PPP項(xiàng)目股權(quán)變更與轉(zhuǎn)讓

1、PPP項(xiàng)目股權(quán)變更與轉(zhuǎn)讓一、現(xiàn)行政策梳理、2014年11月26日，國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見國(guó)發(fā)（2014）60號(hào)，以下簡(jiǎn)稱60號(hào)文中，對(duì)“建立健全政府和社會(huì)資本合作（PPP）機(jī)制”從四個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)范，其中“健全退出機(jī)制”是重要的組成部分。明確要求“政府要與投資者明確PPP項(xiàng)目的退出路徑，保障項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行?！?、國(guó)家發(fā)展改革委為貫徹國(guó)務(wù)院60號(hào)文精神，隨即發(fā)布了關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見發(fā)改投資（2014）2724號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2724號(hào)文。該文“加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的規(guī)范管理”部分，將“退出機(jī)制”作為重要的一環(huán)予以規(guī)范，并提出政府方要“依托各類產(chǎn)

2、權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道”。上文的附件政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南中，對(duì)社會(huì)資本方退出安排以“合同的轉(zhuǎn)讓”進(jìn)行了概括性規(guī)范，指出“項(xiàng)目合同應(yīng)約定合同權(quán)利義務(wù)是否允許轉(zhuǎn)讓；如允許轉(zhuǎn)讓，應(yīng)約定需滿足的條件和程序”的意見，將具體細(xì)節(jié)全部留給政府方和社會(huì)資本方協(xié)商確定。、2014年12月30日，財(cái)政部下發(fā)了關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知財(cái)金（2014）156號(hào)，以下簡(jiǎn)稱156號(hào)文，在“切實(shí)遵循PPP合同管理的核心原則”部分，明確提出了“兼顧靈活”的原則，并要求“合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更（展期和提前終止）、內(nèi)容變更（產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、價(jià)格調(diào)整等）、

3、主體變更（合同轉(zhuǎn)讓）的靈活調(diào)整機(jī)制，為未來(lái)可能長(zhǎng)達(dá)20-30年的合同執(zhí)行期預(yù)留調(diào)整和變更空間?！?、河南省人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見豫政（2014）89號(hào)，在PPP合同管理部分，沿用了財(cái)政部76號(hào)文的框架性表述。 、鄭州市人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作(PPP) 模式的實(shí)施意見鄭政（2015）28號(hào)，在體例上單設(shè)“退出機(jī)制”一節(jié)，除社會(huì)資本方非正常退出機(jī)制內(nèi)容外，還外加了發(fā)展改革委2724號(hào)文的相應(yīng)內(nèi)容?？傮w來(lái)看，PPP項(xiàng)目合同中的股權(quán)變更與轉(zhuǎn)讓問(wèn)題已經(jīng)納入為國(guó)家和各部委關(guān)于PPP機(jī)制的應(yīng)有內(nèi)容，列入PPP合同管理和文本的重要組成部分，成為PPP合同的

4、關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，并提出了社會(huì)資本退出機(jī)制的框架性要求。地方政府關(guān)于PPP模式的指導(dǎo)或?qū)嵤┮庖妼?duì)社會(huì)資本方退出機(jī)制的安排，也是基本偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，規(guī)范和細(xì)化缺乏新意，而實(shí)踐中則存在著一些無(wú)法回避的問(wèn)題，迫使我們對(duì)此進(jìn)行探究。二PPP項(xiàng)目合同中的股權(quán)變更與轉(zhuǎn)讓（一）為什么要限制股權(quán)變更？在通常情況下，在PPP項(xiàng)目中，盡管合同的簽署主體和直接實(shí)施主體均是社會(huì)資本設(shè)立的項(xiàng)目公司，但是項(xiàng)目的真正實(shí)施，仍主要依賴于社會(huì)資本自身的資金、技術(shù)和管理實(shí)力。如果項(xiàng)目公司自身或其母公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，很有可能會(huì)導(dǎo)致不合適的主體成為PPP項(xiàng)目的投資人或?qū)嶋H控制人，進(jìn)

