淺析行政主體

1、    淺析行政主體日期: 2009-7-3 0:51:21瀏覽: 9來源: 學(xué)海網(wǎng)收集整理作者: 佚名內(nèi)容提要：本文論述的是當(dāng)前行政法學(xué)的熱點之一行政主體問題。文章在分析行政主體概念的基礎(chǔ)上，論述了行政主體理論的形成、分類及其基本內(nèi)容，比較了國內(nèi)外的行政主體制度，進(jìn)而對已初具本土特色的中國行政主體制度作了評析。 主題詞：行政主體    缺陷分析 長期以來，我國法學(xué)重視行政組織研究，其側(cè)重點在于行政組織系統(tǒng)的機關(guān)構(gòu)成機制與行政效率問題，卻忽視了行政管理活動的主體資格與法律責(zé)任承擔(dān)。但我國的行政主體理論自80年代末出

2、現(xiàn)以來，到90年代中期就已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。而且對行政主體的探討在很大程度上取代了對行政組織法的全面研究。同時，因其是個極為重要的行政法學(xué)概念，故行政主體概念也被不少國家所使用。如法國“Personne Morale Administratif”、德國的“Verwaltungstrager”及英美國家的“Administrative Agency”等概念。1 一、行政主體概念 （一）行政主體的內(nèi)涵及性質(zhì) 行政主體是行政法學(xué)理論對實施行政管理活動的行政機關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織的歸納與概括而形成的，是指享有行政權(quán)、能以自己的名義實施行政行為、并能獨立承擔(dān)該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會

3、組織。 行政主體不單純是一個理論概念，而且也是一個法律概念。雖然至今法律規(guī)范中尚無這一直接專用語，但行政法學(xué)中的行政主體不是一個純理論化的概念。一方面，這是根據(jù)行政法律制度對實施行政管理活動的組織的法律規(guī)定與要求的總結(jié)與提煉，如行政復(fù)議與行政訴訟法律制度對行政行為主體要求的規(guī)定等；另一方面，對行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定，又將直接涉及到行政主體在行政執(zhí)法與行政裁判制度中的確認(rèn)與適用，決定著行政法律關(guān)系的判定、行政行為的效力及法律責(zé)任的承擔(dān)。2 也有學(xué)者認(rèn)為，在我國行政主體不是法律概念，而主要是一種行政法學(xué)的概念，它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系而對關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念。3 （

4、二）行政主體概念存在的理由 在我國的行政法學(xué)研究上，歷來都是以行政機關(guān)、行政工作人員為對象，而沒有從行政主體的角度進(jìn)行研究。但是，行政主體和行政機關(guān)、行政工作人員是不能等同的。行政法學(xué)首先要解決的問題是，哪一個行政機關(guān)有權(quán)實施行政管理活動，也就是哪一個行政機關(guān)能夠成為行政主體。因此，行政主體是行政法學(xué)的基本概念。這一概念的存在，既是基于實踐的需要，也是行政法學(xué)對實踐的抽象概括。具體理由是： （1）實現(xiàn)依法行政的需要。我國行政機關(guān)中較為嚴(yán)重地存在著的互相扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，很重要的原因是職責(zé)不明、權(quán)限不明、主體地位不明確所造成。因此，依法行政的實現(xiàn)，首先要求對復(fù)雜的行政組織進(jìn)行主體資格的確定。

5、這是依法行政的必要條件。 （2）確定行政行為效力的需要。行政行為是由行政機關(guān)代表國家作出的。它具有國家強制力，直接影響者相對人的權(quán)利和義務(wù)。因此，不是行政主體作出的行為就不是行政行為；不具備法定主體資格的行政機關(guān)所作出的行為就不具有行政行為的效力。 （3）確定行政訴訟被訴人的需要。確定行政機關(guān)能否成為行政訴訟的應(yīng)訴人，首先要確定該行政機關(guān)是否具有行政主體資格，確定被訴行政行為的被訴人，也就只能看該行政行為的行政主體是哪一個行政機關(guān)。 （4）行政活動保持連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。行政活動是由國家公務(wù)員實施的，而實施行政活動的公務(wù)員數(shù)量眾多，且又有所不同。依據(jù)依法行政的原則，就要求有行政主體存在，由它

