流域水污染防治應(yīng)當(dāng)設(shè)置制衡機制

1、流域水污染防治應(yīng)當(dāng)設(shè)置制衡機制    摘要：水污染防治的難題出在流域水污染防治中，而流域水污染防治要解決的突出問題是防止流域內(nèi)的行政區(qū)變成釀造流域公地悲劇的環(huán)境“掠食”者，防止執(zhí)法者變成期待“便車”的搭乘者。流域承載力的有限性和流域內(nèi)各主體之間的利益關(guān)聯(lián)性決定了這些利益相關(guān)者有相互監(jiān)督的動力，法律利用這種動力而設(shè)置的制衡機制是由所有利益相關(guān)者出于對自身利益的關(guān)心而為的相互監(jiān)督相互制約而形成的機制，是防止出現(xiàn)環(huán)境“掠食”者和“搭便車者”的有效機制。關(guān)鍵詞：流域環(huán)境；流域水污染防治；制衡機制中圖分類號：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：10030751

2、(2011)06009804我國水污染防治法已經(jīng)實施多年，且為實現(xiàn)更好的污染防治效果經(jīng)歷了一次再次的修改，有了一個又一個實施細(xì)則、補充規(guī)定等；我國政府，從中央到地方都為水污染防治實施了一個又一個工程、制定了一個又一個戰(zhàn)略或者規(guī)劃，為同一個流域的污染治理一次再次地投入了大量的人力、物力、財力，開展過一次又一次與水污染防治有關(guān)的類似“質(zhì)量萬里行”的執(zhí)法大檢查運動等。然而，這些立法和執(zhí)法的努力并沒有換來河流或湖泊、海域越來越清，流域環(huán)境質(zhì)量越來越高的治理結(jié)果。人們一直在尋找解決這一問題或這類問題的出路、辦法。每一次修法都是這種尋找的努力，都在謀求更好的法律效果；每一次執(zhí)法大檢查都試圖發(fā)現(xiàn)解決問題的辦

3、法，都希望能產(chǎn)生更好的執(zhí)法效果；每一個大的治理工程都是想“正本清源”，讓河流或湖泊、海域從此（也就是從工程竣工之日起）舊貌換新顏。然而，法律的修訂沒有讓環(huán)境質(zhì)量出現(xiàn)相應(yīng)的提升，執(zhí)法大檢查當(dāng)時取得的些許進(jìn)步往往都在檢查活動結(jié)束后隨時間的推移而漸漸消退，治理工程換來的環(huán)境好轉(zhuǎn)在工程完工后大多又漸漸轉(zhuǎn)壞，雖不至于壞到工程開始前的程度，但離建設(shè)治理工程時所設(shè)想的良好程度相去有間。面對這個在經(jīng)歷了從立法到完善立法、從執(zhí)法到加強執(zhí)法的努力之后仍然不能解決的難題，人們似乎應(yīng)該在立法修法、執(zhí)法加強執(zhí)法這一套路之外尋找解決問題的辦法，因為這一套路或許有難以克服的障礙。一環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家把各類污染稱為“外部不經(jīng)濟(jì)”。

4、根據(jù)所謂“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，使用環(huán)境的人，不管其為生產(chǎn)者還是消費者，都只想利用環(huán)境帶來的便利而不愿意為減少自己行為所產(chǎn)生的不利環(huán)境影響而支付附加的成本，只想更多地利用環(huán)境所帶來的便利以便取得更多的利益而不愿意為了維持或提高環(huán)境的某種品質(zhì)而放慢自己利用環(huán)境的步伐。環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家筆下的“經(jīng)濟(jì)人”的典型代表是企業(yè)，當(dāng)然是向環(huán)境排放污染物的企業(yè)。在運用環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的這個發(fā)現(xiàn)去應(yīng)對環(huán)境污染問題時，人們自覺、不自覺地把注意力集中在經(jīng)濟(jì)人的“典型代表”身上，提出了諸如“外部”影響“內(nèi)部化”的觀點，希望通過讓污染者承擔(dān)污染后果的方式消化“外部不經(jīng)濟(jì)”產(chǎn)品帶來的不良后果。這樣的思考以及依據(jù)這樣的思考而創(chuàng)造的制度是值得

