換位思考——面向貧困群體的城規(guī)劃

1、換位思考一一面向貧困群體的城市規(guī)劃從基尼系數(shù)所想到的基尼系數(shù)是反映社會經(jīng)濟收入差距的一項指標。如果貧困群體與富裕群體經(jīng)濟收 入差距大于0.4，社會將形成不公平性，社會不穩(wěn)定因素將會產(chǎn)生。北京是我國的首都，其社會經(jīng)濟的穩(wěn)定承載著全國的穩(wěn)定。然而令我們震撼的是， 在北京貧困群體中，大量人口處于失業(yè)狀態(tài)，并且每年以 2.5萬人的速度增加， 北京的基尼系數(shù)已經(jīng)接近于0.3。當前，面臨空間結(jié)構(gòu)尋求調(diào)整的北京，社會、政治穩(wěn)定是首都的大事、國家的大 事。我們不能忽視低收入階層的生存狀態(tài)，我們不能忽視貧困群體的生活空間。也就是說，我們不得不關(guān)注面向貧困群體的規(guī)劃，在修編北京城市總體規(guī)劃時， 需要我們對貧困群體

2、給予更多的重視與關(guān)愛。貧困群體形成的歷史過程貧困群體是指其家庭收入難以維持溫飽生活的人群。從歷史形成上看，清朝政府為了排斥異族，將生活在北京內(nèi)城的漢族居民逐到外 城，形成北京城南部的貧民區(qū)和商業(yè)區(qū)。建國后的20世紀5060年代，在城市南部建設了大中型企業(yè)，形成許多工業(yè)區(qū)、宿舍區(qū)，并成為工人較為集中的地區(qū)。到了 20世紀80年代后期，由于生 活條件沒有進一步改善，這些地區(qū)逐漸淪為人口稠密、房屋破舊、環(huán)境較差的區(qū) 域。20世紀90年代初，由于重新修訂北京城市總體規(guī)劃，工業(yè)區(qū)實施“退二進三” 城市發(fā)展戰(zhàn)略，大量污染擾民企業(yè)搬出城區(qū)，當城市獲得發(fā)展的機遇與環(huán)境改造的同時，大量下崗職工變成了失業(yè)的貧困人

3、群。例如，僅2000年，北京就新增 下崗職工30萬人。與此同時，隨著城市化的迅速發(fā)展、北京城市建成區(qū)的擴大, 也蠶食了大量的土地，農(nóng)轉(zhuǎn)非人口的增加使得喪失土地的農(nóng)民， 成為新生的城市 貧民。除此之外，大量的外來人口積聚在北京的城鄉(xiāng)邊緣及城中村， 由于素質(zhì)低， 收入不高，這些人也淪為城市的貧困人群。從城市居民的收入來看，北京的貧困群體占城市常住人口的20%。從城市貧困空間分布來看，宣武區(qū)、崇文區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)正成為北京城貧 困人群的棲息地。與城市規(guī)劃有關(guān)的貧困成因貧困群體面臨的生存危機主要表現(xiàn)在： 居住、生活成本大于他們所能承受的經(jīng)濟 支付能力。在城市規(guī)劃領域，貧困所涉及的是城市能否提供給他

4、們住得起的房屋？城市能否 提供給他們大量的就業(yè)崗位所必備的設施？城市能否提供給他們維持基本生活 需要的商品市場？如果不能提供，那么城市中的這些貧困人口將面臨生存危機。 提供低收入住房的問題北京城市建設正處于前所未有的高速發(fā)展狀態(tài)。以20022003年為例，每年住宅竣工面積近1800萬平方米，人均住房使用面積18.67平方米。如此高的住 宅建設速度，如此多的住宅建設量，北京貧困人群早已過上“幸福生活” 了吧！ 然而，再看看政府為低收入階層建的經(jīng)濟適用住房。以20022003年為例，每年經(jīng)濟適用住房竣工面積僅 200萬300多萬平方米，只能夠滿足2萬多戶 低收入家庭居住。如果政府按 2萬戶/年速度

5、為低收入家庭建設住宅，近 10年 來僅提供了約20萬套戶的經(jīng)濟適用住房?？杀本┯?1423萬常住人口，按貧困 人群占北京總?cè)丝诘?0%推算，大約有75萬戶居民需要政府提供經(jīng)濟適用住房，但經(jīng)濟適用住房還不到商品房竣工面積的1/10，為了獲得一處便宜住房, 必然出現(xiàn)“千人排隊”的等號景象?，F(xiàn)實的情形是：大多數(shù)的貧困人群仍住在擁 擠破舊的住房中，便宜住房成了他們改善生活中的最大渴望。 許多貧困的外來流 動人口更成了被“遺忘角落”，他們大多在城市邊緣，住最為臟亂的房屋，過高 的居住成本成了他們最大的生活負擔，首都北京冰冷的寒冬成就了他們對城市的 最初印象！提供就業(yè)的空間問題伴隨著城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)變