5、而可能會(huì)影響整個(gè)項(xiàng)目的具體實(shí)施。有鑒于此，為了防患于未然，也為了有效控制項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，在PPP項(xiàng)目合同中均會(huì)約定限制股權(quán)變更的條款。          （二）限制股權(quán)變更必須考慮的因素一般情況下，PPP項(xiàng)目合同中的限制股權(quán)變更條款會(huì)包括股權(quán)變更的含義與范圍以及股權(quán)變更的限制方式等內(nèi)容。在起草這些條款前，必須充分地考慮、合理地平衡簽約雙方的關(guān)注點(diǎn)，然后才能確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和限制的關(guān)鍵。1、對(duì)于政府方而言，限制變更的目的主要是為了避免不合適的主體被引入到PPP項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中。由于在項(xiàng)目合作方

6、的選擇階段，通常政府方是在對(duì)社會(huì)資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)審后，才最終選定社會(huì)資本合作方。因此，如果在項(xiàng)目實(shí)施階段、特別是建設(shè)階段，社會(huì)資本將自身或項(xiàng)目公司的部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓給不符合上述資格條件的主體，將有可能直接導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按照既定目的或標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。2、對(duì)社會(huì)資本而言，關(guān)注點(diǎn)則恰恰相反。他是希望通過(guò)轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的部分或全部的項(xiàng)目公司股權(quán)的方式，來(lái)吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出。如何保障其自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進(jìn)而有利于社會(huì)資本更便利地實(shí)現(xiàn)資金價(jià)值，這便是他們重點(diǎn)關(guān)注的因素。因此，社會(huì)資本當(dāng)然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。為

7、更好地平衡上述兩方的不同關(guān)注，在PPP項(xiàng)目合同中需要設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更限制機(jī)制，在合理的期限和限度內(nèi)，有效地限制社會(huì)資本不當(dāng)變更股權(quán)。（三） 股權(quán)變更的含義與范圍在不同的PPP項(xiàng)目中，政府方希望控制的股權(quán)變更范圍和程度也會(huì)有所不同，通常股權(quán)變更的范圍包括：1、直接或間接轉(zhuǎn)讓股權(quán)。在國(guó)際PPP實(shí)踐、特別是涉及外商投資的PPP項(xiàng)目中，投資人經(jīng)常會(huì)搭建多層級(jí)的投資架構(gòu)，以確保初始投資人的股權(quán)變更不會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生直接影響。但在一些PPP項(xiàng)目合同中，會(huì)將項(xiàng)目公司及其各層級(jí)母公司的股權(quán)變更均納入股權(quán)變更的限制范圍，但對(duì)于母公司股權(quán)變更的限制，一般僅限于可能導(dǎo)致母公司控股股東變更的情形。例如

8、，在PPP項(xiàng)目合同中規(guī)定，在一定的期間內(nèi)，項(xiàng)目公司的股權(quán)變更及其各級(jí)控股母公司的控股股權(quán)變更均須經(jīng)過(guò)政府的事前書面批準(zhǔn)。2、并購(gòu)、增發(fā)等其他方式導(dǎo)致的股權(quán)變更。PPP合同中的股權(quán)變更，通常并不局限于項(xiàng)目公司或母公司的股東直接或間接將股權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人，還包括以收購(gòu)其他公司股權(quán)或者增發(fā)新股等其他方式，導(dǎo)致或可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)或母公司控股股東發(fā)生變化的情形。3、股份相關(guān)權(quán)益的變更廣義上的股權(quán)變更，除包括普通股、優(yōu)先股等股份的持有權(quán)變更以外，還包括股份上附著的其他相關(guān)權(quán)益的變更，例如表決權(quán)等。此外，一些特殊債權(quán)，如股東借款、可轉(zhuǎn)換公司債等，如果也帶有一定的表決權(quán)或者將來(lái)可轉(zhuǎn)換成股權(quán)，則也可能被納

