以制度集成創(chuàng)新推動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化

1、以制度集成創(chuàng)新推動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化作者：杜宇瑋2020年1月1日，優(yōu)化營商環(huán)境條例正式落地實(shí)施，是我國以法治方 式營造一流營商環(huán)境的重要舉措。營商環(huán)境是決定一個(gè)國家和地區(qū)競爭力的核心 要素，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口。 黨的十八大以來， 黨中央、國務(wù)院一直高度重視優(yōu)化營商環(huán)境工作， 黨的十九屆四中全會(huì)明確提出 “改善營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力”，中共江蘇省委十三屆七次全會(huì)也再 次強(qiáng)調(diào)“打造國際一流營商環(huán)境”。江蘇作為開放型經(jīng)濟(jì)大省，迫切需要通過加 強(qiáng)制度創(chuàng)新和制度集成，來切實(shí)推進(jìn)營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化和改善。以制度創(chuàng)新降低制度性交易成本營商環(huán)境廣義上是指企業(yè)等商事主體生產(chǎn)經(jīng)營

2、所需要的全要素環(huán)境。但一般來說，營商環(huán)境主要是指除了自然資源和硬件設(shè)施等物質(zhì)環(huán)境之外的，由包括經(jīng)濟(jì)體制、政治制度、文化要素等一系列軟因素構(gòu)成的制度環(huán)境。作為一種制度集合體，營商環(huán)境是政府政策、法律法規(guī)等正式制度，社會(huì)傳統(tǒng)、文化風(fēng)俗等非正 式制度的有機(jī)組合。作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生變量，營商環(huán)境直接約束著 一定區(qū)域內(nèi)市場主體的行為活動(dòng)，并通過制度性交易成本變量影響資源配置效 率，從而決定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益。優(yōu)化營商環(huán)境，旨在降低與市場主體休戚相關(guān)的制度性交易成本， 是一項(xiàng)涉 及經(jīng)濟(jì)社會(huì)諸多領(lǐng)域制度改革的系統(tǒng)工程， 其根本目標(biāo)是通過基于制度創(chuàng)新的深 化體制機(jī)制改革來降低制度性交易成本。對(duì)

3、標(biāo)國際一流營商環(huán)境地區(qū)，江蘇“放 管服”改革還需深入，從而進(jìn)一步降低企業(yè)制度性交易成本。主要表現(xiàn)為：在行 政審批和涉企商事制度方面，仍存在手續(xù)繁雜、時(shí)間過長、環(huán)節(jié)過多、交叉重復(fù)、 標(biāo)準(zhǔn)化程度不高、信息聯(lián)通共享程度較低以及“線上線下”不夠協(xié)調(diào)等問題，企 業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中還有不少“堵點(diǎn)”和“痛點(diǎn)”；在事中事后監(jiān)管方面，存在重 點(diǎn)領(lǐng)域難以覆蓋、基層監(jiān)管力量不足等問題，缺乏完善和整體的制度性安排；在 政府服務(wù)方面，還存在企業(yè)融資難和融資貴現(xiàn)象依舊突出、 涉企檢查干擾企業(yè)正 常生產(chǎn)以及對(duì)不同所有制企業(yè)的差別化待遇等問題。調(diào)整優(yōu)化政府治理方式營商環(huán)境作為一種具有制度特征的公共產(chǎn)品，其建設(shè)與完善過程也是一個(gè)

4、公 共治理過程。政府是制度供給和制度創(chuàng)新的實(shí)施主體， 從而也是營商環(huán)境最主要 的治理主體。在過去較長一段時(shí)間里，地方政府積極開展經(jīng)濟(jì)層面的制度創(chuàng)新， 較多地采取行政批文、發(fā)展規(guī)劃等直接干預(yù)手段來替代尚未發(fā)育完善的市場機(jī)I制，在較大程度上催生了有利于要素快速集聚、 市場快速開拓的營商環(huán)境，從而 有效促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)高速增長和產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。在邁向高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)代，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求政府要正 確調(diào)整自身角色定位，不僅要扮演公共產(chǎn)品供給者的角色， 而且要更多地承擔(dān)和 發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的職能。 因而，政府治理被賦予了新的內(nèi)涵，政府治理不是體現(xiàn)

5、在對(duì)市場配置資源的替代 作用上，而是體現(xiàn)在為市場主體提供高效服務(wù)的功能上； 不是體現(xiàn)在面對(duì)企業(yè)時(shí) 的“強(qiáng)勢”管制能力上，而是體現(xiàn)在面臨市場風(fēng)險(xiǎn)和市場失靈時(shí)的突出應(yīng)變能力 和調(diào)節(jié)能力上；不僅體現(xiàn)為政府的決策能力和政策制定能力強(qiáng)，而且要求政策的落實(shí)和執(zhí)行能力強(qiáng)。同時(shí)，還要充分發(fā)揮政府治理對(duì)營商環(huán)境的積極作用， 轉(zhuǎn)變 治理理念和工作思維，進(jìn)一步簡政放權(quán)，妥善處理政府與市場關(guān)系，當(dāng)好服務(wù)企 業(yè)的“店小二”，做到“有求必應(yīng)、無事不擾”，為企業(yè)創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán) 境，以“有為政府”來保障“有效市場”。加強(qiáng)制度集成推進(jìn)治理體制機(jī)制改革江蘇優(yōu)化營商環(huán)境，需要從以往注重政策優(yōu)惠來“招商引資”的“洼地”思 維，

