稅收管理矛盾改善思考

1、稅收管理矛盾改善思考摘要：稅收管理矛盾指的是存在于稅收管理及其相關領域，規(guī)定、制約稅收管理工作以及改革方向的，既相互統(tǒng)一又相互斗爭的各種因素的總稱。要著眼于戰(zhàn)略管理思想，解決好征納矛盾、征稅人之間的矛盾、納稅人之間的矛盾、稅收立法與稅收執(zhí)法之間的矛盾、稅制的超前性與征管水平落后之間的矛盾、統(tǒng)一領導與分級管理之間的矛盾。 關鍵詞：稅收管理矛盾戰(zhàn)略管理稅收管理稅收管理改革 稅收管理矛盾指的是存在于稅收管理及其相關領域，規(guī)定、制約稅收管理工作以及改革方向的，既相互統(tǒng)一又相互斗爭的各種因素的總稱。我國稅收管理發(fā)展要求是大膽改革，是解決稅收管理矛盾、提高稅收管理水平的必然選擇和正確選擇。本文著眼于戰(zhàn)略管

2、理思想，對解決稅收管理中的突出矛盾提出一些戰(zhàn)略設想。 一、解決征納矛盾的戰(zhàn)略設想 征納矛盾是稅收管理矛盾的主要方面，解決這一主要矛盾可以為解決其它矛盾創(chuàng)造條件。同樣，要真正解決這一矛盾，也離不開對其它矛盾的有效解決。就我國現(xiàn)階段而言，解決征納矛盾的關鍵就是要理順國家與納稅人之間的利益分配關系，而要實現(xiàn)這一目標，就必須做好以下幾方面的工作： (一)加快稅費改革步伐 長期以來，我國稅費制度的越位造成納稅人的稅費總負擔非常深重，已經(jīng)超出了發(fā)展中國家居民所能承受的稅負水平。因此，清費立稅工作要在今后的改革中進一步深化。對既無法律法規(guī)依據(jù)、又無正式行政文件的各種亂收費、亂攤派項目，應全部廢禁；對國家已經(jīng)

3、下文件明令取消的各種收費項目，應當依照國務院的規(guī)定堅決取消；對現(xiàn)有的各種行政性規(guī)費，經(jīng)過調(diào)查研究和綜合分析，不合法或不合理的項目也要明令禁止；逐步取消省級以下行政事業(yè)單位確定并收取行政性規(guī)費的權力，規(guī)費收取的項目標準管理和監(jiān)督辦法，一律由中央和省兩級政府依照法律法規(guī)制定，并且，隨著市場經(jīng)濟條件下政府職能的轉變，可以將部分行政事業(yè)性收費轉作經(jīng)營性收費管理。如委托檢驗檢疫收費、科技信息與咨詢開發(fā)收費、社會有償收費等等；要將部分具有稅收性質的收費項目改為相應的稅收，如社會保障費改稅、環(huán)境保護費改稅等等。確屬政府行使職能需要保留的少數(shù)收費項目，必須實行資金收繳分離。將現(xiàn)行收管用一體化的資金管理方式改為

4、收費實施同資金收繳分離，做到“收繳兩分離、收支兩條線”，堅決割斷收費部門與收費行為的利益關系。通過稅費改革的深化，切實減輕納稅人的稅費負擔。 (二)加快公共財政的建設步伐 在社會主義市場經(jīng)濟條件下，納稅人對政府所提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質量要求不斷提高，政府如果不能夠較好地滿足廣大納稅人的這種基本需求，那么，他們就無法切身體驗到納稅給自己帶來的好處，主動納稅的積極性也就難以產(chǎn)生。所以，社會主義稅收“取之于民、用之于民”的內(nèi)涵，是不能僅僅通過口號來讓人們信服的，而必須要通過建立公共財政的基本框架，通過政府用稅收用于社會謀福利的實際行動來讓人們體驗感受，直至信服。因此，公共財政框架的建立對于改善征納之