9、入“股權(quán)變更”的限制范圍。4、兜底性條款為了確?！肮蓹?quán)變更”范圍能夠全面地涵蓋有可能影響項(xiàng)目實(shí)施的股權(quán)變更，PPP項(xiàng)目合同中往往還會(huì)增加一個(gè)關(guān)于股權(quán)變更范圍的“兜底性條款”，即“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事項(xiàng)”。（四）股權(quán)變更的限制方式1、鎖定期（1）鎖定期的含義鎖定期，是指限制社會(huì)資本轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的項(xiàng)目公司股權(quán)的期間。這是股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制。通常在PPP項(xiàng)目合同中直接規(guī)定：在一定期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準(zhǔn)，項(xiàng)目公司及其母公司不得發(fā)生上文定義的任何股權(quán)變更的情形。（2）鎖定期期限這需要根據(jù)項(xiàng)目的具體情況來(lái)設(shè)定，目的就是為了確保在社會(huì)資本在履行完其全部出資義務(wù)之前不得輕易退出項(xiàng)目。常見

10、的鎖定期是自合同生效日至項(xiàng)目開始運(yùn)營(yíng)日后的一定期限，比如2年，一般至少持續(xù)到項(xiàng)目缺陷責(zé)任期屆滿。（3）例外情形。在鎖定期內(nèi)，如果發(fā)生以下特殊情形，是允許發(fā)生股權(quán)變更的：項(xiàng)目貸款人為履行本項(xiàng)目融資項(xiàng)下的擔(dān)保而涉及的股權(quán)結(jié)構(gòu)變更；將項(xiàng)目公司及其母公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本的關(guān)聯(lián)公司；如果政府參股了項(xiàng)目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其股權(quán)是不受上述股權(quán)變更限制的。2、其他限制。除鎖定期外，在一些PPP項(xiàng)目合同中，還可能會(huì)約定對(duì)受讓方的要求和限制，例如約定受讓方須具備相應(yīng)的履約能力及資格，并繼承轉(zhuǎn)讓方相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)等。在一些特定的項(xiàng)目中，政府方有可能不希望特定的主體參與到PPP項(xiàng)目中，因此可能直接在合同中約定禁止將項(xiàng)

11、目公司的股權(quán)轉(zhuǎn)讓給特定的主體。這類對(duì)于股權(quán)受讓方的特殊限制通常不以鎖定期為限，即使在鎖定期后，仍然需要政府方的事前批準(zhǔn)才能實(shí)施。但此類限制通常不應(yīng)存在任何地域或所有制歧視。3、違反股權(quán)變更限制的后果。合同履行過(guò)程中，如果一旦發(fā)生違反股權(quán)變更限制的情形，政府方就會(huì)直接認(rèn)定為項(xiàng)目公司的違約行為；情節(jié)嚴(yán)重的，政府方將有權(quán)因該違約而提前終止項(xiàng)目合同。   三PPP項(xiàng)目合同指南（試行）“股權(quán)變更限制”分析財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南（試行）第二章第十節(jié)“股權(quán)變更限制”中雖然已經(jīng)認(rèn)識(shí)到“對(duì)于股權(quán)變更問(wèn)題，社會(huì)資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同，合理地平衡雙方的關(guān)注點(diǎn)是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和