6、，就業(yè)崗位的缺失已經(jīng)造成了最大的社會貧困問 題。從20世紀90年代開始的北京舊城危房改造，使得一大批居民的住房問題得以 改善，然而居民就業(yè)生活問題也“浮出水面”。 例如搬遷的居民到了郊區(qū)，原有 的社會結(jié)構(gòu)及就業(yè)環(huán)境也跟著喪失，胡同內(nèi)的小規(guī)模商業(yè)氛圍變成了地產(chǎn)商名下 的商場、飯店，適合貧困人群就業(yè)的商業(yè)環(huán)境已經(jīng)成為歷史。而工業(yè)區(qū)的調(diào)整改造，本來遵循的是“退二進三”的改造思路， 然而呈現(xiàn)在我們 面前的景象是，大量的高檔商品住宅樓拔地而起，職工下崗了，但沒有了再就業(yè) 的商業(yè)空間。因為企業(yè)技術(shù)更新改造，需要大量資金，不得不聽從開發(fā)商的意見， 而開發(fā)商關(guān)心的是住宅好賣、收益高，商業(yè)產(chǎn)業(yè)回收資金慢。選擇的

7、結(jié)果是“退 二沒有進三”，下崗職工成為城市更新改造過程中的貧困人群。在城市近郊區(qū)，為了改善北京的生態(tài)環(huán)境，從1993年開始實施北京城市綠化隔 離帶建設，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部也成了“炙手可熱”的區(qū)域。但隨著喪失土地的農(nóng)民越來越多，城市中的閑散人員不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，未來45年以后將有12萬農(nóng) 民失去土地，這些過去的“郊區(qū)田園的牧歌者”，將成為“都市街道的放牛娃”0雖然政府部門要求建設過程中解決農(nóng)民就業(yè)安置并提供產(chǎn)業(yè)空間，然而隨高檔產(chǎn) 業(yè)化的擴大發(fā)展，已經(jīng)沒有多少可以為農(nóng)民提供的就業(yè)機會了， 與此同時，還有 人借“城市環(huán)境整治”為名，將失地農(nóng)民“一腳踢”，城市中適合貧困人群生存 的這些土壤正在越來越少！由

8、于我國城市地區(qū)間發(fā)展的不平衡性，大量的外地人口正在流向首都，流向北京， 激烈的就業(yè)競爭導致了低收入階層的大量增加。據(jù)調(diào)查，近10年來貧困群體工資水平幾乎沒有太多提高，因為北京正在發(fā)展“具有首都特色”的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)與服 務業(yè)，這些沒技術(shù)、低素質(zhì)的流動人口沒有太多的就業(yè)機會， 高起點的就業(yè)崗位 成為他們難以逾越的“門檻”。生活必需的公共空間提供問題適合貧困人群生存的的公共空間配套資源，正在被所謂的“城市環(huán)境整治”擠 壓、侵占；農(nóng)產(chǎn)品市場逐漸被大型的商業(yè)超市所替代， 小商品市場正在被“清除 出城市”；“早市”這一最具有特色的、老百姓所喜愛的商業(yè)也正在消失。這些低收入階層生活的公共資源正在被利于富人生活習

9、慣的購物場所所替代， 沒 有了低生活成本的保證，北京城正在成為一個適合富人生活的城市， 提倡的“宜 居城市”將會成為“冠冕堂皇”。從城市的公共資源配置來看，我們的城市規(guī)劃還沒有從不同社會群體所需要的設 施進行統(tǒng)籌規(guī)劃，如果真正關(guān)注城市“弱勢群體”的生存危機， 應該考慮我們規(guī) 劃工作能為他們做些什么，是否應該編制面向貧困群體的城市規(guī)劃。窮人與富人的對話政府、窮人與富人對城市的發(fā)展變遷都給予熱情的關(guān)注，關(guān)心的內(nèi)容大同小異， 然而出發(fā)點各不相同，從他們關(guān)注的話題中，可以思考哪些方面更應喚起我們心 靈深處的震撼 對話一：城市空間政府關(guān)心的是“兩軸兩帶多中心”、 城市發(fā)展的空間在哪里、古城如何保護、舊

