ID429房地產(chǎn)調(diào)控政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與反思

1、 房地產(chǎn)調(diào)控政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析與反思 基于政府規(guī)制視角魏 國(guó) 平（廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣州 510300）摘要 規(guī)制政策在現(xiàn)實(shí)中常常失效，本文利用房地產(chǎn)宏觀調(diào)控以來(lái)的數(shù)據(jù)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)調(diào)控政策也沒(méi)有取得預(yù)期效果。對(duì)此，從規(guī)則經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，對(duì)其原因進(jìn)行分析解釋，結(jié)合分析對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)制者和應(yīng)該如何怎樣提高規(guī)制能力等問(wèn)題進(jìn)行反思，提相關(guān)的對(duì)策建議。關(guān)鍵詞 房地產(chǎn)調(diào)控 規(guī)制失靈 政府規(guī)制一 引 言加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的主要?jiǎng)右蚴且种品績(jī)r(jià)過(guò)快上漲，中央提出的調(diào)控目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)商品房供給和需求基本平衡、商品結(jié)構(gòu)基本合理和住房?jī)r(jià)格基本穩(wěn)定，調(diào)控的立足點(diǎn)則是穩(wěn)定房?jī)r(jià)。采取的政策與措施從土地政策、貨幣

2、政策、財(cái)政稅收政策、保障性住房政策，包括首付付款成數(shù)、差別化利率、打擊囤地行為、限制戶型，抑制投機(jī)投資性購(gòu)房對(duì)個(gè)人轉(zhuǎn)讓不滿5年的繳納20%的交易稅等等。從2003年的121號(hào)文件、2005年的“國(guó)八條”、2006年的“國(guó)六條”與“90/70”，到今年的“新國(guó)十條”，政策圍繞房?jī)r(jià)進(jìn)行了八年的調(diào)控，除了金融危機(jī)發(fā)生的2008年，樓市調(diào)控之拳猶如打在“海綿”軟弱無(wú)力。房地產(chǎn)政策既關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又與廣大民眾安居樂(lè)業(yè)息息相關(guān)，從政策的制定到實(shí)施均受到社會(huì)各方面的關(guān)注。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房地產(chǎn)政策評(píng)估是確保房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)，但在我國(guó)，對(duì)政策本身及執(zhí)行效果的評(píng)估和反饋卻一直被忽視。八年以

3、來(lái)這些法規(guī)從實(shí)施以來(lái)其規(guī)制效果究竟如何？是否實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初的政策目標(biāo)？這些政策的效果該如何去做評(píng)價(jià)，其中原因何在，該如何去加以優(yōu)化和改進(jìn)？對(duì)于這些問(wèn)題的回答不僅有助于監(jiān)控宏觀調(diào)控政策有效性和及時(shí)調(diào)整，更重要的是可以通過(guò)現(xiàn)象去總結(jié)出宏觀調(diào)控政策的利弊得失，積累宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中進(jìn)行進(jìn)一步通過(guò)宏觀調(diào)控政策實(shí)現(xiàn)調(diào)控的目標(biāo)，真正有效的解決國(guó)民的居住問(wèn)題。本文利用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和政策資料對(duì)宏觀調(diào)控以來(lái)的政策進(jìn)行效果分析，基于產(chǎn)業(yè)規(guī)制的視角對(duì)其中的原因進(jìn)行分析和闡述。對(duì)于房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策實(shí)施效果的分析數(shù)據(jù)是根據(jù)政策本身涵蓋的內(nèi)容、調(diào)控的目標(biāo)和結(jié)合當(dāng)前社會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)爭(zhēng)議的核心問(wèn)題而選取，對(duì)

4、沒(méi)有足夠數(shù)據(jù)的采用定性描述。實(shí)證分析的指標(biāo)是根據(jù)基本目標(biāo)和立足點(diǎn)做選取。由于房?jī)r(jià)一直備受市場(chǎng)的關(guān)注，因此本文選取房?jī)r(jià)作為主要的分析指標(biāo)。在供需結(jié)構(gòu)方面選取按照不同類型住宅的投資和銷售額作為分析指標(biāo)，同時(shí)也考慮了“90/70”政策的實(shí)施情況和部分城市保障性住房完成情況。文章的結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分是引言，提出本文的問(wèn)題；第二部分對(duì)規(guī)制理論和相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)單回顧；第三部分是利用歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)宏觀調(diào)控實(shí)施效果進(jìn)行分析；第四部分是對(duì)宏觀調(diào)控政策失靈進(jìn)行相關(guān)解釋；最后是對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策失效基于規(guī)制的角度分析宏觀調(diào)控的失效是否意味著需要強(qiáng)化調(diào)控、宏觀調(diào)控中政府角色和公共利益本質(zhì)、宏觀調(diào)控調(diào)整方向等四

