農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境建構(gòu)

1、農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境建構(gòu)       內(nèi)容提要：農(nóng)民工權(quán)益的保障，離不開用工單位的自覺、政府的監(jiān)督、法律法規(guī)的健全與落實，以及社會力量的支持等四個方面構(gòu)成的外部環(huán)境。但是，在實踐中，法的合法性主張與事實有效性之間存在著張力，地方政府及其公職人員在其目標(biāo)、利益與責(zé)任上存在矛盾和沖突，有效的社會力量缺失。結(jié)果是，各系統(tǒng)之間的關(guān)系存在嚴(yán)重斷裂。本文主張從地方政府真正樹立執(zhí)政為民的理念入手，在四個子系統(tǒng)之間構(gòu)建良性的互動關(guān)系，切實維護農(nóng)民工的權(quán)益，促進農(nóng)民工的市民化。       

2、;    關(guān) 鍵 詞  農(nóng)民工  權(quán)益  外部環(huán)境                                 Abstract:  The protection of the rights and interests of

3、peasant workers depends largely on the outer circumstances.  In this approach the focus is mainly on self-knowledge of the employer, the supervision of the government, the integrity and fulfillment of the law and the support of the social power.  However, in practice, tensions develop.

4、0; First, tensions exist between the legitimate allegations and their validity.  Second, the local government and its personnel cannot fully realize stated goals and responsibilities.  Finally, effective social powers are also absent.  As a result of these tensions, a cleavage is prod

5、uced between the sub-systems. It is recommended that the government promote the idea of ruling for the people, construct a benign inter-relationship of the four sub-systems and turn peasant-workers into citizens.           Key words:  Peasant-workers

6、；Rights and Interests；Outer circumstance           中國數(shù)以億計的農(nóng)民工群體雖然數(shù)量龐大，但因其合法正當(dāng)權(quán)益普遍性地受到侵害而被公認為生活在城市邊緣的弱勢群體。農(nóng)民工在政治參與、勞動就業(yè)、社會保險、生活居住、業(yè)余文化和子女教育等諸多方面的合法權(quán)益難以得到保障，甚至身心健康都普遍性地受到侵害。無庸置疑，農(nóng)民工的權(quán)益缺失問題還表現(xiàn)出嚴(yán)重化的趨勢。本文試圖在構(gòu)造一個農(nóng)民工權(quán)益保障外部環(huán)境的AGIL模型基礎(chǔ)之上，對制度、地方政府和社會道德之間關(guān)系進行初步的社會學(xué)考

7、察。           農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境           對于農(nóng)民工在權(quán)益方面的原因探討，學(xué)者們以往多從社會原因和農(nóng)民工個人原因方面進行分析。從社會原因看，主要歸結(jié)為：戶籍等身份制度方面的限制，這一系列制度    把農(nóng)民工排斥在平等的社會地位之外；我國勞動力處于供大于求的狀況，農(nóng)民工處于買方市場，缺乏維權(quán)的資本；維護農(nóng)民工權(quán)益的法律體制本身存在弊端；行政系統(tǒng)執(zhí)行不

8、力，體現(xiàn)為有關(guān)勞動監(jiān)察、公安、城管、工商等行政執(zhí)法人員對農(nóng)民工存在歧視，時常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對農(nóng)民工權(quán)益受損害時的行政不作為，使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到保護；社會保障救助系統(tǒng)不完備等。從農(nóng)民工自身看，主要是文化素質(zhì)相對較低，維權(quán)意識淡泊，缺乏自己的組織等。這樣的探討看似全面，實則沒有抓住問題的核心和實質(zhì)。我們認為，農(nóng)民工權(quán)益的保障實際上是一項社會行動不管是個體或集體的維權(quán)行動還是政府對農(nóng)民工權(quán)益的法制保障。從這個視角看，它必然是在一個具體的環(huán)境下（也可視為一個特定系統(tǒng)下）開展并發(fā)揮作用的。因而，效果的好壞，取決于行動的外部環(huán)境是否和諧，環(huán)境的各部分或行動主體能否協(xié)同合作地發(fā)揮作用。 &