5、間矛盾的作用不可或缺，而建立公共財政框架的核心內(nèi)容，就是要編制公共預算，并增強政府預算的透明度與法治化程度。即政府預算必須依法編制、依法執(zhí)行，并向社會公開，以接受納稅人的監(jiān)督，杜絕各級政府在財政收支問題上的黑箱操作，使納稅人對政府產(chǎn)生信任感，并切身感受到政府稅收是社會經(jīng)濟所必需的，而非負擔。這樣，稅收征納之間的矛盾必然會大大得到緩解。 (三)強化為納稅人服務的理念 目前，我國在保護納稅人權利方面還顯得十分薄弱，不僅相關法律法規(guī)不健全，而且，相當部分的稅務機關仍未從根本上樹立為納稅人服務的思想，官本位的意識還相當嚴重。首先，國家應完善相關的法律法規(guī)，早日制定專門的納稅人權利保護法；其次，稅務機關

6、必須從根本上，而不單單是從口頭形式上樹立為納稅人服務的思想，真正落實新稅收征管法的有關規(guī)定，切實保護納稅人的合法權利；再次，要大力提高納稅人在社會上的地位，不斷完善為納稅人提供優(yōu)質服務的相關制度與各種服務設施體系，并提供各種渠道來鼓勵納稅人對稅收管理工作的監(jiān)督。通過這一系列的努力，逐步改善不和諧的征納關系，進而激發(fā)廣大公民依法納稅的主動性與積極性。 (四)嚴格稅收執(zhí)法 改善征納之間的關系，還有一點不可忽視，就是稅收管理工作一定要嚴格執(zhí)法，一切要依法辦事，即解決好有法可依與執(zhí)法不嚴的矛盾，對偷逃稅的納稅人，不管是誰、背景如何，都要一視同仁，決不允許有脫離法律制裁的偷逃稅行為。只有做到了嚴格執(zhí)法，

7、才能保證稅法對每一個人來說都是公平的，也才能保證稅制設計的公平原則得到貫徹和實現(xiàn)，而不會對廣大納稅人在市場經(jīng)濟中的公平競爭產(chǎn)生人為的不良影響。 二、解決征稅人之間矛盾的戰(zhàn)略設想 稅收戰(zhàn)略管理所關注的內(nèi)部矛盾，除了征納矛盾以外，還有征稅人間的矛盾，具體來講突出表現(xiàn)在以下幾方面。 (一)中央與地方之間稅收矛盾的解決 在目前征稅人之間的三種矛盾形式中，中央與地方之間的矛盾應該占據(jù)主要地位。為了解決這一矛盾，我國自建國初期開始就已經(jīng)進行了多次財稅管理體制改革，但是，都沒有達到真正解決問題的目的。現(xiàn)行分稅制改革以來，由于改革未能一步到位和中央過于集中財稅管理權等原因，出現(xiàn)了地方財權與事權相脫節(jié)的問題，地

8、方政府在與中央政府爭奪財權的問題上矛盾越來越大，所以，進一步完善分稅制，應是現(xiàn)階段我國解決中央與地方之間矛盾的必然選擇。 首先，必須進一步明確中央政府與地方政府的事權范圍。只有在事權明確的前提下，財權的分配才能做到科學合理。要本著“有進有退”的原則，在將各級政府的事權范圍逐步限定在市場失靈領域的基礎上，大力提高政府提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質量。凡是與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定收入再分配有關的事務，即全國性的公共產(chǎn)品，應由中央政府獨立承擔，而地方政府的事權范圍主要包括地方性公共產(chǎn)品的供應。為了保證各級政府的事權范圍既責任分明，還必須在憲法以及其它相關法律中將中央與地方政府的事權范圍進行明確的規(guī)定，實行法制化。 其