5、贊賞的。然而，這樣的思考卻忽略了經(jīng)濟(jì)人的“典型代表”之外的經(jīng)濟(jì)人并非只有排污企業(yè)才是經(jīng)濟(jì)人。存在于我們這個時代的幾乎所有主體，不管是法律意義上的主體，還是社會，包括國際社會意義上的主體，都是經(jīng)濟(jì)人，至少都具有經(jīng)濟(jì)人的某些特點。具體說來，一般消費者、社會組織、國家機關(guān)、地方政府甚至國家（在對外意義上）都是經(jīng)濟(jì)人。也就是說，上述“只想不愿意”的行為特點既表現(xiàn)在排污企業(yè)身上，也適用于描述國家機關(guān)、地方政府的行為選擇。水污染防治法雖經(jīng)修改，經(jīng)修改完善的水污染防治法雖經(jīng)格外重視的執(zhí)法運動仍不能確保河流、湖泊和海域水質(zhì)發(fā)生根本改善的癥結(jié)就包含在這個可以普遍適用的“只想不愿意”的判斷之中。環(huán)保部門在執(zhí)行水污

6、染防治法的過程中常常遇到這類現(xiàn)象：建設(shè)工程建設(shè)時建設(shè)單位遵守“三同時制度”，污水處理設(shè)施與主體工程同時交付使用，但在主體工程投入運行時污水處理設(shè)施卻不運行；執(zhí)法機關(guān)前來對排污企業(yè)實施排污檢查時污水處理設(shè)施處于運行狀態(tài)，廢水排放達(dá)到相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，而執(zhí)法機關(guān)離開之后污水處理設(shè)施便停止運行，廢水排放是否達(dá)標(biāo)便無人計較。這大概是作為“典型代表”的經(jīng)濟(jì)人對勢必會帶來成本負(fù)擔(dān)從而造成利潤減少的污染防治要求的典型的應(yīng)對之“策”。對這類“應(yīng)付”環(huán)?；驍硨Νh(huán)保的行為，人們早已想出了、有的地方也實施了整治的辦法，如對廢水排放實行實時監(jiān)控等。然而，這類整治辦法即使普遍實行也無法確保河流、湖泊、海域水質(zhì)的切實改

7、善。這樣說不是想指出排放標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)常常不一致，而是想指出另外一個事實，一個出現(xiàn)在另外一類“經(jīng)濟(jì)人”身上的事實國家機關(guān)、地方政府“不愿意”認(rèn)真執(zhí)行法律。二毋庸諱言，在我們國家確實存在著負(fù)有執(zhí)法職責(zé)的國家機關(guān)、地方政府“不愿意”將法律付諸實施的情況。這里所說的執(zhí)法者不愿意實施法律不是指個別執(zhí)法者“腐敗”所造成的法律在個別案件中的不被執(zhí)行，而是表現(xiàn)為正常的“官方行為”的不執(zhí)行或怠于執(zhí)行。譬如，地方政府對“新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目和其他水上設(shè)施”依法需要實施的“環(huán)境影響評價”采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，甚至公開給這類項目開綠燈。再如，執(zhí)法者對依法應(yīng)當(dāng)“停產(chǎn)整治”、

8、“責(zé)令關(guān)閉”的企業(yè)拒不實施這樣的責(zé)罰。我們無須求證于具體案例，當(dāng)然實施求證并不難，只需還原一下地方政府或執(zhí)法機關(guān)的經(jīng)濟(jì)人身份就可以發(fā)現(xiàn)執(zhí)法者不愿意執(zhí)法、握有執(zhí)法權(quán)的機關(guān)不愿意充分行使這種權(quán)力的原因。地方政府之所以給“新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目和其他水上設(shè)施”大開綠燈，不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，是因為引進(jìn)項目、吸引外資是地方政府的重要任務(wù)，甚至是一定時期的“頭等大事”。對違犯水污染防治法，“排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)的”企業(yè)，“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”可以對其下達(dá)包括“停產(chǎn)整治”在內(nèi)的“限期治理

