PPP模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)

1、ppp模式的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)發(fā)布日期： 2016-10-09 來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍（一 ）PPP模式的優(yōu)點(diǎn)近年來，在全球各個(gè)地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施 領(lǐng)域的投資總體上持續(xù)快速增加。 結(jié)合全球范圍內(nèi)的PPP項(xiàng)目實(shí)踐，PPP模式的 優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在：更高的經(jīng)濟(jì)效率物有所值（Value for Money）、更高的時(shí)間效率、 增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資、提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、基礎(chǔ)設(shè)施 / 公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善、 實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃、 樹立公共部門的新形象、 私營機(jī)構(gòu)得 到穩(wěn)定發(fā)展等。1. PPP模式可以實(shí)現(xiàn)更高的經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)物有所值PPP項(xiàng)目依靠利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙

2、伴關(guān)系，可以有效降低項(xiàng)目的整體成 本。圖1.1顯示了公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目與 PPP模式下的成本比較。在公共部門 獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)， 項(xiàng)目的整體成本由以下幾個(gè)部分構(gòu)成： 項(xiàng)目建設(shè)成本、 運(yùn)營成 本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，項(xiàng)目建設(shè)成本、 運(yùn)營成本、維修和翻新成本以及私營機(jī)構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機(jī)構(gòu)在建設(shè)施工、 技術(shù)、運(yùn)營管理等方面的相對(duì)優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮， PPP 合同約定成本會(huì)小于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目時(shí)的相應(yīng)成本。另外，由于PPP項(xiàng)目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項(xiàng)目管理成本 （包括公共部門對(duì)項(xiàng)目監(jiān)管、為項(xiàng)目 提供準(zhǔn)備工作和支持等產(chǎn)生的成本 ）會(huì)

3、略高于公共部門獨(dú)立開展項(xiàng)目的成本。在 風(fēng)險(xiǎn)留存方面， 由于不同的風(fēng)險(xiǎn)分配給管理該類風(fēng)險(xiǎn)具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的參與方， 因 此項(xiàng)目的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況得到明顯改善。 各項(xiàng)成本的變化以及風(fēng)險(xiǎn)狀況的降低， 形 成了 PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)，即所謂的“物有所值”部分。艾倫咨詢集團(tuán)（Allen Con suit ing Grou p曾對(duì)澳洲的21個(gè)PPP項(xiàng)目和33個(gè)傳統(tǒng) 模式項(xiàng)目進(jìn)行過比較，結(jié)果顯示： PPP 模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式， 從項(xiàng)目立項(xiàng)到項(xiàng)目全部結(jié)束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了 30.8%;從絕 對(duì)金額看，所考察的21個(gè)PPP項(xiàng)目的總合同成本為49億美元，項(xiàng)目生命周期的 成本超支為 5 80

4、0萬美元;相比之下， 33個(gè)傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的總合同成本為 45億美 元，項(xiàng)目生命周期的成本超支達(dá) 6.73 億美元。2. PPP模式的效率優(yōu)勢(shì)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效率上，還體現(xiàn)在時(shí)間效率上艾倫咨詢集團(tuán)在同一篇調(diào)查報(bào)告中指出，PPP項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃提 前 3.4%，而傳統(tǒng)模式項(xiàng)目的完工進(jìn)度平均比計(jì)劃推遲 23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下， 項(xiàng)目完工的超時(shí)程度受項(xiàng)目大小影響較為嚴(yán)重， 項(xiàng)目越大，工程進(jìn)度延期的程度越高，但在ppp模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目大小對(duì)工程進(jìn)度的顯著影響。其他機(jī)構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。 例如，英國審計(jì)署對(duì)PFI模式（英國 PPP的主要模式）和傳統(tǒng)模式的效率進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果表明：

5、在 PFI模式下，76% 的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成， 78%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi) ;而在傳統(tǒng)模式下， 只有 30% 的項(xiàng)目按進(jìn)度計(jì)劃完成， 27%的項(xiàng)目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報(bào)道中，英國 審計(jì)署相信現(xiàn)有的PFI項(xiàng)目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。是否能夠提高項(xiàng)目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財(cái)政部在2014 年 11 月 29 日發(fā)布的政府和社會(huì)資本合作模式操作指南中明確提出： 財(cái)政部門 （政府和社會(huì)資本合作中心 ）會(huì)同行業(yè)主管部門，從定性和定量?jī)煞矫骈_ 展物有所值評(píng)價(jià)工作。本書其他章節(jié)也對(duì)物有所值評(píng)價(jià)進(jìn)行了詳細(xì)論述。3. PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資資金來源PPP模式下，項(xiàng)