9、次，必須進一步劃分財權，保證地方政府履行事權所必需的財力，賦予地方更多的稅收立法權與管理權。改革地方稅體系的首要內(nèi)容在于穩(wěn)定地方稅的主體稅種。從長遠來看，地方稅最終應形成以營業(yè)稅、所得稅(個人所得稅、企業(yè)所得稅)為主體稅種，以財產(chǎn)稅為輔助稅種的稅制體系。但就近期來看，應繼續(xù)維持營業(yè)稅作為地方稅主體稅種的地位，同時，還應進一步規(guī)范地方稅的骨干稅種?？蓪F(xiàn)行的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅合并。建立內(nèi)外資統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅(或不動產(chǎn)稅)，將現(xiàn)行的車船使用稅和車船使用牌照稅合并，建立內(nèi)外資統(tǒng)一的車船使用稅，適時開征財產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅、社會保障稅、遺產(chǎn)贈與稅等稅種，這些新稅種要作為完全的地方稅。在立

10、法權上，中央可以只負責制定相應的基本稅法，至于地方稅種的實施辦法、稅目、稅率調(diào)整、稅收減免及其征收管理等權限均可適當下放地方，并且，地方立法機關還可以結合當?shù)氐慕?jīng)濟資源優(yōu)勢對具有地方性特點的稅源，開征新的稅種，并制定具體征稅辦法，但要報上級立法機關備案。 再次，必須進一步完善轉移支付制度，建立起科學、合理、規(guī)范的轉移支付制度體系，調(diào)節(jié)地方間的財力盈缺。我國1994年分稅制改革，在轉移支付制度的設計上采取了維持既得利益的總體思路，背離了制度的應有之義。改革我國目前的轉移支付制度，即過渡期轉移支付辦法，應從兩個層面同時進行，一是改革中央對地方的轉移支付辦法，要本著調(diào)節(jié)地方財力盈缺、保證落后地區(qū)正常

11、發(fā)展的原則，采用因素分析的方法，對落后地區(qū)加大轉移支付的力度，推動這些地區(qū)社會經(jīng)濟的發(fā)展。二是要改革和完善省、自治區(qū)、直轄市對地市，地市對縣、市、區(qū)，縣、市、區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付辦法。當前，要加緊完善地市對縣市，及縣市區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付制度，以充實基層政府財力，促進農(nóng)村稅費制度改革。 當然，單單依靠完善分稅制，還不足以解決地方與地方之間的矛盾，還必須從宏觀著眼，圍繞著建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的中心任務，盡快建立全國性的統(tǒng)一大市場，堅決打破目前條塊分割的經(jīng)濟格局。為了實現(xiàn)這一目標，建立和健全市場經(jīng)濟的相關法制并嚴格執(zhí)法就成為重中之重。對于有些地方采取稅收惡性競爭的行為，要堅決查處決不手軟；凡

12、是與市場經(jīng)濟公平競爭的主旨相悖的地方割據(jù)行為，都要堅決摒棄。 (二)國稅部門與地稅部門之間矛盾的解決 解決這一矛盾是一個漸進式的過程，因為它的解決在一定程度上依賴于其它改革的深入進行。一要改革和完善稅制，減少中央稅與地方稅之間的重疊與交叉，特別是增值稅與營業(yè)稅的征管范圍界定需要進一步明確。二要繼續(xù)完善分稅制，逐步降低共享稅的比重，實現(xiàn)比較徹底的分稅。三要積極解決市場經(jīng)濟與計劃稅收之間的矛盾，割斷稅收計劃任務與稅務人員薪金待遇等方面的聯(lián)系，消除國地稅機關爭搶稅源的動因，四是可以在目前部分省市試點的基礎上，合并國地稅機關的報稅大廳，為納稅人提供更加優(yōu)質、便捷的服務。同時，還可以考慮逐步合并國地稅機