6、把眾多的、先后不同的公務(wù)員的行為統(tǒng)一起來，承擔(dān)由各個公務(wù)員的行為所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。因此，行政主體是保證行政活動連續(xù)統(tǒng)一的一種法律上的技術(shù)。 由此可見。在行政法學(xué)上采用行政主體這一概念不僅是基于理論上的要求，更為重要的是基于實踐的需要。4 （三）行政主體的地位 行政主體的地位可以表現(xiàn)在各個方面，但在這里限指法律地位。行政主體的法律地位，是指行政主體在國家行政管理中權(quán)利、義務(wù)的綜合體現(xiàn)。而權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的內(nèi)容，法律關(guān)系以外的權(quán)利和義務(wù)是不存在的。 基于行政主體與國家之間的法律關(guān)系，行政主體與相對人形成了行政法律關(guān)系。在這對關(guān)系中，行政主體代表國家行使行政職權(quán)，并享受行政優(yōu)益條件，相對人有服

7、從和協(xié)助行政主體實施管理的義務(wù)；同時，相對人有監(jiān)督行政主體依法行政以及在權(quán)益受到不法侵害時申請救濟的權(quán)利；行政主體有依法行政、保護(hù)相對人合法權(quán)益不受侵害之責(zé)。行政主體如果違反職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。 我們不難發(fā)現(xiàn)，行政主體的法律地位始終與它的行政職權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)、行政職責(zé)及行政責(zé)任有關(guān)。如果說行政職權(quán)與行政優(yōu)益權(quán)是行政主體在國家行政管理中權(quán)利的體現(xiàn)；那么，行政職責(zé)和行政責(zé)任便是行政主體在國家行政管理中義務(wù)的體現(xiàn)。 （四）行政主體與相關(guān)概念的區(qū)別 對行政主體的正確認(rèn)定具有直接的行政意義和訴訟意義，而弄清行政主體與相關(guān)主體的區(qū)別，將有助于我們辨別、認(rèn)定和理解行政主體。 （1）行政主體與行政法主

8、體。二者雖然只有一字之差，但無法等同。行政法主體系指受行政法調(diào)整和支配的有關(guān)組織和個人。行政主體是行政法主體的一部分，即行政主體必定是行政法主體，但行政法主體未必就是行政主體。行政主體僅限組織，不含個人，而行政法主體包括了一定的個人。 （2）行政主體與行政組織。這里只要搞清行政組織與行政機關(guān)之間的關(guān)系，行政組織與行政主體之間的關(guān)系也就自然清楚了。行政組織是一組合概念，包括行政機關(guān)與行政機構(gòu)。鑒此，行政主體與行政組織之間的關(guān)系完全可以適用行政法主體與它之間的關(guān)系。 （3）行政主體與行為主體。行為主體系指雖無法律上的名義，但直接、具體實施行政行為的組織或個人。如行政機關(guān)委托社會團(tuán)體行使職權(quán)，社會團(tuán)

9、體便是行為主體。相對于行政機關(guān)而言，公務(wù)員均屬行為主體，而不是行政主體。 （4）行政主體與公法人。公法人（Public Corporation），是英國行政法法學(xué)中一個引人注目的主體概念。行政法的初學(xué)者不易區(qū)別它與行政主體之間的差異。英國行政法著作中討論的公法人，主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機關(guān)和地方行政機關(guān)以外，享有一定的獨立性和單獨存在的法律人格，并從事某種特定的公共事物的行政機構(gòu)。英國行政法學(xué)著作有時又稱這類機構(gòu)為半自治的國家行政組織或半自治的非政府組織（Quango）。公法人有三個特征；l、有獨立的法人人格；2、在全國或一定地區(qū)內(nèi)執(zhí)行有法律或特許狀所規(guī)定的某種公共事務(wù)；3、對一

10、般行政機關(guān)雖然保持一定程度的獨立，但仍然保持一定程度的聯(lián)系。5 另外，日本的行政法人和法國的公務(wù)法人在其所在國的行政法學(xué)中，也都屬于行政主體的范圍。但卻不能等同于行政主體本身，因為它們只是行政主體的一個組成部分。本文在后面的論述中還有所涉及。而在中國行政法學(xué)中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公務(wù)法人”等概念。 二、行政主體理論的形成 行政主體理論是一舶來品。最早使用行政主體概念，始于1989年出版的一些行政法學(xué)論著。20世紀(jì)90年代以后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類及資格要件等，形成了獨特的行政主體理論。 關(guān)于行政主體理論在我國出現(xiàn)的原