9、#160;         為了便于對農(nóng)民工權(quán)益保障問題的分析，我們借用帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義視角。帕森斯根據(jù)對社會系統(tǒng)的“四分法”，建立了AGIL功能分析框架，強調(diào)系統(tǒng)的“必要條件”問題。他認為一個功能整體只有滿足了四個需求，才能發(fā)揮其功能、維持整體的協(xié)調(diào)與穩(wěn)定。這四項最基本的需求為：對環(huán)境的適應(yīng)（A）、從環(huán)境中獲取目標(biāo)的取向（G）、將系統(tǒng)整合為一個整體（I），以及對功能模式的維持（L）。農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境也可以看做是一個基礎(chǔ)單元的功能整體，其良性運行和發(fā)展離不開四個子部分功能的有效運作、相互協(xié)調(diào)和動態(tài)推進。

10、我們構(gòu)建農(nóng)民工權(quán)益保障的外部環(huán)境AGIL模型（見下圖）并進行討論，避免從宏大社會結(jié)構(gòu)與制度因素和微觀農(nóng)民工個體素質(zhì)入手，實際上是要將該問題放到一個多重的“關(guān)系”之中進行考察。           在此行動系統(tǒng)中，用工單位的主要任務(wù)是生產(chǎn)商品、提供服務(wù)，其利益目標(biāo)是追求效用最大化和利潤最大化，同時，必須維護內(nèi)部人力資源的穩(wěn)定和促使人力資本的提升。用工單位的存在是農(nóng)民工問題出現(xiàn)的前提條件，用工單位與農(nóng)民工之間的關(guān)系是既相互依存又存在張力，正確處理好兩者的關(guān)系，既可以提高單位的生產(chǎn)效率，又能保障社會系統(tǒng)的穩(wěn)定。

11、所以用工單位的功能需求是對維權(quán)環(huán)境的適應(yīng)。政府的職責(zé)是制定法律、法規(guī)，行使勞動行政管理權(quán)，擔(dān)當(dāng)“仲裁者”，規(guī)范勞動關(guān)系中用工單位的行為，并排除其對勞動者正當(dāng)合法權(quán)益的侵害，創(chuàng)造有利于社會發(fā)展、社會不同利益群體權(quán)利均衡發(fā)展的環(huán)境。所以政府是維權(quán)目標(biāo)的決策和實施者。法律、法規(guī)是最權(quán)威的社會控制手段，承擔(dān)著協(xié)調(diào)不同群體的關(guān)系，公正地維護各方的利益，促進各種社會力量整合的功能。但法律法規(guī)的有效性依賴于法度合理、執(zhí)法公正和民眾懂法；社會力量包括社會道德的建構(gòu)和社會組織的支持。社會道德的任務(wù)是通過人們的內(nèi)心信念、社會輿論來促使人們自覺遵守社會的行為規(guī)范，它承擔(dān)著保障農(nóng)民工權(quán)益的社會倫理環(huán)境的建構(gòu)和維護功能

12、。社會組織有NGO組織、工會組織等，作用在于為農(nóng)民工權(quán)益保障提供社會支持。           農(nóng)民工權(quán)益要得到切實的保障，離不開上述四個子系統(tǒng)功能的正常發(fā)揮。農(nóng)民工權(quán)益保障的行動系統(tǒng)的存在和維持要滿足這四部分的功能需求，即用人單位對維權(quán)環(huán)境的適應(yīng)、地方政府對公共目標(biāo)的達鵠、法律法規(guī)對社會各種力量的整合和社會道德對社會倫理環(huán)境的維模（媒體輿論在這方面發(fā)揮核心作用）。更為重要的是這四個子系統(tǒng)之間的互動是否正常，相互之間的關(guān)系是否和諧和穩(wěn)定。這其中存在著6對關(guān)系，即政府與用人單位的監(jiān)督和被監(jiān)督關(guān)系、法律法規(guī)與

