談城土地儲備制度中的難點(diǎn)與對策

1、談城市土地儲備制度中的難點(diǎn)與對策、城市土地儲備制度建立城市土地儲備制度是城市土地制度改革的一個創(chuàng)新， 其基本思路是由城市政府 的委托機(jī)構(gòu)，如土地儲備中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散 的土地集中起來，進(jìn)行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建 設(shè)的“熟地”，根據(jù)城市土地年度計劃，通過招標(biāo)、拍賣有計劃地將土地投入市場，以 供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。 它類似于歐美的“土地銀行” 制度。建立城市土地儲備制度的目的是為了解決城市存量土地供應(yīng)不能壟斷， 造成城市土 地供應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)、拍賣制度難以推行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于

2、歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，無償劃撥以及規(guī)劃、 計劃沒有控制好，土地供應(yīng)量過大，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致城市土地閑置或低效利用，以往 推行過“退二進(jìn)三”，鼓勵困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，在現(xiàn)行 法律制度下，這些土地使用者可通過補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供應(yīng)者，形 成存量土地多頭供應(yīng)的局面。1999 年新的土地管理法頒布實(shí)施，加大了保護(hù)耕地的力度，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地 的數(shù)量受到嚴(yán)格控制，新增建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴(yán)格控制，用途管制、占補(bǔ)平衡和土地 有償使用費(fèi)中央分成的措施不僅使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少， 而且占用耕地的成本 有了較大提高，使城市存量土地

3、的利用價值更加突出。同時新土地法將利用存量土地的 權(quán)利和收益放在地方， 這使得利用存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和財政收入 的重要渠道。由于城市發(fā)展，城市區(qū)域的向外擴(kuò)張，使一些原來地處城市邊緣的工業(yè)、 倉儲用地逐漸進(jìn)入城市的內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資 源的浪費(fèi)，同時也給居民生活及城市環(huán)境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還 是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整看，對存量土地的投資需求越來越強(qiáng)。此外，通過土地的收購、 儲備、供應(yīng)的運(yùn)營，政府財政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。城市土地儲備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，但作為 一種制度創(chuàng)

4、新，在發(fā)展的初期，無論在理論上還是實(shí)踐上還有一些值得探討的問題。二、機(jī)構(gòu)設(shè)置及法律制度目前土地收購儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種，一種是單一結(jié)構(gòu)，土地儲備機(jī)構(gòu)隸屬土 地管理部門，如上海；另一種是雙結(jié)構(gòu)，即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機(jī)構(gòu)， 土地收購儲備委員會由政府設(shè)立，成員由土地、財政、計劃、規(guī)劃等部門組成，任務(wù)是 協(xié)調(diào)收購 - 儲備- 出讓政策，土地儲備機(jī)構(gòu)隸屬于土地管理部門，接受收購儲備委員會的 領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。比較已實(shí)施土地儲備制度的城市的經(jīng)驗(yàn)，雙結(jié)構(gòu)的運(yùn)行比較順利，但尚需 工作運(yùn)行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效，減少運(yùn)行環(huán)節(jié)，提高土地儲 備和土地資產(chǎn)運(yùn)營效益，必須制訂科學(xué)的土地收

5、購、儲備和供應(yīng)計劃，并與整個城市經(jīng) 濟(jì)發(fā)展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設(shè)計劃、房地產(chǎn)開發(fā)計劃、資金籌措計劃等 有機(jī)的結(jié)合起來，把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動。因此，土地收購儲備機(jī)制 是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、計劃、建設(shè)、財政、土地等許多政府職能部門的緊 密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約。 城市規(guī)劃法第二十九條規(guī)定： “城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理?！痹诔鞘兄邢嗤?jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途的土地其價值差別很大。 土地儲備制度的一個目的是要獲得土地 市場的壟斷收益，而儲備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的控制，是否與這個時期市場的 土地需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，