9、”的責(zé)令，為什么“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”不下達(dá)這樣的責(zé)令？對限期治理期限結(jié)束后“未完成治理任務(wù)的”，“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”可以報經(jīng)“有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)”“責(zé)令關(guān)閉”，為什么“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”不進(jìn)行這樣的“報批”，或雖經(jīng)報批而不下達(dá)這樣的責(zé)令？因為地方政府的財稅收入還需要這些企業(yè)作貢獻(xiàn)，在有些地方這類企業(yè)還是當(dāng)?shù)氐摹敖?jīng)濟(jì)命脈”。執(zhí)法者不認(rèn)真執(zhí)法，不愿意把法律規(guī)定的措施實施到底，不愿意把法律規(guī)定的責(zé)罰加諸有關(guān)的行政相對人，排放污染物的行為人又受其經(jīng)濟(jì)人理性的驅(qū)使而不主動執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定，這樣，認(rèn)真加工的水污染防治法只能宣告運行無效，通過實施嚴(yán)密的

10、、周詳?shù)乃廴痉乐畏ㄒ灶A(yù)防和有效治理水污染的制度設(shè)計只能宣告失敗。如果說污染企業(yè)的污染行為可以通過提高處罰額度、加大執(zhí)法力度、完善監(jiān)控設(shè)施等辦法加以阻止，那么，在我國現(xiàn)行水污染防治法的制度框架中或該法的設(shè)計構(gòu)思中，對政府消極執(zhí)法的應(yīng)對手段就顯得捉襟見肘了。在我國的制度環(huán)境中，對下級環(huán)境保護(hù)部門的消極執(zhí)法，人們輕易便可以想到的也是一再實行的辦法是加強上級機關(guān)對下級的監(jiān)督。環(huán)保執(zhí)法大檢查就是實現(xiàn)這種監(jiān)督的一種形式。人們相信上級機關(guān)的監(jiān)督力量，因為在我國上級機關(guān)的權(quán)威性是受到普遍尊重的。然而在環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)法實踐中，這種監(jiān)督的權(quán)威性并沒有充分顯現(xiàn)出來。我們還是不想求諸例證，而是依上文的論證邏輯，從執(zhí)

11、法機關(guān)的經(jīng)濟(jì)人身份上尋找答案。依照我國水污染防治法中“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”是水污染防治法的基本執(zhí)法主體的規(guī)定，所謂上級機關(guān)對下級的監(jiān)督在水污染防治法的實施中主要表現(xiàn)為上級“人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”對下級“人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門”的監(jiān)督。如前所述，無疑，下級環(huán)境保護(hù)主管部門有義務(wù)接受上級環(huán)境保護(hù)主管部門（以下簡稱環(huán)保局）的監(jiān)督。我們的制度設(shè)計者非常看重這種監(jiān)督，我們的公眾也常常非常欣賞這種監(jiān)督的威力。然而，這種監(jiān)督設(shè)計忽略了一個重要的經(jīng)濟(jì)人地方政府，忽略了地方政府的經(jīng)濟(jì)人理性而非政治理性對這種監(jiān)督帶來的影響。下級環(huán)保局一方面要接受來自上級環(huán)保局的“監(jiān)督”，另一方面又是地方政府的

12、職能部門，當(dāng)來自上級的監(jiān)督與其所屬政府的意見不一致時，對政府意見的考慮會決定下級環(huán)保局的行為選擇。對“新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目和其他水上設(shè)施”不認(rèn)真執(zhí)行環(huán)評制度，對依法應(yīng)當(dāng)“責(zé)令關(guān)閉”的企業(yè)遲遲不予處理等，都是下級環(huán)保局的權(quán)力天平向當(dāng)?shù)卣囊庖妰A斜的結(jié)果，是其在地方政府經(jīng)濟(jì)人理性的指導(dǎo)下所作出的選擇。三我們的這一結(jié)論只是基于經(jīng)濟(jì)人理性對水污染防治法的執(zhí)法者的行為影響所給出的評判，從尋找防治水污染的有效制度的目的出發(fā)，簡單地把下級環(huán)保局按照本級人民政府的意見實施執(zhí)行行為作道德或不道德、合法或非法的褒貶是沒有意義的。因為是制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)建立在對行為主體（在這里是執(zhí)法主

13、體）的理性的正確把握的基礎(chǔ)上，而不是行為主體要按照制度設(shè)計修正自己的理性。下級環(huán)保局及其所屬的地方政府按照本行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅收入等的需要有保留地執(zhí)行水污染防治法是符合理性的。同樣，我們也注意到，下級環(huán)保局及其所屬的地方政府并不一概拒絕嚴(yán)格執(zhí)行水污染防治法，也不一概用應(yīng)付的態(tài)度對待上級環(huán)保局的監(jiān)督，有的地方還愿意設(shè)置比國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)更高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)或污水排放標(biāo)準(zhǔn)。非常明顯的事例是，濟(jì)南市政府“愿意”為大明湖的水污染防治從嚴(yán)執(zhí)行法律，南京市政府“愿意”為治理莫愁湖的水污染接受上級環(huán)保局的監(jiān)督。即使?jié)鲜?、南京市政府及大明湖、莫愁湖所在的區(qū)（縣）政府為了服務(wù)屆期的某種政績而忽略有關(guān)湖泊的水污染防治

