歐盟、英國和法國的運(yùn)作模式、啟示與借鑒

1、歐盟、英國和法國的運(yùn)作模式、啟示與借鑒         內(nèi)容提要: 對歐盟、英國和法國公共財(cái)政支持節(jié)能的預(yù)算體制、組織實(shí)施管理體制、效果評價(jià)機(jī)制、支持原則和通行作法做了全面介紹，并就完善我國公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)行機(jī)制提出建議：一是按照WTO規(guī)則，建立適合我國國情的公共財(cái)政運(yùn)行體制；二是完善公共財(cái)政支持節(jié)能的管理體制；三是明確公共財(cái)政支持的領(lǐng)域；四是設(shè)立節(jié)能投資基金；五是將節(jié)能型技術(shù)和設(shè)備納入政府采購目錄。 關(guān)鍵詞：公共財(cái)政節(jié)能運(yùn)行機(jī)制政府 伴隨著和人民生活水平的日益提高，能源消費(fèi)持續(xù)增長所引發(fā)的

2、能源穩(wěn)定、安全的供應(yīng)以及由能源消費(fèi)所引起的環(huán)境問題已成為當(dāng)今阻礙世界各國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的首要問題。目前世界各國都在積極尋求對策以解決這一全球性的命題，特別是在應(yīng)對全球氣候變暖，減排溫室氣體這一背景下，各國都在調(diào)整各自的經(jīng)濟(jì)增長模式、能源發(fā)展戰(zhàn)略以及相關(guān)的政策，以減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對能源的依賴。在各種政策選擇中，最為有效和無任何負(fù)面影響的政策是，通過各種手段來刺激節(jié)約能源，提高能源利用的效率。但是，節(jié)能工作的管理不同于一般領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動管理，它是橫跨在各個領(lǐng)域的一項(xiàng)綜合性工作。提高能源使用效率的活動既包括對原有生產(chǎn)和生活能力的改造，又包括對新增物質(zhì)生產(chǎn)和生活能力的“額外”追加投資活動。正是因?yàn)楣?jié)約能源、

3、提高能源使用效率的重要性和開展這一工作的復(fù)雜性，西方各國近幾年均加大了在節(jié)能方面的投入力度，把節(jié)能切切實(shí)實(shí)地納入到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理之中，包括建立相應(yīng)的政府管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立公共財(cái)政體制下政府支持節(jié)能的運(yùn)行框架，把節(jié)能、提高能源效率所需的資金納入國家的財(cái)政預(yù)算、制定頒布激勵節(jié)能的稅收政策等等。 一、歐盟、英國和法國公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)作模式 （一）歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)作模式 1.資金來源 財(cái)政預(yù)算撥款是歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的主要資金來源。歐盟目前用于能源研究方面的預(yù)算占?xì)W盟全部預(yù)算的4.5，另外，在歐盟正在實(shí)施的一個涉及165億歐元的20022006年“五年綜合計(jì)劃”中，財(cái)政撥款22

4、億歐元用于提高能源效率方面，其中標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定以及宣傳推廣預(yù)算為1億歐元。 2.運(yùn)行機(jī)制 歐盟對節(jié)能工作實(shí)行部門分工負(fù)責(zé)的體制，歐盟的節(jié)能工作主要由兩個部門負(fù)責(zé)，分別是研究總司以及能源和總司。研究總司主要負(fù)責(zé)研究與開發(fā)項(xiàng)目以及示范性項(xiàng)目，其資金的支持也主要限于這兩個領(lǐng)域；能源和交通總司主要負(fù)責(zé)示范和推廣以及能效標(biāo)準(zhǔn)的制定，但是其示范性項(xiàng)目基本接近市場。為了保證性和透明度，歐盟吸收社會有關(guān)方面人士成立專家小組，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行評估和驗(yàn)收。此外，歐盟還成立了歐盟成員國委員會，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行決策，以使歐盟的決策符合歐盟各成員國的利益。 3.效果評價(jià)機(jī)制 歐盟及有關(guān)國家對公共財(cái)政支持節(jié)能項(xiàng)目的效果評價(jià)