11、因，主要有以下三個方面：（1）行政法學(xué)界研究行政組織角度的變化。自20世紀(jì)80年代行政法學(xué)恢復(fù)研究以來，許多學(xué)者從組織學(xué)、管理學(xué)的角度研究行政組織，或者僅對行政組織法的規(guī)定作事實性的描述。這一狀況逐漸引起不滿。學(xué)者們著意求新，尋找研究行政組織的新的角度，行政主體理論正是在這一需求下出現(xiàn)。（2）國外行政主體制度及理論的傳入。20世紀(jì)80年代末期，隨著對國外行政法制度的了解，法國、日本等國的行政主體制度及理論被介紹、引入中國。學(xué)者們在行政組織之外接觸到行政主體這一嶄新概念，將其引進(jìn)到我國的行政法學(xué)研究自在情理之中。（3）行政訴訟實踐的需要。1989年4月4日我國制定頒布了中華人民共和國行政訴訟法，

12、并于1990年10月1日生效。至此，行政訴訟制度全面建立。行政訴訟面對的問題之一是如何設(shè)定被告制度。雖然行政訴訟法對此作了規(guī)定，但需要從理論上予以論證。不久，從行政主體的角度解釋行政訴訟被告制度的觀點逐步獲得學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。6 三、行政主體的分類 根據(jù)行政主體資格取得的法律依據(jù)的不同，可將行政主體劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體。職權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機關(guān)組織法的規(guī)定，在機關(guān)依法成立時就擁有相應(yīng)行政職權(quán)并同時獲得行政主體資格的行政組織。職權(quán)性行政主體只能是國家行政機關(guān)，包括各級人民政府和其職能部門及縣級以上地方人民政府的派出機關(guān)。職權(quán)性行政主體的最大特點，就是按照憲法和行政機關(guān)組織

13、法的規(guī)定及國家職能劃分的需要（包括區(qū)域和行業(yè)），依組織程序而設(shè)立，并在設(shè)立時就獨立存在和取得行政主體資格。授權(quán)性行政主體包括行政機構(gòu)、公務(wù)組織和社會組織。授權(quán)性行政主體的突出特點。就是它們不是以其組織機構(gòu)的成立而取得行政主體資格，而是以單行法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定而獲得的。 根據(jù)行政主體的組織構(gòu)成與存在的形態(tài)不同，可將行政主體劃分為行政機關(guān)、行政機構(gòu)、公務(wù)組織和社會組織。行政機關(guān)，是指依照憲法和行政機關(guān)組織法設(shè)立并同時取得行政主體資格的行政組織。行政機構(gòu)，是指設(shè)置于行政機關(guān)內(nèi)部的、通過授權(quán)方式取得行政主體資格的行政組織機構(gòu)。公務(wù)組織，是指國家依法設(shè)立的專門從事某種公共職能事務(wù)活動的通過授權(quán)方式取

14、得行政主體資格的組織。社會組織，是指通過授權(quán)取得的行政主體資格的企業(yè)、事業(yè)單位和社會團(tuán)體。 除此之外，一些學(xué)者還對行政主體作了其他分類。如：（一）中央行政主體和地方行政主體；（二）委員會制行政主體和首長制行政主體；（三）地域行政主體和公務(wù)行政主體；（四）派出性行政主體和非派出性行政主體；（五）內(nèi)部行政主體和外部行政主體；（六）職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體。7 四、行政主體理論的基本內(nèi)容 一般認(rèn)為行政主體理論包括四部分： （一）行政主體的界定 行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。要成為行政主體，須滿足一定的條件： （1）是否享有國家行政權(quán)，是決定某組織能否成為行政主體的一個決定性條

15、件。國家設(shè)立國家行政機關(guān)，通過憲法和法律賦予其國家行政權(quán)，享有國家行政權(quán)的國家行政機關(guān)就具備了成為行政主體的決定性條件。行政機關(guān)是最重要的行政主體，但行政機關(guān)并不等于行政主體。除行政機關(guān)外，一定的行政機構(gòu)和其他社會組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。接受授權(quán)的組織便具備了成為行政主體的決定性條件。接受授權(quán)的組織，可以是行政機構(gòu)，也可以是其他社會組織。總之，行政主體只能是國家行政機關(guān)和接受授權(quán)的組織。 （2）能夠以自己的名義行使行政權(quán)，是判斷行政機關(guān)及其他組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。判斷某一組織是否是行政主體，不僅要看其是否享有國家行政權(quán)，而且要看其是否能夠以自己的名義作出行使行政權(quán)的行