10、城如何疏散、市域怎樣轉(zhuǎn)移、村鎮(zhèn)如何整合、區(qū)域怎樣發(fā)展。而窮人與富人不關(guān)心這些，他們關(guān)心的是與他們生活息息相關(guān)的城市，20年后居住生活會發(fā)生怎樣的變化。富人：“今后該在哪里買房，哪里的商鋪會漲價，哪里的投資更劃算？”窮人：“政府怎樣解決我們的生活困難、 提高我們的生活水平；政府會投入多大 力量進行危改；政府以怎樣的方式解決我們下崗再就業(yè)；像我們這樣的外來流動 人口怎樣安居樂業(yè)，我們的生存空間在哪里？”對話二：居住、公共設施、交通設施空間富人：“關(guān)心的是哪里有別墅區(qū)、TOWNHOUSE、高檔房、貢院；哪里有燕莎、 賽特、王府飯店；哪里有酒巴街、SHOPPINGMALL ;哪里有貴族學校、三甲醫(yī) 院

11、；哪里有古玩店、高爾夫球場？”窮人：“關(guān)心的是哪里有經(jīng)濟適用住房；哪里有早市、農(nóng)貿(mào)市場；哪里有折扣便利店；哪里有不需要贊助費的學校；哪里有更便宜的醫(yī)院？”富人：“關(guān)心哪里又修了高速路；哪里又修了環(huán)行線、開車方不方便。窮人：“關(guān)心哪里又修了地鐵線；哪里又開了公交道；人走哪里更安全了”。對話三：一種新話題富人：“聽說總體規(guī)劃新增加了許多城市混合用地，我們又可以建高檔商品房了，接著有錢賺了。” 窮人：“政府沒有更多經(jīng)濟適用住房賣給我們， 還不如將這些用地給我們建貧困 群體居住區(qū)，我們會發(fā)自內(nèi)心地感謝政府的關(guān)愛 對話四：有關(guān)政府的“面子”富人：“政府整治環(huán)境有什么不好，城市美化了、住宅寬敞了、公園漂亮

12、了、污 染少了、生活質(zhì)量提高了，這難道不是政府為老百姓做的實事， 政府為我們花了 多少錢，去修環(huán)路、去建地鐵、去搞綠化?！备F人：“能不能去印度看一看，城市里到處是貧民窟、破馬路、垃圾溝，政府的面子很不好看，但是平民窟是祥和的，社會是穩(wěn)定的，我們能不能先滿足生活需要，再提高生活質(zhì)量?！比绾沃朴喢嫦蜇毨后w的規(guī)劃我們回到開始的基尼系數(shù)的討論，從城市規(guī)劃的公平性角度換位思考，我們無力 從經(jīng)濟上解決貧富收入的差別，但我們可以通過修正城市規(guī)劃內(nèi)容， 給貧困人群 提供一個公平的生活環(huán)境、就業(yè)空間，從而避免社會對貧困人群生存空間的掠奪 式開發(fā)。規(guī)劃態(tài)度城市規(guī)劃是政府對城市發(fā)展實施的宏偉藍圖，以滿足生活在這個

13、城市里大多數(shù)人 的需要，而不只是社會精英、富人的需要，也就是說，在這個藍圖內(nèi)理應包括城 市貧困群體。那么，我們就需要重新審視我們的規(guī)劃立場，進行換位思考：我們 的城市規(guī)劃不能站在社會少數(shù)人立場， 滿足開發(fā)商的要求、富人的要求，而是要 站在更廣泛人群的立場，傾聽他們心靈的呼聲，關(guān)心他們的冷暖，那么我們的城 市規(guī)劃將會成為民主的規(guī)劃、人民的規(guī)劃。借鑒“他山之石” 與北京一樣，印度的孟買、新德里同樣處于城市化進程中，人口眾多，貧困群體 占城市人口的80%，高于北京，他們關(guān)注貧困群體的做法具有借鑒性。在城市中，解決居民住房問題的關(guān)鍵是用地問題， 他們一方面增加市中心的居住 密度，但這種地段的住宅售價昂

14、貴，低收入支付不起，另一方面在城市外圍為低 收入者建設新區(qū)，但新區(qū)距離工作地點太遠，交通又不方便，為此，政府在新區(qū) 中建設區(qū)中心，增加就業(yè)崗位，這樣一來，附近地區(qū)的地價立即上升，原來為低 收入者建造的房子立即被有錢人買光，而窮人們只好在工作地點附近自發(fā)地形成 了擁擠雜亂的居住區(qū)。為了解決上述問題，印度政府開始嘗試將土地社會化，在 10年前，印度政府通 過一個“關(guān)于個人對城市土地使用權(quán)的一個最高限額，任何多余的土地必須以最 低價賣給政府，用于建設低收入住宅”的法案。印度偉大的貧民建筑師柯里亞還 提出一個理想社區(qū)藍圖：“也許，我們需要的不僅僅是更多的常規(guī)城鎮(zhèn)， 而是一 種類似城市與鄉(xiāng)村的復合體的新