5、機(jī)制，主要體現(xiàn)在項(xiàng)目招投標(biāo)制和項(xiàng)目合同管理制。歐盟各部門通過招投標(biāo)制對項(xiàng)目進(jìn)行直接管理，首先向社會公開發(fā)布項(xiàng)目指南，進(jìn)行招標(biāo)，各申請者將投標(biāo)報(bào)告交給招標(biāo)方，招標(biāo)方再將投標(biāo)報(bào)告交由專家小組，由專家小組打分，專家小組不進(jìn)行決策，招標(biāo)方將附有專家打分的報(bào)告交由歐盟成員國委員會討論，并由其最終決定。對中標(biāo)者，招標(biāo)方與其簽訂一份詳細(xì)的合同，這是整個項(xiàng)目管理的核心。為了加強(qiáng)對項(xiàng)目的監(jiān)管，項(xiàng)目承擔(dān)方每半年都要提交一份項(xiàng)目進(jìn)度報(bào)告，招標(biāo)方根據(jù)進(jìn)度進(jìn)行撥款。不僅如此，招標(biāo)方中途還派出財(cái)務(wù)和技術(shù)官員對項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)和技術(shù)上的檢查和審計(jì)。 歐盟成員國英國、法國對公共財(cái)政支持節(jié)能項(xiàng)目的效果評價(jià)機(jī)制基本相同。 （二）英國

6、公共財(cái)政支持節(jié)能的運(yùn)作模式 1.通過設(shè)置專門稅種為節(jié)能項(xiàng)目籌集資金 英國公共財(cái)政支持節(jié)能的資金通過設(shè)置專門的稅種籌集，即通過對終端消費(fèi)者征收能源消費(fèi)稅的形式來籌集節(jié)能資金。目前向終端能源消費(fèi)者課稅的水平是：電力0.043鎊/度、天然氣0.015鎊/度（根據(jù)熱當(dāng)量換算）。能源消費(fèi)稅從2001年開始征收，當(dāng)年征收了10億英鎊。能源消費(fèi)稅并不完全用于節(jié)能，比如，2001年征收的10億英鎊能源消費(fèi)稅的20用于節(jié)能，其余80用于失業(yè)和社會救助等社會福利事業(yè)。 2.節(jié)能管理機(jī)構(gòu) 英國負(fù)責(zé)節(jié)能的政府部門是環(huán)境、食品和事務(wù)部（DEFRA）。該部的職責(zé)是制定相關(guān)節(jié)能政策和法規(guī)，管理政府對能效投資的資金，但不對節(jié)

7、能項(xiàng)目進(jìn)行直接的組織管理。政府對節(jié)能投入的資金是通過環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部下屬的基金會來執(zhí)行。目前環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部下面設(shè)立了兩個基金，一是碳基金（Carbon Trust，CT），主要用于和交通方面的節(jié)能，二是節(jié)能基金（Energy Saving Trust，EST），主要用于建筑方面的節(jié)能。管理這兩個基金的機(jī)構(gòu)都是非盈利性組織，其在開展活動時，雖然可以對外收取一定的費(fèi)用，但是其盈余不能用于對外投資，只能用于今后相應(yīng)工作的開展和對相關(guān)項(xiàng)目的資助，其工作人員的待遇按照國家公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)，其業(yè)務(wù)運(yùn)作費(fèi)用均根據(jù)預(yù)算從基金中支付。 另外，英國負(fù)責(zé)可再生資源的政府部門是

8、英國的貿(mào)工部（DTI），貿(mào)工部對項(xiàng)目進(jìn)行直接管理，直接面向公眾和私人團(tuán)體，采取招投標(biāo)的形式進(jìn)行，通過項(xiàng)目的招投標(biāo)、監(jiān)管和評估等事宜直接對項(xiàng)目進(jìn)行管理。 3.基金的用途 英國政府對節(jié)能的投入，按照預(yù)算直接撥給基金會，由基金會具體執(zhí)行有關(guān)項(xiàng)目，但支持領(lǐng)域、支持方向是由有關(guān)政府部門來決定。目前基金主要用于節(jié)能技術(shù)的推廣，高效節(jié)能技術(shù)的研發(fā)和示范，以及對終端用戶采用高效節(jié)能技術(shù)、設(shè)備給予適當(dāng)補(bǔ)貼三方面。上述三方分別通過一個國家級的、持續(xù)的項(xiàng)目來實(shí)施。 節(jié)能技術(shù)的推廣是通過“最佳節(jié)能實(shí)踐項(xiàng)目”（2002年改為能源行動計(jì)劃）來實(shí)施。該項(xiàng)目2001年的預(yù)算是2000萬英鎊，由英國最大的能源咨詢公司AEA下屬

