān)責(zé)任的依據(jù)。我們主張，重構(gòu)國家賠償法的歸責(zé)原則體系，必須以違法或過錯為一般的歸責(zé)原則，其適用于一般的國家侵權(quán)行為領(lǐng)域；同時，針對特殊的國家侵權(quán)行為適用結(jié)果歸責(zé)、危險責(zé)任原則以及公平責(zé)任等其他輔助歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，從而實(shí)現(xiàn)我國國家賠償歸責(zé)體系的無漏洞化，努力作到保護(hù)受害人的合法權(quán)益與國家責(zé)任的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體而言，國家賠償歸責(zé)體系可作以下調(diào)整：（一）一般的國家侵權(quán)行為適用違法或過錯歸

20、責(zé)原則國家機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公共職務(wù)行使公共權(quán)力時，因違法或過錯造成公民、法人或其他組織合法權(quán)益損害的，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這樣就把違法或過錯作為一般的歸責(zé)原則同等對待，二者都是國家賠償領(lǐng)域的一般歸責(zé)原則，并且二者處于選擇關(guān)系。這樣設(shè)計國家賠償歸責(zé)的一般原則，我們認(rèn)為是符合保護(hù)受害人合法權(quán)益需要的，也符合一般侵權(quán)行為法的一般規(guī)律。由于各種行為特點(diǎn)不同，二者在適用中也會出現(xiàn)主要適用領(lǐng)域的一些不同，具體可以做以下分析：1.行政執(zhí)法行為首先適用違法歸責(zé)原則，在一定情況下也適用過錯歸責(zé)。行政執(zhí)法行為是行政主體執(zhí)行法律的行為。既包括制定行政規(guī)范以落實(shí)法律規(guī)定的抽象行政行為，也包括具體行政行為。但一

21、般講的行政執(zhí)法主要指具體行政行為。即主管行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織依法采取的直接影響相對一方權(quán)利義務(wù)的行為；或者對個人、組織的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。 10這種行為是執(zhí)行法律法規(guī)的行為，判斷執(zhí)法者是否違法的標(biāo)準(zhǔn)，就看其行為是否與法律法規(guī)的規(guī)定相一致，一致的話就是合法的，國家不承擔(dān)責(zé)任；與法律法規(guī)相抵觸、不一致的，就符合違法標(biāo)準(zhǔn)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。也就是說，這里的違法是一個客觀的標(biāo)準(zhǔn)，不問行為人主觀上有無過錯，而是以法律法規(guī)作為判斷與衡量標(biāo)準(zhǔn)。只要行政執(zhí)法者的行為是法律所禁止的，而受害人的合法權(quán)益又受到了其行為損害，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。執(zhí)法者的違法行為大多數(shù)是有過錯的，

22、但即使沒有過錯，國家也要承擔(dān)責(zé)任?；蛘呶覀円部梢哉f，在行政執(zhí)法領(lǐng)域，違法歸責(zé)居于首要地位，符合了違法的標(biāo)準(zhǔn)，就不再考慮執(zhí)法者是否有過錯。如果執(zhí)法者的行為沒有違反嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，卻存在著過錯，并也造成了當(dāng)事人合法權(quán)益的損害，國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。行政執(zhí)法行為可以分為羈束行為和裁量行為。羈束行為主要適用違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，這是因?yàn)榱b束行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)比較明確，行為的范圍、幅度、種類等法律法規(guī)等都已經(jīng)規(guī)定的非常清楚，違法與否易于認(rèn)定；裁量行為在不違反羈束規(guī)定的前提下，行政執(zhí)法者具有選擇的余地。這種情況往往就無法嚴(yán)格認(rèn)定違法與否，必須考慮執(zhí)法者的過錯因素。在裁量行為領(lǐng)域，如果執(zhí)法者存在過錯，并且造成了