6、目融資更多地由私營機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù) 算、擴(kuò)張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 在政府因財(cái)政緊縮，或信用降低而無法進(jìn)行大規(guī)模融資時(shí)，PPP模式可以為政府提供表外融資。傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對(duì)比見圖1.2。PPP模式下， 政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出， 還可以鎖定項(xiàng)目運(yùn)行費(fèi)用支出， 一方面降低短期籌集大量資金的財(cái)務(wù)壓力， 另一方面提高預(yù)算的可控性， 這兩個(gè) 方面都有利于政府進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。PPP的這一優(yōu)勢(shì)對(duì)現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。運(yùn)用轉(zhuǎn)讓一運(yùn)營一移交（

7、TOT）改建一運(yùn)營一移交（ROT等方式，將融資平臺(tái)公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì) 資本合作項(xiàng)目， 引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營， 將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債 務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。4. PPP模式可提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性一方面，由于政府將部分項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了私營機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目超預(yù)算、 延期或在運(yùn)營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財(cái)政負(fù)債增加的風(fēng)險(xiǎn)被有效隔離。 另 一方面，由于PPP模式下的項(xiàng)目融資在整個(gè)項(xiàng)目合同期間是有保障的， 且不受周 期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個(gè)項(xiàng)目生命周期?資計(jì)劃的PPP項(xiàng)目的性質(zhì)決定了項(xiàng)目確定性和效率，提高公共部門的

8、財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。此外， 需求所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低， 項(xiàng)目的未來收入比較確定， 提高了社會(huì)資本的財(cái)務(wù) 穩(wěn)健性。5. PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善一方面，參與PPP項(xiàng)目的私營機(jī)構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)和技術(shù),私營機(jī)構(gòu)在特定的績(jī)效考核機(jī)制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下, 私營機(jī)構(gòu)的收入和項(xiàng)目質(zhì)量掛鉤： 政府付費(fèi)的項(xiàng)目中， 政府會(huì)根據(jù)項(xiàng)目不可用的 程度，或未達(dá)到事先約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)而扣減實(shí)際付款（付款金額在項(xiàng)目開始時(shí)約定）;在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目中， 使用者的需求和項(xiàng)目的質(zhì)量正相關(guān) ,這就使私營機(jī)構(gòu) 有足夠的動(dòng)力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。 如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨(dú)提供， 由于其

9、 缺乏相關(guān)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)， 且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當(dāng) “運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁 判員”，績(jī)效監(jiān)控難以落到實(shí)處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項(xiàng)重大 工程臨時(shí)組織指揮部之類的專門工作團(tuán)隊(duì)， 負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目設(shè)計(jì)與建設(shè)， 建設(shè)完成 后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運(yùn)營。 由于工作團(tuán)隊(duì)缺乏相關(guān)項(xiàng)目運(yùn) 作經(jīng)驗(yàn)，所以難以保證項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量， 無力控制項(xiàng)目建設(shè)成本， 甚至?xí)蚪?jīng)驗(yàn)不 足導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。 并且，工作團(tuán)隊(duì)付出大量學(xué)費(fèi)積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)， 在當(dāng)?shù)乜赡?再無用武之地， 因?yàn)楫?dāng)?shù)夭粫?huì)經(jīng)常有同類重大項(xiàng)目需要新建， 資源浪費(fèi)與效率較 低問題突出。6. PPP模式有助于公共部門/私營機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃在傳統(tǒng)

10、政府模式下，一個(gè)項(xiàng)目會(huì)被分包成很多子合同， 由不同的參與者執(zhí)行， 這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營通常都由同一個(gè)聯(lián)合體執(zhí)行， 雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成， 但由于 各個(gè)參與者需要為同一個(gè)目標(biāo)和利益工作， 項(xiàng)目的不同參與者之間可以得到充分 整合，實(shí)現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項(xiàng)目的收益涉及整個(gè)生命周期 （whole of life cycle）,在利益驅(qū)動(dòng)下，私營機(jī)構(gòu)將基于更長遠(yuǎn)的考慮，選擇最合適的技術(shù)，實(shí) 現(xiàn)設(shè)施長期價(jià)值的最大化和成本的最小化。 而在傳統(tǒng)政府模式下， 則更多是基于 短期的財(cái)政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。7. PPP模式有助于樹立

