Dxllzsn行政裁決文書說理制度的缺陷及對策初探

1、 免費法律咨詢3分鐘100%回復上網找律師 就到中顧法律網 快速專業(yè)解決您的法律問題 文章來源：中顧法律網生命是永恒不斷的創(chuàng)造，因為在它內部蘊含著過剩的精力，它不斷流溢，越出時間和空間的界限，它不停地追求，以形形色色的自我表現(xiàn)的形式表現(xiàn)出來。泰戈爾行政裁決文書說理制度的缺陷及對策初探中華人民共和國行政處罰法的頒布與施行，是我國行政程序法律的一個里程碑，也是民主與法制建設的一項重大成果。該法規(guī)定了一些基本的行政程序方面的制度，如聽證制度、告知制度、職能分離制度等，但這些規(guī)定過于原則，在當前行政執(zhí)法活動中，行政程序違法、不履行告知義務、在作出行政裁決文書中不向行政相對人說明理由、侵犯相對人知情權，

2、導致敗訴現(xiàn)象時有發(fā)生。強化行政裁決的說理是實現(xiàn)我國入世承諾義務的履行，是當前行政執(zhí)法方式改革的重要內容。為此，筆者作為法官，站在公平、正義的立場上，從國際通行做法和我國行政執(zhí)法實踐的角度，擬就行政裁決文書缺乏說理的主要表現(xiàn)、弊端及對策作一初步探討，以期對規(guī)范行政裁決文書的制作有所裨益。一、行政裁決文書缺乏說理的表現(xiàn)目前，我國大部分行政裁決帶有明顯官式語言之呆板，裁決書的“查明”、“依據(jù)”、“裁決”的“三段”模式給公眾或行政相對人造成對行政機關裁決“不講理”的印象。這種“不講理”的表現(xiàn)可概括為“六性”：(一)引述證據(jù)的空白性。證據(jù)是行政主體認定行政相對人的具體行為事實的基礎，行政裁決文書中引述證

3、據(jù)、證據(jù)分析與否直接影響具體行為事實的認定。行政主體對行政相對人在具體行為事實的認定，應當在裁決文書中引述證據(jù)，并加以說明，這種分析說明就是說理。但現(xiàn)在大部分行政裁決書既沒有引述證據(jù)來證明行政相對人是否存在某種具體行為的事實，又沒有說明認定的證據(jù)和各證據(jù)的具體內容，也沒有對認定的事實說明理由，其事實的認定更是缺少分析。公眾或行政相對人對其認定的事實無從知曉，從而對所謂“查明”的結論性事實更是疑慮重重，給人的感覺是“云遮霧掩”。(二)認定事實的突然性。行政裁決文書認定的事實，是一種法律事實，是通過證據(jù)而達到的對過去事件的認識。因此，它不完全等同于客觀事實，而是行政執(zhí)法人員主觀能動性的認識。這種認

4、識活動不是任意的，應當具有充分的證據(jù)和邏輯根據(jù)，而有的行政裁決文書并沒有述明這種認識過程和認識依據(jù)，特別是當多個行政相對人的陳述或行政相對人與有關證人的陳述和有關書證不一致時，也沒有加以有針對性的分析、辨別，看不出行政執(zhí)法人員是如何達到對具體行為事實的認識的。(三)作出結論的武斷性。這種武斷性表現(xiàn)為有結論無理由，是不講理的行政執(zhí)法。許多行政裁決文書針對行政相對人應當履行的義務通常有結論性意見，但缺乏對結論的論證。常?？梢姷叫姓脹Q書的結論敘述為“某某號東風大貨車應繳納養(yǎng)路費7560元，并處滯納金2450元”。究竟是幾個月未交納，為什么要處滯納金、滯納金的比例是多少等，行政相對人莫名其妙。(四)