6、是否能獲得相應(yīng)的投資收益，對土地儲備機(jī)制的運(yùn)作影響很大。 從這一點(diǎn)講，規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要。目前大多數(shù)城市政府機(jī) 構(gòu)設(shè)置中，規(guī)劃和土地部門都是分設(shè)的，這種情況下，市長掛帥的土地收購儲備委員會 的作用就顯得非常重要。1999年實(shí)施的新土地管理法 對城市政府如何建立土地儲備機(jī)制， 行使土地統(tǒng)一 收購權(quán)并沒有明確規(guī)定，因此需要從法制上對土地收購儲備制度予以研究。 土地管理 法第五十八條規(guī)定“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批 準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)： （一）為 公共利益需要使用土地的； （二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊

7、城改建，需要調(diào)整使用土地的； （三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批 準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的；”；依照前 款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)包括：國家建設(shè)的需要；實(shí) 施城市規(guī)劃和社會公益事業(yè)的需求；土地使用期限屆滿，未批準(zhǔn)續(xù)期使用的；由于 土地使用者的原因，如單位撤銷、搬遷、破產(chǎn)，連續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準(zhǔn)用 途使用違反土地使用權(quán)出讓合同約定的；其他非法用地的。但收購與收回從概念的內(nèi) 涵上不同，收回土地是一種行政行為，補(bǔ)償是對地上建筑物、附著物獲利能力的支付， 與土地價格無關(guān)。而收購?fù)恋厥且环N經(jīng)濟(jì)行

8、為，必然涉及土地價格。特別是這種收購是 一種“強(qiáng)制性買賣關(guān)系”（后面將分析） ，不是一種經(jīng)濟(jì)主體間的平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而現(xiàn) 行法律法規(guī)并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范， 所以建立城市土地儲備制度首先要解決立法和制度 建設(shè)問題。、土地收益分配及收購價格以往，大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動權(quán)交給企業(yè)，土 地盤活所得大部分歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收土地出讓時的級差地租。建立 土地儲備制度，其核心問題是權(quán)利和利益的重新分配。因此，如何準(zhǔn)確界定土地收益構(gòu) 成，合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲備機(jī)制順利開展必須解決的問 題?？茖W(xué)界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理分配土地收益的基礎(chǔ)， 在此基

9、礎(chǔ)上明確對原土地所 有者的補(bǔ)償性質(zhì)、補(bǔ)償依據(jù)等。從目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系分析，直接關(guān)系土地收購價格 的有：土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和發(fā)展權(quán)。根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國“實(shí)行土地的社會主義公有制”，“城市市區(qū)的土 地屬于國家所有”，所以，土地收購價格中不應(yīng)包括土地所有權(quán)價格。土地使用權(quán)是依 法對一定的土地進(jìn)行利用、管理并取得收益的權(quán)利，在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況 下，土地所有者和使用者要按照一定的規(guī)范來確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地使用權(quán)含有 土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)、部分收益權(quán)和不完全處置權(quán)。土地使用權(quán)有無償（劃 撥）取得土地使用權(quán)和有償（出讓）取得土地使用權(quán)，土地收購價格中應(yīng)包括土地使

10、用 權(quán)價格。土地處置權(quán)包括土地買賣、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等權(quán)利。對劃撥土地使用 權(quán)，土地收購價格中不應(yīng)包括處置收益，但對出讓士地使用權(quán)，土地使用者擁有不完全 處置權(quán)，土地收購價格中應(yīng)包括相應(yīng)的土地處置權(quán)收益。土地發(fā)展權(quán)是指土地規(guī)劃調(diào)整 而最優(yōu)利用條件下的權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機(jī)制來看，土地發(fā)展權(quán)收益應(yīng)歸 政府所有，土地收購價格不應(yīng)包含土地發(fā)展權(quán)收益。土地增值收益的原因有：經(jīng)濟(jì)發(fā)展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地 價上漲；人口增加導(dǎo)致土地利用需求量增大造成地價上漲；對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資使 各類城市用地更符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地開發(fā)利用能獲得更高的開發(fā)收益，從而導(dǎo) 致地價支付能力