12、限制的關(guān)鍵?！钡途唧w內(nèi)容而言，更多是體現(xiàn)了政府方的關(guān)注，主要體現(xiàn)出如下三個(gè)方面：（一）股權(quán)變更限制的適用范圍廣泛主要包括：、社會(huì)資本方在項(xiàng)目公司中的股權(quán)變更、社會(huì)資本方本身的股東尤其是控股股東的變更、甚至包括可能因其社會(huì)資本方控股股東變更的股權(quán)變更；、涵蓋了普通股、優(yōu)先股以外的股份相關(guān)權(quán)益變更，將股份上可能附著的表決權(quán)或一致行動(dòng)安排等其他相關(guān)權(quán)益以及債轉(zhuǎn)股或可能的影響表決權(quán)的債權(quán)監(jiān)督權(quán)變更等內(nèi)容一并納入廣義的股權(quán)變更限制范圍；、單獨(dú)設(shè)置了股權(quán)變更限制的“兜底條款”，即“其他任何可能導(dǎo)致股權(quán)變更的事項(xiàng)”。（二）股權(quán)變更限制的方式單一以鎖定期為主，并視之為“股權(quán)變更限制的最主要機(jī)制”。另外附之于

13、特定主體禁入機(jī)制，以達(dá)到股權(quán)變更限制的目的。（三）股權(quán)變更限制的主體不對(duì)等主要體現(xiàn)在：、政府方股權(quán)變更限制豁免，具體就是“如果政府參股了項(xiàng)目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其在項(xiàng)目公司股權(quán)的不受上述股權(quán)變更限制”；、政府方單方審核。在社會(huì)資本方股權(quán)變更的場(chǎng)合，政府方則以公共利益監(jiān)督者的身份行使單方面事先審核權(quán)。四完善股權(quán)變更和轉(zhuǎn)讓機(jī)制是PPP模式發(fā)展的應(yīng)有之義PPP模式強(qiáng)調(diào)政府方和社會(huì)資本方的長(zhǎng)期合作關(guān)系，然而這種長(zhǎng)期合作關(guān)系并非指單一的社會(huì)資本方。政府購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP創(chuàng)新體制，本身就是引入市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果，而健全的市場(chǎng)機(jī)制，需要寬松的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，也需要來(lái)去自由的退出安排。理由如下：（一）單一社會(huì)資

14、本方的企業(yè)生存周期影響長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系PPP項(xiàng)目的具體模式不同，合作期限也各異，但一般都長(zhǎng)達(dá)10年到30年，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我國(guó)企業(yè)的平均生存時(shí)間。根據(jù)國(guó)家工商總局企業(yè)注冊(cè)局、信息中心2013年9月發(fā)布的全國(guó)內(nèi)資企業(yè)生存時(shí)間分析報(bào)告顯示：“多數(shù)行業(yè)生存危險(xiǎn)期為第3年。采礦業(yè)、電力熱力燃?xì)饧八纳a(chǎn)業(yè)生存危險(xiǎn)期為企業(yè)成立后的第五年，即企業(yè)成立后的第五年退出市場(chǎng)量最多?！倍@一調(diào)查結(jié)果顯示的水利、環(huán)境、電力、熱力、公共設(shè)施管理業(yè)等行業(yè)，又多為PPP模式推廣運(yùn)用的重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域。我國(guó)內(nèi)資企業(yè)如此，不少國(guó)外企業(yè)也與我國(guó)類似。美國(guó)財(cái)富雜志的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，美國(guó)62%的企業(yè)壽命不超過(guò)五年，只有2%的企業(yè)能存活50年

15、。因此，推廣運(yùn)用PPP模式，沒(méi)有也不可能要求社會(huì)資本方均為百年老店。即便是社會(huì)資本方中的大型央企、國(guó)企及上市公司，也無(wú)法做到從事某一主業(yè)而長(zhǎng)期不進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整或股權(quán)變更的可能。這也是財(cái)政部156號(hào)文將主體變更作為“兼顧靈活”這一合同管理核心原則重要內(nèi)容的原因所在。（二）具有不同優(yōu)勢(shì)的社會(huì)資本方聯(lián)合體成員，也需要隨PPP項(xiàng)目進(jìn)程而進(jìn)退。從目前的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)許多PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方均是以聯(lián)合體形式出現(xiàn)的。PPP模式有多種類型，以DBOT（Design,Build, Operate， Transfer）為例，其內(nèi)容常常涵蓋工程設(shè)計(jì)、施工建造、運(yùn)營(yíng)管理、移交多方面內(nèi)容，通常還包括項(xiàng)目融資的要求。