5、說理的貧乏性。在行政裁決文書中，只有法條數(shù)碼的簡易引稱，看不到適用法律的具體內容，更看不到行政主體對行政相對人行為相關的法律適用的意見及其理由，看不到行政執(zhí)法人員在認定具體行為實施和選用法條之間邏輯關聯(lián)上的闡明，更看不到行政主體對行政相對人作出處理意見的精致法理分析。因此許多行政裁決文書如何引用法律，難以使人心服口服。其實行政執(zhí)法人員并非是簡單的“找法機器”，裁決的法理分析隨時存在。譬如行政執(zhí)法人員釋法，每一法條皆有一定的法理精神，非經高度闡明，并不一定為人所深知。行政執(zhí)法人員需通過自己的學識、經驗積累、腦力勞動，挖掘法理，行之于精美之文，將貌似抽象、枯燥的條文活現(xiàn)于具體個案裁決之中，明理于行

6、政相對人之間，揭示法理真意于大眾，使他們獲得一個滿意的“說法”，這本身就是一項創(chuàng)造性的藝術。更不用說在法意不明、法有漏洞、法條競合、自由裁量等時針對裁決所進行的正當合理化的法理分析的重要性了。(五)前后表述的矛盾性。說理與裁決結果有著密切的內在聯(lián)系，在整個裁決中居于承上啟下地位。因此，必須瞻前顧后，做到與事實一致，與裁決結果一致，防止前后表述矛盾。但有的裁決文書前后表述自相矛盾，嚴重影響了裁決文書說服力。如某行政裁決文書認定的事實在查明中表述“某某礦未辦理采礦許可證”，而在說明理由中表述為“某某礦無證經營”，且在裁決主文中表述為“吊銷某某礦采礦許可證”。該裁決的事實、理由、主文三部分前后表述自

7、相矛盾，其“吊銷某某礦采礦許可證”的結論站不住腳。(六)引用法律的隨意性。法律、法規(guī)和規(guī)章是最重要的裁決依據(jù)，裁決文書如果在引用法律方面因隨意而出現(xiàn)差錯，勢必使裁決文書的說服力嚴重受損。然而，當前的行政裁決文書引用法律、法規(guī)和規(guī)章方面出現(xiàn)的差錯也是較常見的。其表現(xiàn)為：一是漏引。有的只引用規(guī)章不引用法律、法規(guī);有的只引用某條規(guī)定，不引用具體條款或項目;有的甚至漏引整個條文。二是錯引。有的行政執(zhí)法人員因對行政法律、法規(guī)和規(guī)章掌握不夠或對事實認識錯誤，導致引用法律、法規(guī)和規(guī)章條文出現(xiàn)差錯。三是不引。有的裁決文書在裁決時應引用法律、法規(guī)和規(guī)章有關規(guī)定的卻不引用。用“根據(jù)某政府的要求”之后就裁決。如某房

8、屋拆遷行政裁決書，就沒有引用法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，用“根據(jù)某某公路指揮部的通知”即直接裁決：“限張某某在七日內將座落于某某村一組三層預制結構樓房拆除”。這樣的行政裁決于法無據(jù)，當然很難使行政相對人信服。由此可見，引用法律的隨意性，也是造成行政裁決文書說理不夠的一類，應當引起我們在加強說理時注意。二、行政裁決文書說理不足的主要弊端上述說理存在“六性”的表現(xiàn)對行政執(zhí)法工作產生了如下消極影響：(一)不利于行政相對人服判息訴。在行政執(zhí)法實踐中行政相對人纏糾的原因可能多種多樣，但行政相對人因不知事實認定和裁決理由的詳情而懷疑行政執(zhí)法人員亂收費、亂罰款等有意整人的也不在少數(shù)。由于行政處罰案件的討論等情況

9、不能對行政相對人公開，行政裁決文書就成為行政相對人能夠獲取被處罰的原因的根據(jù)為數(shù)不多的法律文書之一。如果行政裁決文書說理茍簡，被處罰的原因和理由模糊，使行政相對人受處罰得不明不白，心存疑慮，甚至斷定行政執(zhí)法人員有意報復整人，致使復議或訴訟增加，申訴纏訪的情況增多。隨著政企分開、政府服務和社會管理力度的加大，政府應對入世承諾、對行政法規(guī)不斷修改和完善，行政案件大量增加，案情也越來越復雜。行政主體的一旦作出裁決，有時會直接決定一個企業(yè)或公司的存亡，決定經營者一生心血的成敗。如果在說理部分聊聊幾筆就作出裁決，對行政相對人而言，要其承擔幾萬、幾十萬的財產責任而不講清道理，即使行政相對人理應受處罰，他也