9、的ETSU來執(zhí)行。ETSU有20多個雇員，下設(shè)案例開發(fā)部、技術(shù)推廣部等部門。能源行動計(jì)劃的活動包括直接面向公眾和私人團(tuán)體宣傳、培訓(xùn)、推廣和調(diào)研，并開展一些政策研究。該項(xiàng)目通過組織研討會或出版物的形式公布在能效方面較為成功的實(shí)踐，對成功的示范性項(xiàng)目進(jìn)行推廣，對各種用能設(shè)備、交通工具和建筑領(lǐng)域內(nèi)的設(shè)計(jì)、建筑、操作和控制人員進(jìn)行培訓(xùn)，同時也對能源效率方面的研究和開發(fā)進(jìn)行財(cái)務(wù)支持，這種財(cái)務(wù)支持最高可以達(dá)到研究與開發(fā)總成本的49%.最佳節(jié)能實(shí)踐項(xiàng)目是英國在發(fā)達(dá)國家開發(fā)的最為成功的節(jié)能項(xiàng)目，其投入產(chǎn)出比為BF1：15BFQ，即政府投入1英鎊，節(jié)約的能源費(fèi)用是15英鎊。目前世界銀行正將這一成功的做法在發(fā)展家

10、逐步推廣。 高效節(jié)能技術(shù)的研發(fā)、示范通過“低碳創(chuàng)新項(xiàng)目”來實(shí)施。主要是鼓勵、支持高效節(jié)能技術(shù)的研發(fā)，幫助某些新技術(shù)進(jìn)行融資，以使其最大可能地實(shí)現(xiàn)商業(yè)化。該項(xiàng)目不僅支持高效節(jié)能設(shè)備技術(shù)的開發(fā)，而且也支持任何可提高能源效率的方法措施，如培訓(xùn)、管理系統(tǒng)軟件的開發(fā)等。2001年該項(xiàng)目的預(yù)算是3600萬歐元。支持的形式包括研發(fā)補(bǔ)貼、貸款貼息。其中項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用的支持額度，一般最多不超過項(xiàng)目研發(fā)費(fèi)用的50%. 對終端用戶采用高效節(jié)能技術(shù)、設(shè)備給予補(bǔ)貼，稱為“資本津貼項(xiàng)目”。通過對終端用戶提供一些稅收優(yōu)惠和特別折舊優(yōu)惠，可促進(jìn)終端消費(fèi)者對節(jié)能的投資。該項(xiàng)目于2001年4月開始啟動，由信托基金和財(cái)政部共同管理，

11、2001年的預(yù)算資金是1.13億歐元，20022003年度的預(yù)算資金達(dá)到2.1億歐元。 在上述三類項(xiàng)目的執(zhí)行中，基金會獨(dú)立運(yùn)作，政府的環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部對基金的運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管，但如果項(xiàng)目的資金投入較大，則需要政府部門（主要是DEFRA）、碳基金和企業(yè)等方面組成的專家組討論決定。 （三）法國節(jié)能體制與公共財(cái)政支持 法國是歐盟國家中最重視節(jié)能的國家之一，其節(jié)能管理體制最突出的特點(diǎn)將提高能源效率與對環(huán)境污染的控制結(jié)合在一起，并成立了獨(dú)立于各部門的綜合機(jī)構(gòu)“法國環(huán)境與能源控制署”，全面負(fù)責(zé)管理全國節(jié)能和對環(huán)境污染的控制工作。 法國環(huán)境與能源控制署是法國中央政府直屬事業(yè)單位，其署長由總統(tǒng)直接任命。在各

12、級地方都有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。 環(huán)能署的業(yè)務(wù)費(fèi)用來自于中央財(cái)政預(yù)算，但中央財(cái)政部不對環(huán)能署直接進(jìn)行財(cái)務(wù)預(yù)算。其預(yù)算方式是環(huán)能署每年根據(jù)選定項(xiàng)目和業(yè)務(wù)計(jì)劃，做出自己的預(yù)算，并根據(jù)所申請項(xiàng)目的類型，通過環(huán)境部、工業(yè)部和科研部分別向財(cái)政部進(jìn)行申請，如高效節(jié)能技術(shù)的開發(fā)通過科研教育部申請，節(jié)能技術(shù)的推廣通過工業(yè)部來申請。這三個部門接到環(huán)能署的申請后，再進(jìn)行自己的預(yù)算，然后向財(cái)政部申請撥款。財(cái)政部批準(zhǔn)后向環(huán)境部、工業(yè)部和科研教育部撥款，再由它們將資金撥給環(huán)能署，由環(huán)能署進(jìn)行組織運(yùn)作。同樣，法國的地方政府也對能源效率進(jìn)行預(yù)算，對環(huán)能署的各地方辦公室的業(yè)務(wù)開展提供相應(yīng)的資金支持。另外，環(huán)能署也向歐盟進(jìn)行項(xiàng)目的投標(biāo)。