6、轉(zhuǎn)換為強(qiáng)調(diào)優(yōu)質(zhì)環(huán)境來“招才引智”的“高地”思維。具體而言，就是應(yīng)當(dāng) 對(duì)標(biāo)世界先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進(jìn)一步深化“放管服”改 革，著力推動(dòng)行政服務(wù)效能改革，加強(qiáng)制度集成，形成改革合力，加快形成法治 化、國際化、便利化的營商環(huán)境，充分吸引全球創(chuàng)新資源要素在江蘇集聚和扎根。加強(qiáng)降成本與穩(wěn)預(yù)期政策制度的集成，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。成本是營商 環(huán)境的核心內(nèi)容，降成本是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的五大重點(diǎn)任務(wù)之一， 其重點(diǎn)和難 點(diǎn)在于降低制度性交易成本。除了需要更大力度地減稅降費(fèi)之外，還需通過采取 政府性融資擔(dān)保、社會(huì)信用體系建設(shè)等手段切實(shí)降低中小微民營企業(yè)的融資成 本。當(dāng)然，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也離不

7、開需求側(cè)的支撐，優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境， 需要供需兩側(cè)雙管齊下。近年來，外部貿(mào)易摩擦、國內(nèi)需求不足等因素影響下的 市場不確定性有所增加，企業(yè)既缺乏投資空間也缺乏投資信心。 因此，需要千方 百計(jì)擴(kuò)大居民可支配收入，完善社會(huì)保障制度，壯大中等收入群體。同時(shí)，加大 市場化改革，消除區(qū)域市場壁壘，促進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一大市場形成，從而穩(wěn)定企業(yè)市場 預(yù)期。加強(qiáng)負(fù)面清單管理與中性競爭政策制度的集成，深化“放管服”改革。“放管服”改革是降低制度性交易成本的主要手段，其主要目標(biāo)之一是推動(dòng)規(guī)則公平， 即營造各種所有制主體依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭、同等受 到法律保護(hù)的市場環(huán)境。一方面，全面實(shí)施負(fù)面清單管理，

8、加快清理不符合新發(fā) 展理念和高質(zhì)量發(fā)展的市場準(zhǔn)入規(guī)則， 不斷縮減清單事項(xiàng)，構(gòu)建完善清單信息公 開機(jī)制、清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制以及相適應(yīng)的行政審批機(jī)制。 另一方面，盡快摒棄以 往過于注重通過財(cái)政直接補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠扶持特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的選擇性產(chǎn)業(yè)政 策，而采取普惠性和競爭中性的功能性產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)全行業(yè)采取消除所有制歧視、 提高科技創(chuàng)新服務(wù)水平、加大產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度等改革舉措，促進(jìn)國內(nèi)市場的更大開 放和公平競爭。加強(qiáng)不同職能部門政策制度的集成，推動(dòng)行政治理和行政服務(wù)效能改革。按 照優(yōu)化營商環(huán)境的“1+10”文件，積極落實(shí)聚焦企業(yè)關(guān)切大力優(yōu)化營商環(huán)境行 動(dòng)方案江蘇省深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境重點(diǎn)任務(wù)分工方案等

9、政策 措施，全力構(gòu)建“集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的行政治理架 構(gòu)。一是推進(jìn)行政審批制度改革。重點(diǎn)推進(jìn)不同職能部門之間的信息聯(lián)通共享， 清除交叉重疊的商事流程事項(xiàng)，建立統(tǒng)一規(guī)范的行政審批服務(wù)體系、評(píng)價(jià)機(jī)制和 企業(yè)征信系統(tǒng)，切實(shí)消除部門之間的信息壁壘，打破“信息孤島”。二是推進(jìn)行 政服務(wù)效能改革。在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)時(shí)代，要加強(qiáng)“線上”與“線下”政策制度的集 成，盡快完善“網(wǎng)上辦”的相關(guān)法律法規(guī)，真正實(shí)現(xiàn)“不見面審批（服務(wù)）”的 便利暢通。三是推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革。加快機(jī)構(gòu)編制資源整合和行政執(zhí)法 權(quán)力調(diào)整，在市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域?qū)嵭袑I(yè)執(zhí)法。明確職責(zé)權(quán) 力邊界，做到權(quán)力不越位、監(jiān)管不缺位和執(zhí)法不錯(cuò)位，切實(shí)提高綜合行政治理和 執(zhí)法效能。加強(qiáng)不同區(qū)域政策制度的集成，全面優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境。優(yōu)化營商環(huán)境是一 個(gè)系統(tǒng)工程，特別是在涉及生態(tài)環(huán)保等跨區(qū)域治理問題時(shí)， 需要不同區(qū)域政策制 度的協(xié)同。這既包括省內(nèi)區(qū)域政策制度的集成，也包括更大范圍的省際區(qū)域政策 制度集成。從省內(nèi)區(qū)域來看，可以通過深化江陰集成改革試點(diǎn)以及開展若干創(chuàng)新 創(chuàng)業(yè)基地試點(diǎn)，在少數(shù)幾個(gè)區(qū)域內(nèi)集中突破，然后由點(diǎn)到面，