15、型社區(qū)”， 來解決貧困人群的居住生活問題。一 句話，所謂的“他山之石”，就是政府應加大低收入階層土地供應數(shù)量， 保證貧 困人群生活的基本需要。降低居住成本在舊城內(nèi)，進行歷史文化名城保護的同時，不要僅僅注重保護，還要關(guān)注生活在 破舊房屋內(nèi)貧困人群的居住狀況，在實施有機更新的危舊房改造中，政府應有計 劃地提供廉價房屋，改善他們的生活環(huán)境；在工業(yè)區(qū)“退二進三”結(jié)構(gòu)調(diào)整中， 關(guān)注下崗職工的居住情況；在城市化的進程中，外來人口理應有一個生存的土壤， 消除他們“背井離鄉(xiāng)”的感覺，所有這些都需要城市規(guī)劃提供大量的貧困人群住 得起、買得起的經(jīng)濟適用房或便宜的廉租房。另外，在城市化快速發(fā)展的今天，隨著遠郊工業(yè)園

16、區(qū)的急劇“膨脹”及越來越多 的外來人口遷入、就業(yè)，在工業(yè)區(qū)周圍建一些低成本居住區(qū)， 或許是一個很好的適合外來貧困群體居住的選擇。例如，從北京近300萬的城市外來人口中，按貧困群體大約10.30%推算，就有近31萬的貧困群體需要住房，按人均1215 平方米住房面積計算，則需要建房 380萬470萬平方米。由此可以得出結(jié)論：面向貧困群體的城市規(guī)劃，在圖上畫出多少居住用地還不夠， 還要確定哪些是為低收入居民提供的，哪些是他們筑巢引鳳的棲息地，而不像現(xiàn) 在這樣，這邊一個花園、那邊一片洋房！增加就業(yè)空間據(jù)統(tǒng)計，2003年北京城鎮(zhèn)勞動力供給總量為40萬，城鄉(xiāng)勞動力供給總量62萬, 經(jīng)計算大約全年失業(yè)人員為

17、20萬，解決途徑為：10萬為需開發(fā)的社區(qū)就業(yè)崗位， 10萬需通過發(fā)展勞動密集型企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)增加的就業(yè)崗位。城市面臨這么大 的就業(yè)缺口，在城市規(guī)劃編制中應給予充分的重視。在舊城內(nèi)，歷史文化保護街區(qū)中的沿街商業(yè)空間應該保存，這些就業(yè)的空間是老北京傳統(tǒng)風俗文化的“精髓”，也是在老北京城生活的貧困人群的就業(yè)希望。由于東南郊工業(yè)區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，已經(jīng)有 114家國有企業(yè)面臨改組、搬 遷、兼并、破產(chǎn)，而首鋼、汽車總公司、化工集團就有 6.87萬人進入勞動力市 場。面臨如此大的就業(yè)壓力，如何在企業(yè)的用地規(guī)劃調(diào)整改造過程中， 提供第三 產(chǎn)業(yè)的空間，是解決就業(yè)問題的關(guān)鍵，不能將用地全部調(diào)整為居住用地， 應

18、預留 一些產(chǎn)業(yè)用地，解決下崗職工長期穩(wěn)定的生活來源。而在城鄉(xiāng)結(jié)合部，僅在2003年就有富余勞動力22萬人，2004年還有4萬余 人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，由于農(nóng)村勞動力在實現(xiàn)就業(yè)以后的社會保障制度不完善， 導致 其就業(yè)以后的社會穩(wěn)定性差，從根本上并沒有實現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正轉(zhuǎn)移， 面臨 城市化出現(xiàn)的貧困危機。因此，在實施城市綠化隔離帶的過程中， 為了使喪失土 地的農(nóng)民有著穩(wěn)定的收入來源，應明確規(guī)定產(chǎn)業(yè)用地不允許出讓，農(nóng)民以土地入 股，獲得收益，否則這些貧困群體將會被他們賴以生存的土地和城市化的結(jié)果所 拋棄！結(jié)合與城市規(guī)劃有關(guān)問題，應增加關(guān)注的是：“圍繞五個領域（中小企業(yè)、第三 產(chǎn)業(yè)、多種就業(yè)渠道、勞動密集型、非工經(jīng)濟）”提供用地儲備；落實“打通六