13、因此，環(huán)能署的業(yè)務(wù)和日常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用來自四個方面，分別是環(huán)境部、工業(yè)部、科研教育部、歐盟和法國地方政府，2002年這一比例為81%，11%，5%，3%.2002年法國環(huán)能署總預(yù)算資金為4億歐元，其中2億歐元用于能源效率和可再生能源，1億歐元用于廢舊固體物資處理，1億歐元用于環(huán)能署的辦公費(fèi)、人員工資和差旅費(fèi)等業(yè)務(wù)運(yùn)營費(fèi)用。 環(huán)能署是節(jié)能和環(huán)境污染控制的管理、組織機(jī)構(gòu)，所有項(xiàng)目都通過合同委托其他單位來實(shí)施。雖然對項(xiàng)目的管理通過合同來約定，但環(huán)能署還定期組織審計(jì)官員對項(xiàng)目進(jìn)行定期審計(jì)，項(xiàng)目完成之后，環(huán)能署組織驗(yàn)收小組對項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。 環(huán)能署下設(shè)不同部門，負(fù)責(zé)相應(yīng)的事務(wù)，管理各自的項(xiàng)目。對標(biāo)的低于10萬歐

14、元的項(xiàng)目，各部門可以自行決定，10萬歐元以上的項(xiàng)目由環(huán)能署的“資助決策委員會”決定。環(huán)能署各部門執(zhí)行的項(xiàng)目，當(dāng)資金規(guī)模超過4.5萬歐元就采用招投標(biāo)制度，但為了簡化程序和提高效率，絕大部分項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)行“議標(biāo)制”，即對每一個項(xiàng)目召集56家單位進(jìn)行投標(biāo)，通過評標(biāo)委員會討論決定中標(biāo)單位。 在資金的使用方向上，由于法國能源消費(fèi)中居民消費(fèi)占50左右，因此，法國非常重視節(jié)能的宣傳和教育。為此，環(huán)能署下設(shè)500多個宣傳點(diǎn)負(fù)責(zé)節(jié)能的宣傳和教育。2002年，法國環(huán)能署在節(jié)能宣傳和教育方面的預(yù)算為4000萬歐元，占能效和可再生能源預(yù)算總支出的10。 二、英國、法國和歐盟公共財(cái)政支持節(jié)能的特點(diǎn)與啟示 （一）歐盟及其

15、成員國政府無一例外地都在公共財(cái)政體制下支持節(jié)能，對節(jié)能的重視程度是決定公共財(cái)政支持節(jié)能力度的重要因素 公共財(cái)政支持節(jié)能已經(jīng)成為歐盟及其成員國推動節(jié)能工作的有效措施和途徑?；仡櫧?0年歐盟及其成員國的節(jié)能，各國對節(jié)能重要性的認(rèn)識大致經(jīng)歷了三個階段。 第一階段：從1973年第一次石油危機(jī)到20世紀(jì)80年代中期。這一時期世界范圍的節(jié)能熱潮源于石油危機(jī)引發(fā)的安全意識，主要目標(biāo)是通過能源的節(jié)約和高效利用，實(shí)現(xiàn)能源的長期穩(wěn)定供應(yīng)，確保經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。在此背景下，各國公共財(cái)政支持節(jié)能的力度不斷加大。 第二階段：從20世紀(jì)80年代中期到90年代初期。20世紀(jì)80年代末期，隨著世界石油價(jià)格的下跌以及歐洲能源情況的變化，能源危機(jī)的影響不斷消除，能源效率問題逐漸被忽略，各國公共財(cái)政對能源的支持力度逐漸降低。根據(jù)世界銀行的測算，這一階段各國對節(jié)能的財(cái)政支持下降50。 第三階段：從20世紀(jì)90年代