16、正因?yàn)镻PP項(xiàng)目的綜合性，社會(huì)資本方在參與PPP項(xiàng)目時(shí)，常常會(huì)集合不同主體的各自優(yōu)勢(shì)，以聯(lián)合體的方式參與項(xiàng)目投標(biāo)。如上海建工集團(tuán)、綠地集團(tuán)與建信信托聯(lián)合發(fā)起設(shè)立了首個(gè)中國(guó)城市軌道交通PPP產(chǎn)業(yè)基金。該聯(lián)合體的投資地域和投資方向?yàn)椋杭{入 PPP 項(xiàng)目庫(kù)及政府統(tǒng)一采購(gòu)的軌道交通與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，地域上主要考慮省會(huì)城市及有一定條件的地級(jí)市。在運(yùn)營(yíng)階段，“工程承包商并不具備運(yùn)營(yíng)管理的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)勢(shì)，因此若其繼續(xù)充當(dāng)股東，可能因?qū)I(yè)水平的不足而增大決策成本，影響委托方與代理方的利益一致性，因此理論上應(yīng)將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓?！睂?duì)于上海建工而言，其優(yōu)勢(shì)在于軌交建設(shè)，當(dāng)PPP項(xiàng)目建設(shè)這一階段完成之后，上海建工如能

17、依約退出，無(wú)論對(duì)于PPP項(xiàng)目還是其他聯(lián)合體，均無(wú)重大利益損害，且有助于上海建工將更多精力和財(cái)力投資于他處。（三）PPP項(xiàng)目的融資特征，決定了純財(cái)務(wù)投資者的參與可能性。PPP模式推廣運(yùn)用的直接動(dòng)力，來(lái)源于地方政府財(cái)政壓力。這一點(diǎn)，從國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見國(guó)發(fā)（2014）43號(hào)以及國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見國(guó)發(fā)（2014）60號(hào)等文件的精神中均可得到證實(shí)。雖然PPP有別于BT等形式，不單具有融資功能，但融資功能在PPP項(xiàng)目中仍然具有重要地位。況且，“單靠國(guó)家財(cái)政撥款顯然不能滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求，因此PPP模式作為一種創(chuàng)新的融資渠道被引入了基礎(chǔ)設(shè)

18、施建設(shè)領(lǐng)域。”這一特點(diǎn)，決定了社會(huì)資本方純財(cái)務(wù)投資者參與的可能性。只要不影響項(xiàng)目公司的技術(shù)、決策等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，財(cái)務(wù)投資者可以在PPP項(xiàng)目的不同階段發(fā)揮融資的重要角色，但又不至于綁定財(cái)務(wù)投資者的“人身自由”。如中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行便中標(biāo)全國(guó)首個(gè)高鐵項(xiàng)目等。五、PPP項(xiàng)目股權(quán)變更與轉(zhuǎn)讓機(jī)制探討（一）摒棄單純的鎖定期限模式，以股權(quán)變更限制的實(shí)質(zhì)目的為模式設(shè)計(jì)導(dǎo)向財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南（試行）關(guān)于“股權(quán)變更限制”一節(jié)，明確規(guī)定“在項(xiàng)目合作方選擇階段，通常政府方是在對(duì)社會(huì)資本的融資能力、技術(shù)能力、管理能力等資格條件進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)審后，才最終選定社會(huì)資本合作方。”既然如此，在社會(huì)資本方退出機(jī)制安排方面，完全可以針對(duì)具體項(xiàng)目，將限制退出的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向融資能力、技術(shù)能力、管理能力等PP