14、，當(dāng)?shù)鼐用褚矔圆煌Ｐ呐u乃至抗議讓政府及其下屬環(huán)保局采取有力的保護(hù)措施或治理措施。那么，下級環(huán)保局及其所屬政府為什么會對大明湖、莫愁湖的水污染防治和與大明湖、莫愁湖無關(guān)的水污染防治執(zhí)法采取兩種截然不同的態(tài)度一個“愿意”、一個“不愿意”呢？這同樣是出于經(jīng)濟(jì)人理性的選擇。僅以大明湖為例：它是一個城內(nèi)湖，是濟(jì)南人自己家園的組成部分，它的活水來自濟(jì)南市的地下含水層和地表水，它的污染防治只需在濟(jì)南市范圍內(nèi)采取措施。也就是說，大明湖的污染防治是濟(jì)南市采取行為、濟(jì)南市受益。因為是濟(jì)南市環(huán)境的一部分，所以濟(jì)南市沒有爭取更多地利用環(huán)境、把更多的“外部不經(jīng)濟(jì)”后果留給由更多“鄰居”組成的社會的沖動；因為保護(hù)措

15、施只能在濟(jì)南市范圍內(nèi)采取，濟(jì)南市沒有讓別的省市挑污染防治重?fù)?dān)而自己坐享防治污染成果的可能性，所以，濟(jì)南市只能自己承擔(dān)污染防治的任務(wù)，而不是等待搭別人的便車。談到這里我們已經(jīng)看清，水污染防治的難題出在流域水污染防治中。這里所說的流域主要不是強調(diào)水污染防治涉及的地域范圍廣大，而是指在流域水污染防治中由于流域面積大而往往涉及多個執(zhí)法主體、多個分屬于不同行政區(qū)的下級環(huán)保局。不管是黃河流域、長江流域，還是國家花大氣力治理過的淮河流域、海河流域等，都橫跨多個省、市、區(qū)、縣，從而其污染防治都有分屬于多個省、市、區(qū)、縣的多個環(huán)保局參與。流域水污染防治存在突出的一與多的關(guān)系，即一個流域（也就是一個環(huán)境）與多個行

16、政區(qū)、多個執(zhí)法主體的關(guān)系。這個一與多的關(guān)系為具有經(jīng)濟(jì)人理性的下級環(huán)保局及其所屬政府在是否嚴(yán)格執(zhí)行水污染防治法上提供了選擇的可能性。除選擇嚴(yán)格執(zhí)法外，還有一種選擇是：充分利用流域納污能力，不限制本行政區(qū)的污染排放，以便給本地經(jīng)濟(jì)提供更大的發(fā)展空間。這一選擇并不必然違背污染防治法的立法意圖，因為只要別的行政區(qū)從嚴(yán)控制污染物排放，便可以或可能避免流域受到嚴(yán)重污染。另有一種選擇是：繼續(xù)利用已經(jīng)被污染的流域，不采取污染治理措施，不限制繼續(xù)向已經(jīng)被污染的水體排放污染物，以便降低污染治理給企業(yè)增加的治理成本。這種選擇也不必然導(dǎo)致受污染水體得不到治理的后果，因為如果別的行政區(qū)都采取了有效的治理措施，流域環(huán)境自

17、然可以或可能得到改善。前一種選擇如果只是個別行政區(qū)的選擇，流域水污染防治的目標(biāo)尚有可能達(dá)到；但如果是多個行政區(qū)或者所有行政區(qū)的選擇，流域環(huán)境便會出現(xiàn)“公地的悲劇”。后一種選擇如果只是個別行政區(qū)的選擇，流域水污染治理的目標(biāo)也可以達(dá)到，作出這種選擇的行政區(qū)通過“搭便車”而享受改善了的環(huán)境；但如果是多個行政區(qū)或所有行政區(qū)的選擇，流域環(huán)境質(zhì)量改善的愿望便無從實現(xiàn)，所有準(zhǔn)備“搭便車”的行政區(qū)都將一起吞吃流域污染的苦果。流域內(nèi)的執(zhí)法主體不必然作這樣的選擇，但這些卻是可能作出的選擇，因為它們是符合經(jīng)濟(jì)人理性的選擇。因為流域內(nèi)的執(zhí)法主體可能作出這樣的選擇，所以流域也便可能、事實上常常上演“公用地的悲劇”，流域