10、不會服氣。經常有報刊報道，某個行政機關作出的行政處罰如何引起公眾和行政相對人的不滿。事實上，任何一個行政裁決結果都不可能使行政相對人滿意，它必然要使行政相對人人身或財產受損失。如果人們普遍地對行政機關的裁決感到不滿，倒也并不見得行政裁決就一定不公正，而很有可能是行政相對人對處罰不理解。我們怎么能強求一個人或單位去接受自己不理解的東西呢如果行政裁決說理充分，行政相對人就能認識到其受處罰之處，申請復議、提起訴訟、執(zhí)行與否，成竹在胸。從行政執(zhí)法實踐來看，裁決文書說理充分、透徹的，行政相對人大都心服口服，主動履行之。當今行政執(zhí)行難已成為制約法院審判工作深入發(fā)展的瓶頸，盡管執(zhí)行難的原因復雜，但誰能否認與

11、行政裁決文書說理不夠無關(二)不利于依法行政。首先，說理不足的行政裁決不便于內部和外部的監(jiān)督。因為不論黨委、人大、政協(xié)、新聞、學界、公眾等的外部監(jiān)督或是上級行政機關、同一級行政機關內部監(jiān)督，單憑一張比較空洞的裁決文書，不明事實真相也不知裁理，是難以展開有效討論和監(jiān)督的。更何況，因行政執(zhí)行人員自由裁量的存在有客觀必然性，自由裁量權的行使極易產生執(zhí)法擅斷的危險。如何對行政裁量權加以必要限制，使之符合社會正義的目的限制方式多種多樣，其中包括重視和強調行政裁決文書的說理以增加法律監(jiān)督的有效性。這是因為，行政執(zhí)法人員的理由裁量，特別是在案件實體處理中的理由裁量，集中體現(xiàn)在對案件事實和法律規(guī)定的耦合過程中

12、，這種耦合的理由裁量過程也就是運用邏輯推理將案件事實納入法律規(guī)范的說理過程。將這一過程盡可能詳細完整地寫入裁判文書中即強化裁決文書的說理，可以將行政執(zhí)法人員的理由裁量活動真實地展現(xiàn)在每一個法律監(jiān)督主體的面前，真正發(fā)揮法律監(jiān)督作用，切實促進行政執(zhí)法公開、公正的依法行政。其次，不注重說理的行政裁決文書助長“暗箱操作”行為，妨礙執(zhí)法公開的真正落實，還會掩蓋執(zhí)法不公甚至貪贓枉法的各種非法行為。行政裁決文書缺乏透明度，行政執(zhí)法人員的決定是否合理合法就不容易反映出來，作出決定的隨意性就比較大，客觀上為少數(shù)人情案、關系案、地方保護主義起到了掩飾作用，為消極、腐敗現(xiàn)象的滋生提供了一定條件。盡管我們強調執(zhí)法公開

13、，但以我們在諸多裁決文書形式的公開，充其量也只是一種表面公開，而非實際意義上的公開，仍難以避開“暗箱操作”，“幕后交易”之嫌。(三)不利于行政執(zhí)法人員素質的提高。一份敘事清楚、說理充分的行政裁決書就像一面鏡子，可以準確、直觀地反映出行政執(zhí)法人員的法律知識、理論功底、邏輯思維、文字水平等素質，而傳統(tǒng)三點式?事實敘述、法條引用、裁決結果?裁決中，行政執(zhí)法人員個人裁決風格皆為機械呆板的程式覆蓋;決之優(yōu)劣，水平之高低難以體現(xiàn);行政執(zhí)法人員高尚人格價值，不為世人知悉認同。千篇一律、套話連篇的裁決模式久之，行政執(zhí)法人員必然產生不思進取、敷衍了事等“大鍋飯”之病，進而會影響行政執(zhí)法人員鉆研業(yè)務的責任感和積極