5、個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了反思。二 政府規(guī)制理論與文獻(xiàn)回顧政府規(guī)制理論是在市場(chǎng)失靈、競(jìng)爭(zhēng)引起生產(chǎn)、資本集中而導(dǎo)致壟斷的出現(xiàn)、以及存在外部性等情況下逐漸發(fā)展形成的。發(fā)達(dá)國(guó)家政府規(guī)制理論的特點(diǎn)是：政府規(guī)制政策先于宏觀經(jīng)濟(jì)政策，政府規(guī)制理論滯后于宏觀經(jīng)濟(jì)理論。發(fā)達(dá)國(guó)家政府規(guī)制政策始于19世紀(jì)中葉,政府規(guī)制系統(tǒng)理論成形于20世紀(jì)70年代末80年代初。1848年,約翰斯圖爾特穆勒等經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始研究自然壟斷和經(jīng)濟(jì)規(guī)制問(wèn)題，認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制。對(duì)政府規(guī)制的界定，不同的學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)，史普博（Daniel FSpulber）認(rèn)為政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需決

6、策的一般規(guī)則或特殊行為。植草益認(rèn)為政府規(guī)制是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)（一般指政府）依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。日本學(xué)者金澤良雄認(rèn)為政府規(guī)制是在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)的問(wèn)題為目的，政府干預(yù)或干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為。政府規(guī)制是政府與企業(yè)圍繞市場(chǎng)而發(fā)生的關(guān)系，是政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管和規(guī)范，用以維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序。西方政府規(guī)制理論的產(chǎn)生和發(fā)展是與當(dāng)時(shí)市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r和政府在處理各種市場(chǎng)問(wèn)題中所采取的方法緊密聯(lián)系在一起的，也可以說(shuō)是從國(guó)家干預(yù)主義理論中派生出來(lái)的，規(guī)制理論的發(fā)展經(jīng)歷了規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘獲理論、激勵(lì)規(guī)制理論。政府規(guī)制理論主要分為兩大類：強(qiáng)化政府規(guī)制和簡(jiǎn)

7、化政府規(guī)制。20世紀(jì)30年代至70年代,強(qiáng)化政府規(guī)制理論占主導(dǎo)地位。上世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條使人們從自由經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向政府干預(yù)，主張加強(qiáng)政府規(guī)制，直至上世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)國(guó)家政府都致力于擴(kuò)張政府經(jīng)濟(jì)規(guī)制范圍、制定強(qiáng)化規(guī)制政策。上世紀(jì)70年代，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家先后陷入滯脹困境，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們重新審視政府規(guī)制政策,出現(xiàn)了主張放松政府規(guī)制的理論。上世紀(jì)80年代以后，簡(jiǎn)化政府規(guī)制的理論觀點(diǎn)和政策主張逐漸被西方國(guó)家政府所接受。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制理論和政策的研究經(jīng)歷了以下三個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)80年代末至90年代初，是政府規(guī)制理論引進(jìn)階段。學(xué)術(shù)界開始翻譯介紹國(guó)外的政府規(guī)制理論和著作；第二階段，20世紀(jì)90

8、年代中后期，是研究國(guó)內(nèi)壟斷產(chǎn)業(yè)階段。學(xué)術(shù)界開始用從國(guó)外引進(jìn)的政府規(guī)制理論研究中國(guó)壟斷產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題,主要集中于民航、電信、電力等部門的政府規(guī)制政策；第三階段本世紀(jì)初到現(xiàn)在，是政府規(guī)制研究拓展階段。學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制理論研究的領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大。我國(guó)宏觀調(diào)控的理論和政策都先于政府規(guī)制的理論和政策。對(duì)宏觀調(diào)控的研究始于1978年，有關(guān)理論和政策成形于上世紀(jì)90年代初。在十余年宏觀調(diào)控理論研究和政策探索過(guò)程中形成了有中國(guó)特色的、較為系統(tǒng)的宏觀調(diào)控理論框架和政策體系。同時(shí)中國(guó)政府規(guī)制理論的形成如下特點(diǎn)：一是重經(jīng)濟(jì)規(guī)制，輕社會(huì)規(guī)制，對(duì)行政規(guī)制(對(duì)規(guī)制者的規(guī)制)往往一筆帶過(guò)或只字未提；二是在研究經(jīng)濟(jì)規(guī)制時(shí)，重壟斷產(chǎn)業(yè)

9、規(guī)制，輕競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)業(yè)規(guī)制；三是認(rèn)同簡(jiǎn)化規(guī)制者眾，贊同強(qiáng)化規(guī)制者寡；四是數(shù)學(xué)化傾向明顯，理論觀點(diǎn)創(chuàng)新少；五是系統(tǒng)介紹和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家政府規(guī)制理論的論著多，符合中國(guó)國(guó)情的研究少。國(guó)內(nèi)外對(duì)政府規(guī)制理論研究的結(jié)論盡管不盡一致，但是都將政府視為規(guī)制的主體，是公共利益的代表，認(rèn)為采取規(guī)制是政府對(duì)市場(chǎng)失靈的一種自然反應(yīng)。但是對(duì)于對(duì)于具體的產(chǎn)業(yè)行業(yè)應(yīng)該如何進(jìn)行規(guī)制、規(guī)制的手段的有效性如何、政府本身是否也會(huì)存在失靈等問(wèn)題都應(yīng)該立足于現(xiàn)狀引起重視。施蒂格勒（Stigler,1971）、佩爾茲曼（Peltzman,1976）等人指出政府也是追求私利的，并非代表公共利益，因此會(huì)出現(xiàn)利益集團(tuán)能夠說(shuō)服政府運(yùn)用規(guī)制權(quán)力為本集團(tuán)利