18、內(nèi)的有關(guān)行政區(qū)也便可能、事實上不得不一再品嘗流域污染的苦果。流域水污染防治要解決的突出問題不是污水排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得是否合適、排污監(jiān)控設(shè)施的科技含量是否足夠高等，而是如何防止流域內(nèi)的行政區(qū)變成釀造流域公地悲劇的環(huán)境“掠食”者，是如何防止執(zhí)法者變成期待“便車”的搭乘者。我國現(xiàn)行水污染防治法顯然沒有對此作出有效的制度安排，整部法律直接規(guī)定流域內(nèi)不同行政區(qū)之間關(guān)系的只有一條，即第28條“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決”。毫無疑問，這一規(guī)定既無法防止出現(xiàn)“環(huán)境掠食者”或“公地掠食者”，也無法對付“便車”搭乘者。那么，如何才能有效避免流域公用地悲劇的上

19、演和“搭便車者”的出現(xiàn)呢？四讓我們先停下直接瞄準(zhǔn)流域環(huán)境質(zhì)量的法律構(gòu)思，把注意力集中到防止出現(xiàn)“公地掠食者”和“搭便車者”這個看起來更像是法律技術(shù)的問題上來。不管是“公地掠食者”還是“搭便車者”，都是一定環(huán)境的利益相關(guān)者，即通過利用（包括排放式利用和汲取式利用）一定環(huán)境而獲得利益的主體。不僅如此，它們還都是同一類型的若干主體中的成員。譬如，山東省需要利用渤海以釋放企業(yè)生產(chǎn)和居民生活等產(chǎn)生的過多的廢水，遼寧省、河北省等也都需要這樣做。山東省和遼寧省、河北省等都可能成為在渤海這塊環(huán)境公地上上演公地悲劇的演員，也就是渤海環(huán)境的“掠食者”。同樣，不管是山東省還是遼寧省、河北省、天津市，都可能期待其他省

20、市對治理渤海環(huán)境作更多投入，以便自己作渤海環(huán)境改善的“搭便車者”。它們是同一類型的利益相關(guān)者。同一的環(huán)境把它們聯(lián)結(jié)為一個利益共同體，而這同一環(huán)境的供給能力的有限性又決定了它們各自的利益之間存在著沖突。在環(huán)境承載能力確定的前提下，以不超出環(huán)境承載能力為環(huán)境利用的上限，甲主體利用環(huán)境的量的增加意味著乙主體、丙主體等只能減少利用環(huán)境的量。這是一種此消彼長的關(guān)系。反過來，在治理一定環(huán)境所需要的投入確定的情況下，甲主體的不投入意味著乙主體、丙主體等需要承擔(dān)全部投入，甲主體投入少意味著乙主體、丙主體等需要多投入。這種利益的相關(guān)性，這種表現(xiàn)為此消彼長的利益關(guān)系為解決防止流域內(nèi)行政區(qū)變成釀造流域公地悲劇的環(huán)境

21、“掠食”者、防止執(zhí)法者變成期待“便車”的搭乘者的問題提供了力量源泉。因為每一個利益相關(guān)者都不想接受由別的主體肆意消耗環(huán)境而帶來的不堪利用的環(huán)境，每一個主體都不愿自己作犧牲而讓別的主體來享受這種犧牲帶來的成果。這里潛藏著監(jiān)督行為主體的環(huán)境利用行為的力量、督促利益相關(guān)者為保護(hù)環(huán)境作犧牲的力量。這是由利益關(guān)聯(lián)性決定的社會力量，是客觀存在著的力量，也是法律構(gòu)建和制度設(shè)計可以利用的力量。法律如果利用這種力量、給這種力量的釋放提供法律通道，便可以創(chuàng)造一種相互制衡的機制，一種所有利益相關(guān)者出于對自身利益的關(guān)心而形成的相互監(jiān)督、相互制約的機制。來自利益相關(guān)者的潛在力量的存在，為流域水污染防治法中制衡機制的創(chuàng)設(shè)