16、政行為。 （3）能否獨立承擔(dān)法律責(zé)任，是判斷行政機關(guān)及其他組織能否成為行政主體的一個關(guān)鍵性條件。某一組織僅僅行使國家行政權(quán)，實施國家行政權(quán)管理活動，但并不承擔(dān)因行政權(quán)的行使而產(chǎn)生的法律責(zé)任，則不是行政主體。要成為行政主體，必須是享有行政權(quán)，并以自己的名義去實施行政權(quán)，同時還必須能夠獨立參加行政復(fù)議和行政訴訟活動，獨立地承擔(dān)因?qū)嵤┬姓?quán)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。 （二）行政主體的范圍 按照行政主體的界定，行政主體整體可分為行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織兩部分。具體包括以下10類： （1）國務(wù)院；（2）國務(wù)院的組成部門；（3）國務(wù)院直屬機構(gòu)；（4）經(jīng)法律 法規(guī)授權(quán)的國務(wù)院辦事機構(gòu)；（5）國務(wù)院管理的國家局；

17、（6）地方各級人民政府；（7）地方各級人民政府的職能部門；（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機關(guān)（Detached Administrative Authorities）和派出機構(gòu)（Detached    Office Of The AdmJnistrative Authorities），派出機關(guān)指一級政府設(shè)立的派出組織，如行政公署（Subprovincial Administrative Office）、區(qū)公所（Subcounty Administrative Office）和街道辦事處（Subdistrict Administrative Office）；派

18、出機構(gòu)指政府職能部門設(shè)立的派生組織。（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機關(guān)的內(nèi)部機構(gòu)：（10）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。 8 （三）行政主體的職權(quán)與職責(zé) 關(guān)于行政主體的職權(quán)與職責(zé)，人們常從不同的角度加以歸納。 一般認(rèn)為行政主體的職權(quán)可分為抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力。前者如制定規(guī)章和一般規(guī)范性文件；后者如對具體的人或事做出處理。另外，行政主體具有優(yōu)越的地位，享有行政優(yōu)益權(quán)。同時，行政主體的職權(quán)與職責(zé)具有統(tǒng)一性。行政主體有義務(wù)合法公正地行使職權(quán)；否則，將承擔(dān)不利的法律后果。 （四）行政主體的資格及確認(rèn) （1）一般認(rèn)為，作為行政主體必須具備一定的法律資格要件和組織要件。法律資格要件有三項：第一，行政主體必須是依法

19、享有行政職權(quán)的組織；第二，行政主體必須是能以自己的名義實施行政活動的組織；第三，行政主體必須是能夠獨立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。關(guān)于行政主體的組織要件說法不一，有的認(rèn)為需要經(jīng)過正式的批準(zhǔn)成立手續(xù)，也有的認(rèn)為行政主體必須有獨立的經(jīng)費和辦公場所等。 對行政主體資格的確認(rèn)，主要從資格要件入手。任何一個組織，符合行政主體資格要件的就是行政主體；不符合的則不是。 行政主體資格的確認(rèn)在行政法上具有直接的、極為重要的意義。第一，確認(rèn)行政主體的資格有助于確定行政行為的效力。行政行為實際上就是行政主體的行為，它帶著國家的強制力直接影響相對人的權(quán)利和義務(wù)。如果實施行為的組織不具有行政主體的資格，那么它的行為就不具有行政

20、行為的效力，對相對人權(quán)利和義務(wù)的影響不為法律所承認(rèn)。相對人對不享有行政主體資格的組織所實施的“行政行為”沒有服從和協(xié)助的義務(wù)；第二，確認(rèn)行政主體的資格有助于確定行政訴訟的被告。我國行政訴訟的特點之一在于，它一概以行政主體為被告。因此，任何組織的行政主體資格決定了它作為行政訴訟被告的資格。被告資格以行政主體資格為前提。9 五、行政主體理論的中外比較 我國近百年來一直在不斷地借鑒、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世紀(jì)80年代以來，我國逐步建立的行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、國家賠償制度以及公務(wù)員制度等都不是我國的發(fā)明創(chuàng)造，而是在借鑒西方經(jīng)驗基礎(chǔ)上建立的。因此，我們對行政主體制度的論述也