23、當(dāng)事人合法權(quán)益的損失，國家也承擔(dān)賠償責(zé)任。行政執(zhí)法行為還可以分為行政作為與行政不作為。行政作為是行政執(zhí)法者積極主動的實(shí)施某一活動。不作為是行政機(jī)關(guān)負(fù)有某一法定職責(zé)，而不履行或怠于履行法定職責(zé)的情況。行政作為的國家賠償主要適用違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，看行政執(zhí)法者的作為是否違反了法律法規(guī)的規(guī)定，如果違反了相關(guān)規(guī)定，并造成了當(dāng)事人合法權(quán)益的損失，國家就應(yīng)承當(dāng)責(zé)任；如果行政執(zhí)法者的作為沒有違反法律法規(guī)的規(guī)定，但存在過錯，并且這種過錯行為造成了合法權(quán)益損失的，國家也承擔(dān)賠償責(zé)任。行政不作為均是一種違法行為，判斷不作為必須從法律上有作為義務(wù)為條件。而法律上的作為義務(wù)是一個復(fù)雜的體系，其可以是來源于國家法律、法規(guī)直接

24、規(guī)定，也可以是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制定的行為規(guī)范。如果行政機(jī)關(guān)違反了國家法律法規(guī)明確規(guī)定的特定作為義務(wù)，其判斷也比較明顯，適用違法歸責(zé)就可以判定國家承擔(dān)責(zé)任；如果行政執(zhí)法者沒有直接違反法律法規(guī)，但違反了不與法律法規(guī)抵觸的內(nèi)部行政規(guī)范的特定作為義務(wù)，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定是違法，造成損害的，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但不作為往往與裁量權(quán)緊密聯(lián)系在一起，大多數(shù)情況下，行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否作為有一定的判斷權(quán)。如果執(zhí)法者在行使這種判斷權(quán)時存在過錯，并且不履行或怠于履行法定職責(zé)造成當(dāng)事人合法權(quán)益損失的，國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。2.行政事實(shí)行為主要適用過錯歸責(zé)原則。行政事實(shí)行為是國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員基于職權(quán)職責(zé)實(shí)施的不直接發(fā)

25、生法律效果的行為。其可以分為補(bǔ)充性行政事實(shí)行為、即時性行政事實(shí)行為、建議性事實(shí)行為以及服務(wù)性行政事實(shí)行為。比如，工商局收繳偽劣商品、拖走拋錨的車輛、價格預(yù)測、發(fā)布信息、提供咨詢、勸告等。這些行為的作出，如果存在過錯，并且造成了當(dāng)事人合法權(quán)益損失的，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如果這些行為的實(shí)施明顯違反了法律法規(guī)的規(guī)定，并且造成了當(dāng)事人合法權(quán)益損失的，國家當(dāng)然也應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。由于法律很難對這些事實(shí)行為進(jìn)行嚴(yán)密的規(guī)范，往往都不是法律行為，很難用是否合法進(jìn)行判斷。如果發(fā)生損害，主要適用過錯歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。如果行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行一些事實(shí)行為違反或超越了其職責(zé)權(quán)限，就存在違法的問題，也構(gòu)成違法標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下，國家

26、當(dāng)然要承擔(dān)賠償責(zé)任。（二）特殊行為的國家賠償歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)1.抽象行政行為造成損害的，只適用違法歸責(zé)原則。如果將來修改國家賠償法時，將抽象行政行為納入國家賠償范圍，對于抽象行政行為造成損害的，就只應(yīng)當(dāng)適用違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。抽象行政行為是一種具有普遍約束力的規(guī)范性文件，這種文件是否與法律法規(guī)相抵觸，判斷標(biāo)準(zhǔn)比較明確，必須是一種客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而不能是主觀標(biāo)準(zhǔn)。抽象行政行為合法造成損害的，即使制定規(guī)范的機(jī)關(guān)和人員有過錯，國家也不承擔(dān)賠償責(zé)任。首先，抽象行政行為的實(shí)際制定人員一般都比較多，一般無法判斷其是否有過錯。另外，適用違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是一個客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)，從規(guī)范性文件本身就可以直接認(rèn)定，不必糾纏于制定者的主觀認(rèn)