14、性。各類行政執(zhí)法人員作為法律專家，其主要職責是準確認定事實、正確適用法律。如果裁決書不講理由，行政執(zhí)法人員就無須具有較高的學識素養(yǎng)和法律運用能力。從實際情況看，一是不少專業(yè)較強的行政執(zhí)法人員被組織人事部門調離其他單位工作，而將不懂該行政專業(yè)的人員調入，有的甚至請臨時工為行政執(zhí)法人員，致使行政執(zhí)法人員政治業(yè)務素質不高。二是有的行政執(zhí)法人員不思進取，將大量的業(yè)余時間消磨在各種娛樂活動以及社會交際上，而認真讀書、鉆研業(yè)務的人員卻得不到應有的重視和鼓勵。這樣在很大程度上與裁決書不需說明理由或不重視說理有關。長期以往，行政執(zhí)法人員的素質只能是每況愈下。如果我們強調裁決文書說理，則可以幫助建立行政執(zhí)法正義

15、、公平、理性之行政執(zhí)法人員獨立人格典范。這一點是我國社會所需要樹立而又缺乏的。如果行政裁決中有法理分析，透過裁決，可將行政執(zhí)法人員淵博法學思想，崇高敬業(yè)精神，博大人格魅力凸現(xiàn)出來，為行政相對人及社會公眾所敬仰，為社會的肯定和力倡。因此，此高尚行政執(zhí)法人員獨立人格價值，乃社會之寶貴財富、法治盛世之顯著標志，亦乃社會大眾之萬幸所在。各級組織、行政部門既要重視專業(yè)行政執(zhí)法人員，又要不宜輕易調整他們的工作崗位。(四)不利于宣傳法制。我國行政處罰法，已明確規(guī)定，教育公民自覺遵守法律，是行政執(zhí)法活動的重要任務之一。因此，處罰不僅是單純的行政執(zhí)法過程，也是一種具體生動的法制宣傳活動，通過具體案件的處理起到教

16、育公民應享有什么權利、承擔什么義務，起到宣傳法律知識的作用。實現(xiàn)這項任務的最佳途徑之一，莫過于在行政裁決文書中詳盡地說明理由，對行政相對人的具體行政行為處罰爭議的重大問題作出法理解釋，并賦予解釋以有力的法理學論證。因為，行政執(zhí)法過程中頂多只能間接地影響人們的觀念，而在裁決時充滿理性的演說則可直接震撼人們的心靈。三、行政裁決文書說理制度的理論依據(jù)行政裁決文書說理最早在美國是由司法判例加以確認的。美國行政法規(guī)定，理由是對法律政策和自由裁量所持觀點的解釋和說明不能僅僅重述法律的規(guī)定，而沒有任何解釋。行政裁決必須說明理由，是行政法的一個基本原則。我國法律規(guī)定行政程序中的說明理由制度只是散見于個別的法律

17、中，如治安管理處罰條例規(guī)定，在公安機關的治安管理處罰裁決書中，要記載簡要事實和法條序數(shù)，行政處罰法第39條規(guī)定，行政處罰決定書中應當載明“違反法律法規(guī)或規(guī)章的事實和證據(jù)”。雖然有所欠缺，但畢竟在法律上確立了我國行政裁決說明理由制度。為什么要求行政主體在作出行政裁決時要說明理由，筆者認為，可以歸納為以下四個方面：(一)行政裁決說理是行政正義的基本要求。給予裁決的理由是正常人的正義感所要求。在公共生活中，對于權力的實施，人們不僅要它是合乎法律的，更希望它是合乎正義的。行政權是一種極富擴張性的權力，它的行使既不像立法權那樣往往是合意的結果，也不像司法那樣中立。在確定相對方權利、義務的行政行為過程中，