22、提供了條件。譬如，如果法律確定流域納污容量的總量控制制度，那么，不管一定行政區(qū)的排放許可量是通過分配取得的，還是通過協(xié)商確定的，抑或是通過購買取得的，其都會成為其他利益相關(guān)者關(guān)注的對象。因為一旦實際排放的污染物達(dá)到流域污染物排放控制總量，所有主體、所有行政區(qū)的排污口就都必須關(guān)閉，所有排污活動都必須停止，即使一定主體或一定行政區(qū)的實際排放量沒有達(dá)到其所分得、協(xié)商取得或購買取得的排放指標(biāo)。再如，如果法律要求或授權(quán)一定上級機關(guān)要求一定流域的治理必須達(dá)到某種標(biāo)準(zhǔn)，為達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)流域內(nèi)各主體或各行政區(qū)被分配給一定的治理任務(wù)或商定承擔(dān)一定的治理任務(wù)，則在這種情況下，對具體的主體或行政區(qū)來說，其任務(wù)就不只是

23、完成分配給的或商定承擔(dān)的治理任務(wù)，而是實現(xiàn)法律要求或由法律授權(quán)的一定上級機關(guān)要求的流域環(huán)境質(zhì)量。如果它不能保證其他主體或行政區(qū)都充分履行任務(wù)，從而使環(huán)境質(zhì)量達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，就意味著新的治理任務(wù)或新一輪治理任務(wù)將“追加”在它頭上。有關(guān)主體或行政區(qū)為避免這種任務(wù)的追加會積極開展對其他主體或行政區(qū)履行任務(wù)的行為的監(jiān)督。我們提倡的這種流域環(huán)境治理的制衡機制是一種相互制約的機制，因為所有主體或行政區(qū)都處在利益消長關(guān)系中。在我們熟悉的行政主體與相對人的關(guān)系和上級機關(guān)與下級機關(guān)的關(guān)系中，監(jiān)督和制約是單向的。我們所說的這種機制還是特別有力量的一種制約機制，因為所有主體或行政區(qū)都首先是為了自己的利益才去監(jiān)督其他利

24、益相關(guān)者的。來自自身利益的驅(qū)動力顯然大于履行執(zhí)法職責(zé)的驅(qū)動力。注釋我國水污染防治法于1984年5月11日通過，1996年5月15日第一次修訂通過，2008年2月28日再次修訂通過。例如，我國1989年7月施行的飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定、2000年3月施行的水污染防治法實施細(xì)則、2009年4月施行的重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核暫行辦法等。此外，許多省、市也為實施水污染防治法制定了實施細(xì)則。指重點流域水污染防治工程等。如淮河流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、海河流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、遼河流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、巢湖流域水污染防治規(guī)劃（

25、20062010年）、滇池流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）、黃河中上游流域水污染防治規(guī)劃（20062010年）以及長江中下游流域水污染防治規(guī)劃（20112015年）等。全國人大常委會曾對國務(wù)院及其有關(guān)部門對水污染防治法的實施情況進(jìn)行執(zhí)法檢查，同時委托地方各級人大常委會對本省水污染防治法的貫徹實施情況進(jìn)行檢查。例如，為了治理淮河水污染，從1994年至2004年10年間，國家直接投資近200億元，加上地方配套資金，累計投入600多億元。注入一定水體的多個排污點的達(dá)標(biāo)排放并不能保障這一定水體的水質(zhì)可以達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)如飲用水的標(biāo)準(zhǔn)，因為水體的體積等因素與注入的一定標(biāo)準(zhǔn)的污水的量之間的比例關(guān)系決定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的高低，而不是注入的污水的標(biāo)準(zhǔn)直接決定水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。有的執(zhí)法大檢查其實就是針對執(zhí)法者不太愿意嚴(yán)格執(zhí)法這種情況而實施的督促執(zhí)法的活動。我國水污染防治法第17條規(guī)定：“新建、改建、擴建直接或者間接向水體排放污染物的建設(shè)項目和其他水上設(shè)施，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價?！蔽覈廴痉乐畏ǖ?4條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點水污染物排放總量控制指標(biāo)的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”“限期治理期間，由環(huán)境保護(hù)主管部