11、公共部門的新形象在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項(xiàng)目都能按時(shí)、按預(yù)算完成, 而且基礎(chǔ)設(shè)施 /公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高， 可以使公眾對(duì)政府的美譽(yù)度增加， 對(duì)政府的財(cái)政管理能力信心倍增。8. 通過推廣PPP模式，可以使私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展PPP模式為私營機(jī)構(gòu)提供了風(fēng)險(xiǎn)較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期 投資機(jī)會(huì)，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。匚）PPP模式的缺點(diǎn)雖然PPP模式的上述優(yōu)勢(shì)得到市場(chǎng)的一致認(rèn)可，并且大部分都有實(shí)證數(shù)據(jù)支 持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運(yùn)作過程中也存在以下缺點(diǎn)：私 營機(jī)構(gòu)融資成本較高、特許經(jīng)營導(dǎo)致的壟斷性、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的低效率、

12、長期合同缺乏靈活性、成本和服務(wù)之間的兩難選擇等。1. PPP模式導(dǎo)致私營機(jī)構(gòu)融資成本較高與公共部門相比， 金融市場(chǎng)對(duì)私營機(jī)構(gòu)信用水平的認(rèn)可度通常略低， 導(dǎo)致私 營機(jī)構(gòu)的融資成本通常要高于公共機(jī)構(gòu)的融資成本。 當(dāng)然，在評(píng)價(jià)社會(huì)資本的融 資成本時(shí)， 除了考慮利率之外， 還需要考慮項(xiàng)目所轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)、 社會(huì)資本的創(chuàng)新 能力，以及項(xiàng)目總體績(jī)效的提升等，從社會(huì)整體的功效考慮項(xiàng)目?jī)r(jià)值。此外，社 會(huì)資本和公共機(jī)構(gòu)的融資成本也在進(jìn)一步接近， 雖然融資成本的差異不可能完全 消除，但這方面的影響在逐漸降低。圖 1.3 顯示了 10 年期的企業(yè)債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到 期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為

13、大型社會(huì)資本的融資成本 ;國債為無風(fēng)險(xiǎn)利 率;地方政府債可以視為地方政府信用擔(dān)保的融資成本 ;由于融資平臺(tái)在基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)方面的特殊地位， 城投債的收益率可視為目前部分在建基礎(chǔ)設(shè)施的融資成本。 可以看到：大型社會(huì)資本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債;社會(huì)資本的融資成本和國債 /地方政府債的差距在逐漸縮小， 尤其是 2015 年年初以來， 社會(huì)資本的融資成本無論是絕對(duì)值，還是與國債 / 地方政府債的差距，都在逐漸 降低。2. PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度可能導(dǎo)致壟斷一方面，在PPP模式下，居高的投標(biāo)成本和交易費(fèi)用以及復(fù)雜的長期合同， 導(dǎo)致很多規(guī)模較小的私營機(jī)構(gòu)對(duì) PPP項(xiàng)目望而卻步

14、，因此減少了政府部門對(duì)社會(huì) 資本的選擇空間，也使招投標(biāo)過程不能實(shí)現(xiàn)良好的競(jìng)爭(zhēng)性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度， 實(shí)際上使中標(biāo)的投資運(yùn)營商獲得了一定程度的壟斷性， 利益基本上能得到合同保障。 這種缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境在某些情況下會(huì)減弱私營機(jī)構(gòu) 降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動(dòng)力。當(dāng)然，PPP模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件， 在單純的政府模式下，政府實(shí)際上也表現(xiàn)出壟斷性。3. PPP項(xiàng)目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)可能降低效率首先，在PPP項(xiàng)目中，通常需要多個(gè)獨(dú)立參與者通力合作，而多個(gè)參與者會(huì) 導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的約束條件增加。 其次，由于每個(gè)參與項(xiàng)目的商業(yè)機(jī)構(gòu)都會(huì)在咨詢、 會(huì)計(jì)和法律等方面產(chǎn)生支出， 這部分支出會(huì)