21、應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的中外之比較，并進(jìn)而得出結(jié)論。10 （一）西方國家行政主體制度的主要內(nèi)容 從整體上說，西方國家的行政主體制度以行政分權(quán)為核心，是對行政利益多元化的認(rèn)可及對個人在行政中主體地位的肯定，由特定的歷史、社會背景所決定，故各國行政主體制度的內(nèi)容不盡相同。有的國家直接采用了行政主體的概念，如法國、德國、日本等；有的國家雖沒有直接使用行政主體的概念，如英國、美國等，但都普遍建立了以行政分權(quán)或行政自治為基礎(chǔ)的行政主體制度。這里只就特別具有代表性的國家作大致分述： 1、在法國，行政主體是一個法律概念。就法律意義而言，行政主體是實施行政職能的組織，即享有實施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實施行政職務(wù)而產(chǎn)生

22、的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體。法國法律承認(rèn)的三種行政主體為：首先，國家是最主要的行政主體；其次，地方團(tuán)體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對地方性行政職務(wù)也具有決定權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，所以地方團(tuán)體也是一個行政主體。這兩類行政主體都是以地域為基礎(chǔ)的行政主體，具有范圍廣泛的行政職能；在法國還有第三類行政主體：某一種行政職能的執(zhí)行，因為要求一定的獨立性，法律把它從國家或地方團(tuán)體的一般行政職能中分離出來，成立一個專門的行政機關(guān)實施這種公務(wù)，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。這個專門的行政機關(guān)因此具有獨立的法律人格，是一個以實施公務(wù)為目的而成立的公法人。法國法律稱這類具有獨立人格的公務(wù)機關(guān)為公共設(shè)

23、施或公共機構(gòu)，不少學(xué)者稱之為公務(wù)法人。公務(wù)法人是在以地域為基礎(chǔ)的國家和地方團(tuán)體以外的另一種行政主體。11 2、在德國，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)并可設(shè)置機關(guān)以便行使職權(quán)、藉此實現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。作為法律主體的行政主體概念的關(guān)鍵在于權(quán)利能力。要行政權(quán)力接受法律的調(diào)整和約束，不僅需要為“行政”設(shè)定權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范，而且需要進(jìn)一步明確承擔(dān)這些權(quán)利義務(wù)的主體。這一點在法理上是通過賦予特定行政組織以及權(quán)利能力從而使其成為行政法權(quán)利義務(wù)的歸屬主體來實現(xiàn)的。德國的行政主體種類有如下幾種：第一，國家。國家是原始行政主體。第二，具有權(quán)利能力的團(tuán)體、公法設(shè)施和公法基金會。與作為原始行

24、政主體的國家不同，它們在其組織、法律上雖是獨立的，但在其權(quán)利能力范圍之內(nèi)才是行政主體，均受國家和國家法律的約束，并被置于國家的監(jiān)督之下。第三，被授權(quán)人（或者被授權(quán)的組織）。在特定的、嚴(yán)格的條件下，國家可以放棄自行執(zhí)行任務(wù)或者由公法組織執(zhí)行行政任務(wù)，而授權(quán)私人在相應(yīng)范圍之內(nèi)行使主權(quán)。12 3、在日本，行政主體是指行政權(quán)的歸屬者，即行政法律關(guān)系中處于支配地位的管理者。日本行政主體包括兩大類：一是國家，即中央政府；二是公共團(tuán)體，指的是出于國家并由國家規(guī)定其存在目的的法人。而公共團(tuán)體又分為三種：第一，地方公共團(tuán)體。地方公共團(tuán)體是指直接依據(jù)憲法享有自治權(quán)、獨立于國家的地域性統(tǒng)治團(tuán)體。第二，公共組合。公共

25、組合是由一定組合成員組成的公共性社團(tuán)法人。公共組合進(jìn)行的事業(yè)具有公共性，因此它一方面享有行政權(quán)上的職權(quán)和特殊待遇，同時要接受國家的監(jiān)督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由國家或地方公共團(tuán)體出資等方式設(shè)立的法人，具有公共財團(tuán)法人的性質(zhì)。行政法人雖屬法人，但它帶有行政職能，所以亦可成為行政主體。13 （二）中國行政主體理論與西方主要國家的比較分析 我國的行政主體理論從法國、日本等國移植而來，但卻與它們的行政主體理論大相徑庭。準(zhǔn)確地說，我們僅引進(jìn)了行政主體概念，對其內(nèi)容卻作了實質(zhì)性改造。在西方國家，行政主體是一種法律制度，是地方或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)，包括國家、地方團(tuán)體及其他行政主體。行政主體間相互