13、用人單位的控制與被控制關(guān)系、社會力量與用人單位之間的規(guī)范與反規(guī)范關(guān)系、政府與法律法規(guī)之間的制定與落實關(guān)系、政府與社會道德之間的維護與引導(dǎo)關(guān)系、法律法規(guī)與社會道德的相互補充關(guān)系（見下圖）。        圖：農(nóng)民工維權(quán)的外部環(huán)境AGIL模型及各子系統(tǒng)間的關(guān)系（略）           在這個外部環(huán)境系統(tǒng)中，我們可以看到4個子系統(tǒng)之間的6對關(guān)系，整個圖示體現(xiàn)出外部環(huán)境系統(tǒng)是復(fù)雜、多維和動態(tài)的。目前，在農(nóng)民工權(quán)益保障方面，各個子系統(tǒng)

14、之間的關(guān)系出現(xiàn)了斷裂現(xiàn)象。最重要的斷裂是政府對用工單位的監(jiān)督關(guān)系缺位；法律法規(guī)失去事實有效性（法律法規(guī)本身的不完善、政府對法律法規(guī)的落實不力）；用工單位普遍的道德和誠信缺失；社會組織和輿論的監(jiān)督乏力等    。因為用工單位的經(jīng)濟利益與政府的“協(xié)調(diào)者”角色、與法律的公正權(quán)力和與代表公平、正義的社會組織以及道德理念之間存在著矛盾。政府的“仲裁”、法律的權(quán)力在實施過程中只有擺脫企業(yè)的經(jīng)濟利益的左右才能捍衛(wèi)法律本身的自主性和有效性。作為追求社會的公平、正義和和諧的社會力量和社會道德，對企業(yè)片面追求經(jīng)濟利益而不顧勞動者權(quán)益的行為進行抵制，并對政府及其工作人員的行為

15、進行監(jiān)督。           用工單位的投機主義與政府的缺位           在農(nóng)民工的維權(quán)行動中，用工單位的功能需求是對維權(quán)環(huán)境的適應(yīng)，對農(nóng)民工權(quán)益保障肩負著最直接而主要的責(zé)任?，F(xiàn)實的情況是，用工單位這個子系統(tǒng)不能滿足適應(yīng)的功能，普遍表現(xiàn)出投機主義傾向。這是因為農(nóng)民工進入城市后，面臨著嚴(yán)格的身份限制和城市社會的一系列歧視與排斥，他們大多被排斥到一個與城市居民不同的“次屬勞動力市場”上，長期處于供過于求的狀況，

16、形成了典型的農(nóng)民工“買方市場”。農(nóng)民工買方市場的形成，直接導(dǎo)致農(nóng)民工在與雇主的談判過程中處于絕對劣勢地位，權(quán)益受侵害的潛在風(fēng)險增大。依據(jù)科爾曼和赫克特的理性選擇理論，作為理性人，人們在社會中總是趨利避害，并盡可能用最少的成本投入爭取最大的效用。因此，用工單位在選擇行動路徑時，要對在已知效用意義上的每一替代性手段成本，以及效用最大化的最佳方法進行理性計算。農(nóng)民工與用工單位之間的這種橫向利益矛盾，是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益“失?！钡闹匾?。目前，最大的問題在于社會對雇主侵害農(nóng)民工利益行為的制裁不嚴(yán)，所以“滋生了雇主的機會主義偏好”。        

17、;   農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時會采取什么樣的行動呢？我們看到他們自身實際上也存在著心理和行為上的博弈。由于農(nóng)民工沒有自己的組織，作為在城市求生存的個體，他們最希望的還是要保住自己的工作和基本收入。因此，如果不是特別地不公或者傷害到他們太深，他們一般是不會采取什么措施的。這就需要政府制定保護農(nóng)民工群體的政策并監(jiān)督執(zhí)行，以保障農(nóng)民工的基本權(quán)益不受侵犯。         近年來，中央政府已經(jīng)制定了一系列有關(guān)“農(nóng)民工”問題的政策，正致力于敦促各級政府及其相關(guān)的職能部門“保障農(nóng)民工的權(quán)益”。但國