13、關的稅務稽查部門，減少對納稅人的過多打擾，加強業(yè)務上的銜接，提高稅務稽查的效率和質量。(三)征管查三個系列之間矛盾的解決 稅務機構實行征收管理稽查三分離的稅收征管模式，相對于專管員管戶制度無疑是進步的。但是，長期以來，征管查三個系列之間存在的分離有余，配合不足的矛盾，已經(jīng)使得這一模式的實際效果大打折扣。為解決這一矛盾，首先要求征收管理稽查三個部門必須牢固樹立相互配合的思想，并制定和完善更為科學詳盡的操作規(guī)程，既要做到協(xié)作配合，避免出現(xiàn)管理空檔，也要減少職能交叉，杜絕推諉扯皮。征收部門要及時將稅款征收過程中的異常申報情況向管理和稽查部門反映，稽查部門也應隨時向征收部門提供稅務檢查的最新資料，使征

14、收部門的征收工作逐漸由被動變?yōu)橹鲃?。管理部門的日常工作，特別是對稅源的監(jiān)控工作，必須引起足夠的重視。要將管理寓于征收和稽查之中，逐步鞏固管理工作的基礎與核心地位。其次是建立有效的信息共享和雙向反饋機制，將征收、管理和稽查三個不同環(huán)節(jié)進行統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化管理流程，形成一個以稅收分析指導評估和稽查，評估為稽查提供有效案源，稽查保證評估疑案的有效落實，評估與稽查反饋結果改進評估分析和稅收分析工作的機制，在內(nèi)部相關職能部門之間構建起信息共享，良性互動、有機統(tǒng)一的工作格局。稅務機關還必須改革對三個部門稅收工作的考核制度，即不能僅僅以稅收任務完成情況為依據(jù)，而應以三個部門的配合情況，以及由此所導致的征收率、

15、登記率、稽查率高低等指標來作為考核的主要依據(jù)，做到獎懲分明，推動三個系列之間矛盾的解決。 三、解決納稅人之間矛盾的戰(zhàn)略設想 戰(zhàn)略管理過程是一個開放式系統(tǒng)，不僅要使得組織系統(tǒng)內(nèi)的各個部分相互配合，而且要求組織與外部環(huán)境相匹配。因此，對稅收管理矛盾的分析和化解，應包括納稅人這一重要環(huán)境因素所產(chǎn)生的矛盾。 首先，要實現(xiàn)稅制上的公平目標。長期以來，我國的稅收制度由于過多地強調(diào)政策因素，其公平性未得到充分的體現(xiàn)，往往不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同經(jīng)濟性質的納稅人的稅收待遇存在著較大的差別。必須抓住我國加入的有利時機，積極清理現(xiàn)有的稅收制度，本著國民待遇和公平效率的原則，盡快實現(xiàn)稅制對所有的納稅人都能一視同仁。

16、 其次，要做到稅收執(zhí)法的客觀公正。稅收制度的公正與否，將直接關系到稅制設計公平原則能否最終實現(xiàn)。只有稅收執(zhí)法客觀公正，才能杜絕各類危害納稅人事件的發(fā)生，才能防止某些稅務執(zhí)法人員的徇私舞弊行為，也才能將形形色色的偷逃稅者繩之以法，從而徹底?肖除廣大納稅人在稅收方面的吃虧心理和攀比心理，激發(fā)他們依法納稅的主動性與積極性。 四、解決市場經(jīng)濟與計劃稅收之間矛盾的戰(zhàn)略設想 解決市場經(jīng)濟與計劃稅收的矛盾，實質是在解決轉軌經(jīng)濟時期我國市場經(jīng)濟體制與計劃經(jīng)濟體制這對主要矛盾的一個方面。在市場經(jīng)濟體制下，計劃經(jīng)濟時期遺留的計劃稅收的考核方式，必須摒棄，稅收收入的增長率，必須與國民經(jīng)濟的速度相適應。而衡量稅收工作