11、增強(qiáng)，地價上漲；城市規(guī)劃用途的調(diào)整使土地利用條件發(fā)生變化，在 變化方向有利于土地高度化利用時，地價將上漲。如在相似經(jīng)濟(jì)區(qū)位下，土地價值與土 地利用方式之間的關(guān)系是商業(yè)居住工業(yè)耕地農(nóng)牧地荒地。可見以較低價格購進(jìn)的工業(yè)用地，如能轉(zhuǎn)換為居住或商業(yè)用途，其投資價值可能成倍增長，帶來巨大的投 資收益；土地使用者對土地進(jìn)行資金和勞動力投入，把物化勞動和活勞動凝結(jié)在土地 中，增加土地效用的同時也使土地增值。從土地增值收益的原因進(jìn)行分析，、屬于 自然增值，應(yīng)為全社會公共所有，為國家或政府所有，、源自地方政府對土地的投 資及規(guī)劃條件改變，故其增值收益應(yīng)為地方政府所有，為士地使用者的貢獻(xiàn)，收益應(yīng) 為土地使用者所有

12、。土地收購價格的內(nèi)涵應(yīng)是與原土地使用者對被收購?fù)恋負(fù)碛械臋?quán)利和利益相一致 的土地經(jīng)營權(quán)或處置權(quán)價格，也即原土地用途的價格。以現(xiàn)用途作為依據(jù)進(jìn)行收購儲備, 規(guī)定土地優(yōu)化利用所帶來的收益為土地所有者享有。從實(shí)際看土地收購不同于城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)淖龇?，城市房屋拆遷補(bǔ)償是以保證原土地使用者（居民）生活和居住水平不 至于下降為主要目標(biāo)的。土地收購價格內(nèi)涵構(gòu)成中不包括土地發(fā)展權(quán)價格及地上建筑物 補(bǔ)償費(fèi)、職工或住戶安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)。然而，對當(dāng)前在企業(yè)轉(zhuǎn)制中需要通過盤活土地來解決困難的企業(yè)來講，除了土地往 往拿不出其它可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現(xiàn)用途為依據(jù)對企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，企 業(yè)就可能搬不走，

13、更談不上解困和發(fā)展，所以要考慮企業(yè)現(xiàn)有權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償?？紤]補(bǔ)償 的實(shí)際問題，特別當(dāng)收購價格不足以彌補(bǔ)原土地使用者因土地被收購而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失 時，政府應(yīng)建立一條合適渠道，給予企業(yè)價格以外的補(bǔ)償。但補(bǔ)償與收購價格無關(guān)，是 體現(xiàn)一種“恩恤補(bǔ)償”，確定收購價格不能將價格以外的安置補(bǔ)償混同考慮。目前被收 購?fù)恋刂饕钦紦?jù)中心地區(qū)的經(jīng)營虧損或?yàn)l臨倒閉的企業(yè)用地，對于這些企業(yè)的職工， 即使其土地不被政府收購，政府仍需對其安置。另外，也可由政府將土地發(fā)展權(quán)益以國 有資本金注入的方式返回給企業(yè)，這樣既有利于當(dāng)前國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行，同時也 能加快土地盤活進(jìn)程。四、土地收購資金籌措建立土地儲備制度，政府由出讓“生

14、地”為主轉(zhuǎn)為出讓“熟地”為主，除要支付土 地收購費(fèi)用，一般還要在出讓前經(jīng)過拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前 期開發(fā)整理，為此需要支付相當(dāng)大的成本，需要大量資金。目前建立土地儲備制度的城 市采取資本金由市財政撥款，運(yùn)作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費(fèi)、前 期開發(fā)整理和儲備期間的管理費(fèi)由土地儲備中心支付，并從土地受讓單位支付的土地開發(fā)整理費(fèi)中補(bǔ)償。資金和土地是土地儲備制度的兩大基本要素，土地儲備過程是土地流轉(zhuǎn)過程，也是 資金循環(huán)過程。目前無論是政府財政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機(jī)制, 而且存在較大的的風(fēng)險，特別是統(tǒng)一收購制度實(shí)施后，客觀上要求政府對需要盤活的土