18、相對方更有權利了解行政主體實施該行為的目的及理由。許多決定都可能因目的不正當、不相關及其他適用法律錯誤而撤銷或被起訴，如果公民找不出裁決背后的推理，他便難以決定是不是可以復議或起訴，這樣他便被剝奪了法律的保護。(二)行政裁決說理是合作式行政的體現(xiàn)。隨著入世，行政執(zhí)法的規(guī)范和“政企分開”等行政改革的發(fā)展，行政法律關系的內容也開始出現(xiàn)變化。雖然以“命令與服從”為內容的行政法律關系仍然存在，但是在行政程序中，作為相對人被賦予了更多的程序性權利，如聽證權、知情權等。傳統(tǒng)的強制性行政權已漸漸讓位于參與式行政、合作式行政。在合作式行政中，行政主體在實施行政行為時，要充分尊重相對方作為程序性權利主體的地位，

19、注重與相對人意思的交流。行政裁決文書中說理就是這種合作式行政的一種具體表現(xiàn)。透過行政權能主體對其所裁決的關于事實、法律及酌量方面的說明，相對人不僅感到自己被尊重，從而產生心理上的認同感，而且能領會、理解行政主體的行政裁決?？梢哉f行政裁決的說理在感情和理智方面都拉近了行政主體與行政相對人的距離，消除了傳統(tǒng)上公共權威與公眾的對立。(三)行政裁決說理是制約行政權濫用的要求。現(xiàn)代行政權的一個基本特征就是行政理由裁量權的發(fā)展。為了防止和制約行政理由裁量權的濫用，除了傳統(tǒng)的議會監(jiān)督和司法審查外，各國紛紛制定法律，加強程序控制。說理制度就是行政程序制度鏈條中的重要一環(huán)。說理有助于遏制行政主體及其行政執(zhí)法人員

20、對行政權的惡意行使。沉默不語的權力往往是最易于滋生邪惡行徑的權力，秘而不宣總是與專制為伍的。作為一種傳統(tǒng)藝術，它對庶民百姓有特殊的震懾作用。對于懷有惡意的行政主體及行政執(zhí)法人員來說，說明行為理由是他們最不情愿的事情。說理有助于防止行政主體及行政執(zhí)法人員的隨意、恣意。這種印象就會申請復議或通過訴訟被推翻。因此，要求行政主體作出行政裁決時，對支持行政行為的依據(jù)和理由應向行政相對人和社會展示，以此來達到制約行政權的濫用。(四)行政裁決說理便于法院進行司法審查。相對人了解行政裁決理由的權利是健全司法審查制度不可缺少的一部分，對行政理由的說明給法院的司法審查提供了依據(jù)。法院往往根據(jù)行政機關的案卷來判斷被

21、訴行政行為是否合法，行政機關在案卷中就其所作行政行為的詳盡說明，更有利于法院作出判斷，提高司法效率。四、行政裁決文書說理的主要內容行政裁決說理的內容及要求是說理制度的核心。要使說理制度真正發(fā)揮功能，必須對說理的內容有基本的要求，以免使說理流于形式。同時，還應當考慮到行政關系的復雜多變、行政手段的多樣化，以及考慮到維護行政機關的形象和效率。有學者把說理的內容歸納為行政行為的合法性理由和正當性說理二類，每一類之中又分為事實根據(jù)和法律依據(jù)。筆者認為，根據(jù)國際通行做法，結合我國實際，行政裁決說理主要包括三個部分，即基本事實根據(jù)、準確法律依據(jù)、公正自由裁量。(一)基本的事實根據(jù)事實是適用法律的基礎。對于