17、好壞的標準，也應該轉移到稅收管理的績效質量方面，即稅款的征收率和涉稅案件的查處率等方面，以此來促使稅務機關的依法征管、應收盡收、應查盡查。應該指出的是，實現(xiàn)稅收考核方式的質的轉變，需要的是科學的分析和足夠的勇氣，之所以遲遲未能改革，還是緣于決策層對財政收入能否及時足額入庫的擔心。實際上，市場經(jīng)濟條件下，稅收工作的績效，由于與經(jīng)濟增長緊密相聯(lián)，所以，只要經(jīng)濟是不斷發(fā)展的，稅收收入也必然可以得到保證。 五、解決稅收立法與稅收執(zhí)法之間矛盾的戰(zhàn)略設想 為了較好地解決這一矛盾，需要從立法和執(zhí)法兩個環(huán)節(jié)同時人手。 在立法方面，應逐步縮小授權立法的范圍，凡是全國性稅種的立法權，包括中央稅共享稅和部分全國范圍

18、內(nèi)普遍征收的地方稅，其稅法的制定修改和廢止權均要收歸全國人大及其常委會，只有與這些稅種相關的實施細則和征管辦法，才可以授權國務院及其稅收主管部門進行制定。同樣，地方稅收的立法權，也應由地方人大及其常委會獨立行使。稅收法律法規(guī)的制定一定要在調(diào)查研究、立足國情的基礎之上，適當借鑒國外的相關經(jīng)驗，以此保證新的稅收法律能夠在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定性。稅收法律法規(guī)在名稱形式上也要盡快規(guī)范，增值稅、營業(yè)稅、消費稅等已經(jīng)實施多年的暫行條例，在稅制完善的基礎上早日立法。稅收主管部門要盡量減少與稅收征管有關的補充性文件，特別是要堅決杜絕出現(xiàn)不顧法律級次而發(fā)布的越級文件。稅制運行過程中出現(xiàn)的問題，應呈報立法機關來

19、制定相應的對策方案，以維護稅法的尊嚴與剛性。 在執(zhí)法方面，客觀公正、嚴格的執(zhí)法離不開獎懲分明的管理制度與監(jiān)督制約機制，因此，必須加大納稅人對稅收征管工作的監(jiān)督力度。這就需要廣大納稅人意見反饋的各種渠道，使得納稅人的意見和呼聲能夠得到及時的傳達和處理。對于稅務機關內(nèi)部出現(xiàn)的徇私舞弊、執(zhí)法不嚴、不公的人員，要堅決清除出征管隊伍，情節(jié)嚴重的，必須移送司法機關追究其刑事責任，真正實現(xiàn)法律面前人人平等。對于稅務機關以補代罰、以罰代刑的問題，要隨著計劃稅收考核制度的改革和稅務司法制度的建立健全而逐步得到解決。同時，要制止地方政府任意干涉稅務機關依法行政的問題。 六、解決稅制的超前性與行政管水平落后之間矛盾

20、的戰(zhàn)略設想 稅制的超前性與征管水平落后之間矛盾，是我國稅收管理及其改革面對的重要矛盾。戰(zhàn)略管理的代表人物安索夫認為，先戰(zhàn)略后結構的關系使得結構的調(diào)整始終滯后于環(huán)境的變化，這樣會徹底影響戰(zhàn)略的實施。從這個角度看，如果把稅收制度看成是一種環(huán)境淘汰，稅收管理戰(zhàn)略應與相關的環(huán)境因素相適應。我國目前立法技術水平整體不高，稅收管理水平還相對落后，在開征新的稅種與頒布新的稅收法律時要立足國情，正視征管水平相對落后的現(xiàn)實，而不能盲目學習和照搬國外的某些作法。就近期而言，燃油稅、社會保障稅、環(huán)境保護稅準備開征，因為這幾個新稅種都具有費改稅的共性特征，在征管上已經(jīng)積累了足夠的經(jīng)驗，征管水平可以與之相適應。但是，遺產(chǎn)贈與稅的開征等構想還需要三思而后行。開征遺產(chǎn)贈與稅，是必然趨勢，但是近期顯然不宜開征。暴富