15、地實(shí)施敞開收購，資金需求量很大。筆者曾就利率對土地儲備運(yùn)營資金收益的影響做過 分析，表明土地收購資金運(yùn)作受利率變化的影響較敏感，在儲備土地較長時間不能賣出 的情況下，土地收益將低于土地儲備成本，出現(xiàn)入不敷出的局面。因此，要改變單憑銀行貸款來籌措資金的做法分散風(fēng)險?？赏ㄟ^設(shè)立土地基金、實(shí) 施土地債券化、推行換地權(quán)益書等做法吸納社會資金實(shí)施土地儲備。這樣，既保證政府 在土地盤活中取得合理的收益，又能有效地調(diào)動社會資金，共享利益，分擔(dān)風(fēng)險，保證 政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營。由于運(yùn)營中需要大量資金，對經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的城市，政府無法承受如 此大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響該制度在全國范圍內(nèi)的推廣。五、土

16、地儲備的范圍、數(shù)量和利用調(diào)整存量土地，關(guān)鍵是按城市規(guī)劃調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)，對城市規(guī)劃中確定的更 新改造地塊，原則均可列入儲備范圍，使政府在實(shí)施土地收購時可以編制切實(shí)可行的計 劃和留有選擇的余地。規(guī)劃用途決定土地使用價值，因此要擇優(yōu)收購開發(fā)潛力大、價格 較低、規(guī)劃用途與市場需求一致的地塊。收購要進(jìn)行效益評價。通過儲備土地，一個重要的目的是對土地供應(yīng)總量進(jìn)行控制，而只有土地儲備積累 到一定數(shù)量，才能使政府在市場土地供應(yīng)短缺，地價暴漲時具備調(diào)控能力。但土地儲備 過多，會造成資金占用過多， 而資金不足， 儲備量過小， 就達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的， 如何科學(xué)地確定土地儲備數(shù)量是一個重要課題。 土地儲備

17、數(shù)量的確定要根據(jù)土地市場供 求關(guān)系來確定，而土地供求取決于社會、經(jīng)濟(jì)、政策等若干因素，可通過對相關(guān)歷史數(shù) 據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，設(shè)計需求預(yù)測模型，進(jìn)而得到最佳土地儲備數(shù)量。通過土地儲備制度有利于實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃指導(dǎo)下的土地最優(yōu)利用。例 如可根據(jù)“法定圖則”出讓土地，即以法的形式明確土地開發(fā)范圍、用途、容積率等要 求，使土地供給與城市規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城市規(guī)劃增加“剛性”，也為根 除“土地尋租”創(chuàng)造條件。六、土地收購原則建立土地儲備制度，需要對土地收購原則進(jìn)行研究，它是土地儲備制度的基礎(chǔ)。考 察國外“土地銀行”制度以及杭州、上海等城市建立土地儲備制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施土 地收購的主客

18、體雙方可能存在三種關(guān)系：一是市場條件下的“自由買賣”關(guān)系，在這種 關(guān)系下，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)在實(shí)施土地收購時，與被收購?fù)恋氐膯挝换騻€人是兩個平等 的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購和收購價格應(yīng)根據(jù)市場狀況自由協(xié)商制定。那么實(shí)施土地儲備的 政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目 標(biāo)，而土地儲備制度的宏觀的社會、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)；二是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān) 系，即土地收購是政府的權(quán)利，對被收購方講是對國家的義務(wù)，收購是一種行政行為， 收購價格不必遵循等價有償?shù)脑瓌t，這不符合建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；三是 國家對土地收購的“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系，承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種 “買賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價格由地價評估機(jī)構(gòu)評估 并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價?！皬?qiáng)制性買賣”關(guān)系有如下性 質(zhì)：土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；行 使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。綜上所述，土地收購要堅持強(qiáng)制性原則、合理性原則：1、所謂強(qiáng)制性原則是指政府收回土地?zé)o需征得土地使用者的同意。首先，當(dāng)根據(jù) 城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整土地使用時，土地使用者只能服從社會整體利益的需要；其次，對土 地處分權(quán)是所有權(quán)的權(quán)能，受法律的保護(hù)。至于對非法占用土