22、行政權而言，事實是其啟動的根基。一個健全的行政程序必須會要求行政主體把它據(jù)以作出行政行為的事實問題清晰地展露出來。如果行政主體在作出行政行為時不披露事實根據(jù)，很難想象相對人合法權益會得到什么保障。對于林林總總的事實問題，行政權能主體至少應當說明如下理由：1.作為行政行為的主要事實根據(jù)。所謂主要事實根據(jù)，是指一個理智正常的人借助該說明中所陳述的事實根據(jù)，可以明了行政主體的目的和事實推定，對于行政主體而言，主要事實根據(jù)是指它篩選后的與其實施的行政行為有著內在的邏輯聯(lián)系。2.說明行政主體是如何取得該事實證據(jù)的。證據(jù)不僅要求其內容合法，而且要求取得證據(jù)的方式、形式也必須是合法的。排除非法證據(jù)，這是各國

23、行政法中的通例。行政主體不能將非法獲得的證據(jù)作為其行為的根據(jù)，要求行政主體說明證據(jù)取得的方式可以使相對人知道行政主體的取證行為是否與以自己的經歷和知識作出的判斷相符，并為法官在司法審查時提供方便。(二)準確的法律依據(jù)說理中對法律依據(jù)的說明應該達到何種程度呢顯然，僅僅說明一些象“根據(jù)某法律作如下裁決”之類的話是遠遠不夠的。筆者認為，說明理由中的“法律說理”應該滿足以下兩項要求：1.全面展示行政行為的法律依據(jù)。即凡是用于支撐行政行為的法律規(guī)范，在理由說明中，行政機關應該以不會引起行政相對人誤解的方式，全部展示給行政相對人，不允許保留或部分保留，更不允許誤導的展示。這里所說的法律依據(jù)包括：一是制定法

24、，即憲法、法律、法規(guī)、行政規(guī)章等。二是判例，即判例是可作為先例據(jù)以決案的法院判決。三是政策，即行政機關在依據(jù)政策實施行政行為時，也應將該政策加以說明。四是行政慣例，即行政機關在長期的行政管理中會形成一些固定化的習慣做法。五是行政法的一般原理。在絕大多數(shù)國家，都承認行政法的一般原理是行政法的法源之一，因而行政機關在活動中要受到該原理的拘束。2.行政主體還要向行政相對人說明它選擇某某法律理由，展示出其根據(jù)選定的事實而選擇法律時的推理過程?！胺墒且婚T藝術”。這門藝術的要害在于適用者如何根據(jù)事實去選擇適用的法律，對法官如此，對行政執(zhí)法人員亦不例外。行政執(zhí)法人員實施一項行政行為不是將凝固的規(guī)則機械地實

25、施，而是一個活生生的，對規(guī)則進行判斷、解釋的過程，這是不可能沒有人為的選擇，不可能排除人的自由意志。正是因為法律語言本身的這種“開放性”，以及行政執(zhí)法人員在執(zhí)法時不可避免要運用其主觀取舍的客觀事實，決定了行政主體在說明行為理由時不能只簡單地告訴相對人其所適用的法律名稱或法律序數(shù)，要展示起碼的主觀推理過程。一個磊落的行政行為不需要向行政相對人隱去這段推理過程，一個對其實施行政行為的質量充滿自信的行政執(zhí)法人員從來也不禪于昭示他對法律的選擇和解釋。(三)公正的自由裁量這里所指公正的自由裁量是僅指沒有法律規(guī)定或法律規(guī)定得較為原則的情況下，行政主體實施行政行為的正當性理由。在行政裁決文書說理中，對行政主體運用自由裁量權的說明應說明哪些內容呢筆名認為，至少說明以下兩點：第一，告知行政相對人在該行政行為中行政主體運用了自由裁量權。當然，這并不要求行政權能主體就此作正式地、特別的說明，只要讓行政相對人知道就行了。第二，告知行政相對人行政主體在運用自由裁量權作出某一項決定時的裁量依據(jù)，即在多個選擇結果中，為什么選擇此而非選擇彼。比如某行政機關對某一具體行政行為，既可吊銷該單位營業(yè)執(zhí)照，又可處予罰款，還可以停業(yè)整頓，某行政機關考慮到該企業(yè)有幾百名職工，如果吊銷該單位營業(yè)執(zhí)照，涉及幾百名職工生活和就業(yè)問題，因此，只對該相對人罰款和停業(yè)整頓。對