15、包括在投標(biāo)價(jià)格中， 從而傳導(dǎo)給公共 部門。國外的經(jīng)驗(yàn)顯示，PPP市場(chǎng)越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共 部門采用標(biāo)準(zhǔn)化的合同體系， 可以為參與商業(yè)機(jī)構(gòu)節(jié)省在項(xiàng)目盡職調(diào)查和評(píng)估過 程中所產(chǎn)生的成本。同時(shí)，在評(píng)估增加的這部分交易成本時(shí)，也需要考慮PPP模式下通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)帶來的額外好處。 再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私 營機(jī)構(gòu)建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力。現(xiàn)階段，國內(nèi)相關(guān)方面的能力欠缺較 為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長時(shí)間。 在這種情況下， 政府部門過度依賴外部咨 詢機(jī)構(gòu)，會(huì)導(dǎo)致在項(xiàng)目開展過程中所積累的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)并沒有沉淀在公共部門內(nèi) 部，這又減緩了公共部門提升建設(shè)相關(guān)能力的進(jìn)度。 目

16、前， 各個(gè)國家都成立了類 似PPP中心的組織，包括中國的財(cái)政部 PPP中心、英國的Infrastructure UK、力卩 拿大的PPP Canada美國的NCPPP歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項(xiàng)目 經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)的過程中起著非常重要的作用。 最后，交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參 與方可能使項(xiàng)目溝通存在一定的障礙， 特別是在未來發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時(shí)， 可能會(huì)在合同條款的爭(zhēng)議方面耗費(fèi)過多時(shí)間。而且，即便在項(xiàng)目啟動(dòng)的過程中， 也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致， 或民眾和公共部門意見不一致的情況， 這 在一定程度上會(huì)降低效率。4. PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性為了項(xiàng)目長期運(yùn)行穩(wěn)定，PPP合

17、同可能會(huì)比較嚴(yán)格，靈活性不夠，公共部門 或私營機(jī)構(gòu)在起草合同的時(shí)候， 很難將未來的變化充分地考慮進(jìn)來， 合同條款通 常只考慮當(dāng)前時(shí)點(diǎn)的情況， 導(dǎo)致項(xiàng)目后期管理不能因時(shí)制宜， 而只能遵照合同條 款執(zhí)行哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項(xiàng)目生命周期的綜合成本最優(yōu)化。 解決合 同靈活性和合理性的途徑有兩個(gè)方面： 一是在項(xiàng)目前期就盡最大努力做好整個(gè)生 命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請(qǐng)具有豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng) 目進(jìn)行前期調(diào)查分析， 確保參與方對(duì)項(xiàng)目需求有充分的理解， 對(duì)項(xiàng)目的費(fèi)用有可 靠的預(yù)算，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有全面的評(píng)估并可以在公共部門和私營機(jī)構(gòu)間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)分擔(dān) ; 同時(shí)，還要確保通過招投標(biāo)過程得到具有競(jìng)爭(zhēng)

18、性的報(bào)價(jià)， 當(dāng)然這些前期工作勢(shì)必 產(chǎn)生不菲的成本。 二是在起草合同時(shí)保留適當(dāng)?shù)撵`活性， 這也必將增加成本， 一 方面是來自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)， 另一方面是來自將來需要改 變對(duì)私營機(jī)構(gòu)的激勵(lì)機(jī)制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本， 有可能降低項(xiàng)目投資者的投資回報(bào)率，防止出現(xiàn)過高的投資回報(bào)率。5. 公眾使用公共產(chǎn)品 / 公共服務(wù)的成本表面上可能提高如果公共產(chǎn)品 /公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按 全成本核算定價(jià)的特點(diǎn)， 公眾所付出的直接使用費(fèi)用較低。 當(dāng)然， 世界上不存在 免費(fèi)午餐， 低收費(fèi)最終會(huì)表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機(jī)構(gòu)的虧損， 也會(huì)通 過其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價(jià)機(jī) 制下，私營機(jī)構(gòu)需要補(bǔ)償項(xiàng)目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益， 對(duì)產(chǎn) 品或服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化的定價(jià)，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價(jià)機(jī)制可能是控制公共資源使用成本的一個(gè)手段， 但定價(jià)機(jī)制的確定同 樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項(xiàng)目中，不僅