26、獨立，依法行使權(quán)力并負(fù)擔(dān)義務(wù)，并獨自承擔(dān)法律責(zé)任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨自開展活動。國家對地方團(tuán)體等的控制只能依法進(jìn)行，行政主體間的行政爭議由法律手段解決；而且其行政主體理論與具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性。我們對二者進(jìn)行比較，可以得出以下區(qū)別： 第一、西方主要國家的行政主體理論否定行政機關(guān)在法律上的獨立人格，認(rèn)為行政機關(guān)僅是行政主體的代表，不是獨立的權(quán)利義務(wù)主體。我國行政主體理論則肯定行政機關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨立人格，認(rèn)為行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以自己的名義進(jìn)行管理，并獨立承擔(dān)行為的后

27、果。 第二，其行政主體理論中責(zé)任是指實質(zhì)上的責(zé)任即行為后果的最終歸屬，并與財產(chǎn)責(zé)任相聯(lián)系，凡不承擔(dān)行政上的獨立財產(chǎn)責(zé)任者不是行政主體。我國的行政主體理論則強調(diào)形式上的責(zé)任，認(rèn)為作為行政訴訟被告就是承擔(dān)行為后果的具體表現(xiàn)。 第三，其行政主體理論與行政訴訟被告的確定沒有必然聯(lián)系。由實施有爭議的行為的行政機關(guān)作行政訴訟被告，主要是處于訴訟的方便，與責(zé)任的歸屬無關(guān)。當(dāng)然，行政訴訟的后果要由行政機關(guān)所在的行政主體承擔(dān)。我國的行政主體制度則與行政訴訟制度緊密相連，只有具備行政主體資格者，才能成為行政訴訟的被告。我國行政主體理論的出現(xiàn)在很大程度上是為了論證行政訴訟被告制度的合理性，井對行政訴訟被告的有關(guān)規(guī)定

28、加以闡釋。 第四，其行政主體理論強調(diào)行政主體之間的相互獨立。行政主體間的相互監(jiān)督只能依法進(jìn)行。通?？赏ㄟ^行政訴訟解決，國家不得直接干預(yù)地方團(tuán)體或其他行政主體的內(nèi)部事務(wù)。我國的行政主體理論不強調(diào)行政主體間的相互獨立。事實上，我國行政主體間的關(guān)系極為復(fù)雜，有的是隸屬關(guān)系；也有的為部分與整體的關(guān)系；另外，還可能存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。嚴(yán)格地說，在我國的行政主體中，只有各級人民政府有獨立地位，其他行政主體受所屬的人民政府以及其他行政機關(guān)的節(jié)制。14 六、中國行政主體理論的缺陷分析 我國現(xiàn)有的行政主體理論雖對大陸行政法學(xué)和行政訴訟制度產(chǎn)生了卓有成效的影響，但是通過對中國行政主體制度的闡釋以及中外之比較，不少學(xué)

29、者指出了傳統(tǒng)理論的不少不足之處。概括其中內(nèi)容，可以得出以下結(jié)論； （一）行政主體理論內(nèi)在的邏輯矛盾 第一，“行政主體”這一概念有許多模糊的地方。到底哪一級行政組織、何時能成為行政主體值得研究。通說認(rèn)為行政主體并非在所有場合都能成為行政主體，行政機關(guān)能否成為行政主體，主要是看其以何種身份從事活動。當(dāng)其以國家名義行使公共權(quán)力時，其身份是行政主體；當(dāng)行政機關(guān)以自己的名義從事民事活動是民事主體。即行政主體不是一個恒定的稱謂。這樣看來，即使像國務(wù)院這樣的國家最高行政機關(guān)也只是在某些場合下可以成為行政主體。這種觀點就顯然還缺乏足夠的說服力了。 第二，現(xiàn)有行政主體理論難以解決行政違法主體與責(zé)任主體之問的銜接關(guān)系?，F(xiàn)有行政主體理論由于只將行政機關(guān)和被授權(quán)組織作為行政主體，相應(yīng)地，行政違法主體及責(zé)任主體也只能由此兩類行政主體構(gòu)成。這樣，從理論上推定，受委托組織和行政公務(wù)人員就不夠格作為行政違法主體和行政責(zé)任主體。但在有關(guān)行政責(zé)任的界定上，又?jǐn)U大到“行政主體及其執(zhí)行行