18、家沒有廢除戶籍身份制度，也沒能提供國民義務(wù)教育和社會保障的財政支持。事實上，中央政府將落實農(nóng)民工子女的義務(wù)教育及社會保障等義務(wù)和責(zé)任（財政負擔(dān)）下移到了城市政府。由于中央政府并沒有在國家層面做出實質(zhì)性的制度調(diào)整，農(nóng)民工國民待遇空洞化問題依然存在，這也是構(gòu)成農(nóng)民工獲取權(quán)益的一大現(xiàn)實障礙。           在政策的執(zhí)行層面，各級地方政府也在采取措施，貫徹落實中央的有關(guān)政策，并加大了監(jiān)察力度。政府參與農(nóng)民工維權(quán)工作的部門越來越廣，從最初的勞動保障部門擴展至民政部門、公安部門、建筑部門、財政部門、司法部門等。

19、維權(quán)的范圍也越來越廣，從欠薪的追討到農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的建立等。但是，我們必須看到，政府作為“裁決者”和“公證者”的角色是缺位的或不作為的，或者說，政府保護農(nóng)民工的合理權(quán)益不受侵犯的作用是低效的。           這是因為，地方利益和農(nóng)民工權(quán)益保護存在著矛盾，而地方政府利益與用工單位之間恰恰有著正相關(guān)的關(guān)系，因為在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)追求的目標(biāo)是利潤的最大化，而地方政府追求的則是GDP的最大化，GDP是衡量各級政府政績的重要指標(biāo)。于是，企業(yè)與地方政府之間有了進行合作的基礎(chǔ)，企業(yè)需要政府的支持來獲得利潤

20、的最大化，而政府需要企業(yè)的產(chǎn)值來獲得高的GDP增長。在孫立平看來，這就是地方政府行為的經(jīng)濟化和企業(yè)化，政府與企業(yè)在功能上的同構(gòu)現(xiàn)象。地方政府為了提高當(dāng)?shù)刎斦氖杖?，營造所謂良好的投資環(huán)境，吸引投資，不惜犧牲農(nóng)民工的合法正當(dāng)權(quán)益和環(huán)境惡化的代價，對資本無原則地遷就，政府執(zhí)法機構(gòu)根本沒有執(zhí)法的動力。           另外，政府人員作為城市的一員，也存有歧視的心理，我國義務(wù)教育、社會保險和最低生活保障等制度實行的是屬地管理，這促使地方政府主要關(guān)注本地居民的利    益

21、。再加上其他狹隘的私利因素的摻入，不可能對農(nóng)民工的態(tài)度做到公正。如政府工作人員的收入是根據(jù)上級財政撥款確定的，他們的工作量將因農(nóng)民工數(shù)量的增大而增大，收益卻不因工作量的增大而相應(yīng)提高，除非有權(quán)辦理證件獲取收益。然而，許多以農(nóng)民工為工作對象的職能部門并沒有辦證的權(quán)力和收益，這使管理成本的升高得不到補償，加之七種證件被取消，更使政府工作人員工作上的投入和收益不對等。再如雇主和政府職能部門的辦事人員有多方面的聯(lián)系，城市規(guī)模越小，這種聯(lián)系越緊密。在同一座城市，雇主和政府職員同屬于熟人社會的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)里，有著或強或弱的私人聯(lián)系，有的甚至是姻親、嫡親關(guān)系，“官商結(jié)合”，形成了官商之間的利益聯(lián)盟關(guān)系。而農(nóng)民工

22、則是從農(nóng)村“地緣”和“血緣”的熟人社會里走出來，進入到一個完全陌生的社會里，他們原有的社會資源無法發(fā)揮，新的社會資源尚未建立。因此，在制度不健全時，政府很容易因為被少數(shù)人用來謀私，從而使農(nóng)民工權(quán)益的保障變得更加艱難。           法律法規(guī)失去事實的有效性           單純依靠政府行政方式來保障農(nóng)民工合法權(quán)益，是難以徹底解決前述問題的，法律法規(guī)是維護農(nóng)民工權(quán)益的根本保證。但是，現(xiàn)有有關(guān)保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)失去了事實上的有效性。這一方面是由于現(xiàn)有相關(guān)法律制度和司法機制存在某些缺陷；另一方面是由于在執(zhí)行中法律法規(guī)的權(quán)威被地方政府的自利主張所消解。地方政府崇尚“效率”和“理性”，一味追求現(xiàn)實利