27、識。這樣有利于受害人合法權(quán)益的保障。適用違法性標(biāo)準(zhǔn)也符合法治的要求。抽象行政行為在法治國家中承擔(dān)著把法律、法規(guī)具體化的重任。為了維持法制的統(tǒng)一，也必須要求抽象行政行為符合法律法規(guī)。違法性標(biāo)準(zhǔn)與法制統(tǒng)一性要求完全相協(xié)調(diào)。2.刑事司法行為適用結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。國家賠償法所規(guī)定的“對沒有犯罪事實(shí)或者沒有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”，“對沒有犯罪事實(shí)的人錯誤逮捕的”，是指不符合刑事訴訟法第61條、第60條所規(guī)定的拘留、逮捕條件的拘留或逮捕。如果有重大犯罪嫌疑或有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)且符合其他逮捕條件而有逮捕必要的，公安檢察機(jī)關(guān)決定拘留、逮捕，系出于維護(hù)公共利益的需要，不應(yīng)加以非難。因?yàn)椤按丁⒕辛?/p>

28、，只要在當(dāng)時關(guān)于犯罪嫌疑具有相當(dāng)?shù)睦碛?，并且被承認(rèn)了必要性的話，就是合法的。起訴時或公訴進(jìn)行時的檢察官的確信，在其性質(zhì)上和判決時法官的確信不同，被解釋為只要綜合考慮起訴時或公訴進(jìn)行時的各種證據(jù)資料，通過合理的判斷過程，具有被認(rèn)為有罪的嫌疑便足夠了?！毙淌略V訟各階段不同的具體目的以及對證據(jù)審查判斷的不同要求和標(biāo)準(zhǔn)（無罪判決的證據(jù)要求嚴(yán)格于拘留逮捕的證據(jù)要求）決定了有可能存在合法的“錯拘、錯捕”。但是對于合法的“錯拘、錯捕”依違法歸責(zé)原則受害人得不到賠償，這是極不公平的。從維護(hù)公益的角度出發(fā)，刑事訴訟法的構(gòu)造認(rèn)可了合法“錯捕、錯拘”的存在，但是個人所遭受的損害人身自由受到剝奪系為維護(hù)公益而付出的特

29、別犧牲，因此依公共負(fù)擔(dān)平等原則應(yīng)由國家賠償。對此別國賠償法多采結(jié)果責(zé)任原則：被羈押的公民確系無辜的，無論司法機(jī)關(guān)是否違法，有無過錯，該公民都有權(quán)請求賠償。如法國刑事訴訟法第149條規(guī)定：“在訴訟程序中被臨時拘禁的人，如果在程序結(jié)束時不予起訴、免予處罰或無罪釋放的決定已確定，而且羈押給他造成顯然不正常的損害或特別重大的損害，可以請求賠償?！钡聡?971年刑事追訴措施賠償法第二條第一款規(guī)定：“如果當(dāng)事人已被釋放，或者針對他的刑事追訴措施已被終止，或者法院拒絕對他開庭審判，當(dāng)事人由于受羈押或其他刑事追訴措施而遭受的損失，由國庫予以賠償。”參酌國外立法例，我國對錯拘、錯捕，應(yīng)當(dāng)采用結(jié)果責(zé)任原則，以使受

30、害人獲得救濟(jì)，同時可解除公安檢察機(jī)關(guān)的困惑，保護(hù)其打擊犯罪的積極性。 11需要注意的是，這里的結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不同于無過錯歸責(zé)原則、違法歸責(zé)原則，三者具有一定的關(guān)聯(lián)性，但也存在不同之處。刑事司法領(lǐng)域采用結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，是從受害人所受到的刑事司法行為侵害的結(jié)果角度進(jìn)行判斷國家歸責(zé)的根據(jù)的。也就是說，從結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)包括合法的司法行為造成的損害，也包括違法的行為造成的損害。結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是一個包容性很強(qiáng)的歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，其不僅可以解決違法情形下的國家承擔(dān)責(zé)任問題，更能解決司法行為合法情況下的，具有不可歸責(zé)于受害人情況下的責(zé)任承擔(dān)問題。違法歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是從行為的違法性角度進(jìn)行尋找國家承擔(dān)責(zé)任的根據(jù)的，其是一種擺脫主觀過

31、錯歸責(zé)缺陷的、區(qū)別于過錯客觀化的另外一種理論嘗試。它否定合法行為的國家賠償責(zé)任，而結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)并不直接否定合法的司法行為所造成損害的國家賠償責(zé)任。結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)也不是無過錯歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。首先，二者的出發(fā)點(diǎn)不同，結(jié)果歸責(zé)從司法行為所造成的結(jié)果來判斷，只要這種結(jié)果不是受害人所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的，而是國家司法機(jī)關(guān)造成的，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。這種結(jié)果可能是有過錯的行為造成的，并不是完全的沒有過錯。既然可能是過錯行為造成的，就已經(jīng)不是無過錯原則的范圍了 12。所以，結(jié)果歸責(zé)也不是無過錯歸責(zé)。結(jié)果歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)適用于公安、檢察機(jī)關(guān)、法院適用刑事訴訟法所實(shí)施的行為，包括拘留、逮捕、有罪判決等刑事司法行為。結(jié)果歸責(zé)也適用于民事訴

32、訟、行政訴訟中法院的司法行為。民事訴訟、行政訴訟中法院實(shí)施的行為可以有罰款、拘留、證據(jù)保全行為、執(zhí)行判決裁定的行為等。只要這些行為給當(dāng)事人合法權(quán)益造成了損害，而且這種損害是沒有法律根據(jù)的，不問這些行為是否違法、行為人是否有過錯，國家都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。對于這些司法行為采取結(jié)果責(zé)任原則，符合司法權(quán)的本質(zhì)，也符合保護(hù)受害人權(quán)益的需要。3.公共設(shè)施致人損害賠償責(zé)任適用危險責(zé)任歸責(zé)原則，但如果設(shè)置機(jī)關(guān)與管理機(jī)關(guān)對防止損害發(fā)生，已經(jīng)盡了相當(dāng)注意義務(wù)或已經(jīng)采取了防止損害發(fā)生的必要措施的，國家應(yīng)減輕責(zé)任。公有公共設(shè)施指由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理，供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、港阜、碼頭

33、、堤防、下水道、車站、機(jī)場、自來水廠、煤氣供應(yīng)站等。這些設(shè)施設(shè)置或管理上存在缺陷，并且這種缺陷造成當(dāng)事人合法權(quán)益受到損害的，國家也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任 13。國家負(fù)有義務(wù)將這些設(shè)施處于安全可供大眾使用的義務(wù)，以防止危險或損害的發(fā)生。國家對這種危險沒有盡到合理及時的清除義務(wù)，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。國家承擔(dān)這種責(zé)任的根據(jù)是危險責(zé)任原則。只要依據(jù)公共設(shè)施的構(gòu)造、性質(zhì)等客觀狀況判斷其欠缺通常應(yīng)有的安全狀態(tài)，即可以認(rèn)定公有公共設(shè)施設(shè)置或管理存在缺陷。比如，馬路中間被人廢棄了大量廢土多日，市政府有關(guān)部門也多次敦請有關(guān)部門及時清除，但由于廢土太多，相關(guān)部門未迅速清除完畢。某日一中學(xué)生騎車撞上道路中間廢土，因顱內(nèi)出血而

34、死亡。這種情況下，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，因?yàn)閺U土存在于道路中間，沒有及時清除，這是一個客觀事實(shí)。并且這造成了中學(xué)生的死亡，而不考慮相關(guān)機(jī)關(guān)是否已經(jīng)對下級機(jī)關(guān)作出了部署。只要存在廢土置于道路中間的情況，就對大眾的安全存在高度的危險性，有關(guān)機(jī)關(guān)沒有把這種危險性清除，就存在可歸責(zé)性，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。對于公有公共設(shè)施致人損害的，在判斷和劃分國家承擔(dān)的責(zé)任范圍時，也必須考慮設(shè)施設(shè)置或管理機(jī)關(guān)是否盡到了相當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)。也就是說，公共設(shè)施設(shè)置或管理客觀上存在缺陷，并且造成受害人權(quán)益損失的，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。但，如果國家對防止損害的發(fā)生，已經(jīng)盡到了相當(dāng)注意，并且客觀上為了防止損害的發(fā)生也采取了必要可能的措施，國家就應(yīng)適當(dāng)減輕責(zé)任。國家有關(guān)機(jī)關(guān)的義務(wù)履行情況以及對于