10、益服務(wù)。規(guī)制被濫用，資源大量用于尋租活動(dòng)，最終導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。在我國(guó)的房地產(chǎn)行業(yè)中不可否認(rèn)的出現(xiàn)這些問(wèn)題，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)的醫(yī)藥、出租車、電信等行業(yè)進(jìn)行規(guī)制進(jìn)行了一系列的研究，陳杰（2007）在價(jià)格管制的福利損失角度分析過(guò)限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，給出相關(guān)建議，陳淮、莫天全（2010）等人對(duì)我國(guó)的房地產(chǎn)政策評(píng)估利用動(dòng)態(tài)模型進(jìn)行分析，張協(xié)奎等利用委托代理關(guān)系理論對(duì)地方政府對(duì)宏觀調(diào)控政策執(zhí)行力度不夠的原因進(jìn)行分析（2009）。但是站在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)控整體把握的研究相對(duì)較少，實(shí)證研究就更加薄弱。三、2003年以來(lái)房地產(chǎn)調(diào)控政策效果：基于實(shí)證數(shù)據(jù)的評(píng)估（一）20032009年全國(guó)房?jī)r(jià)實(shí)證

11、分析衡量房?jī)r(jià)高低的方法很多，本文通過(guò)絕對(duì)價(jià)格法、房?jī)r(jià)收入比和價(jià)格租金比三種方法來(lái)衡量2003年以來(lái)的房?jī)r(jià)總水平的高低，根據(jù)本文的數(shù)據(jù)實(shí)證，在這三個(gè)指標(biāo)方面都可以看出宏觀調(diào)控并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。（1）房?jī)r(jià)收入比情況房?jī)r(jià)收入比是指房屋總價(jià)與居民家庭年收入的比值。對(duì)于房?jī)r(jià)收入比的計(jì)算，不同機(jī)構(gòu)可能采用不同的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)和不同的計(jì)算方法，本文采用的數(shù)據(jù)皆來(lái)自于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和地方統(tǒng)計(jì)局，數(shù)據(jù)均為平均數(shù)據(jù)，其中商品住宅特指一手房，不包括二手房。計(jì)算公式：房?jī)r(jià)收入比=（住宅單位銷售均價(jià)城鎮(zhèn)人均居住面積） 城鎮(zhèn)人均可支配收入表一 我國(guó)2003年至2009年房?jī)r(jià)收入情況 20032004200520062007200

12、82009 商品房平均銷售價(jià)格（元）2197278831683367386438004475房?jī)r(jià)收入6.156.927.317.197.446.787.29數(shù)據(jù)來(lái)源：上海易居研究院和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。表二 部分城市年07-08年房?jī)r(jià)收入北京上海廣州深圳杭州武漢廈門200713.0911.2512.0913.159.868.8913.22200813.5410.2411.6812.2310.338.214.08數(shù)據(jù)來(lái)源：上海易居研究院。從表一和表二中我們可以看出，從加強(qiáng)宏觀調(diào)控以來(lái)的2003年以來(lái)，全國(guó)和大城市的房?jī)r(jià)收入比呈上升趨勢(shì)。雖然近些年城鎮(zhèn)居民收入明顯提高，但房?jī)r(jià)收入比仍逐年上升。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)

13、達(dá)的東部，尤其是一線城市，如北京、上海、廣州和深圳等，房?jī)r(jià)收入比最高均超過(guò)10。在城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積每年穩(wěn)速提高的情況下，造成房?jī)r(jià)收入比上升的根本原因是房?jī)r(jià)上漲。房?jī)r(jià)收入比作為一個(gè)衡量房?jī)r(jià)高低的指標(biāo)，沒(méi)有嚴(yán)格界定，在歐美國(guó)家，房?jī)r(jià)收入比既有新建住宅的、也有舊有住宅的，多數(shù)國(guó)家采用的是按套計(jì)價(jià)，且是中位數(shù)房?jī)r(jià)和中位數(shù)家庭收入，一般而言，房?jī)r(jià)收入比超過(guò)6就可視為泡沫區(qū)。當(dāng)住房用來(lái)滿足自住性需求時(shí)，支撐房?jī)r(jià)高低的主要是居民的實(shí)際購(gòu)買能力，聯(lián)合國(guó)人居中心在對(duì)50多個(gè)國(guó)家的首都城市進(jìn)行調(diào)查后認(rèn)為，一套住房的合理價(jià)格應(yīng)在居民年收入的2至3倍，當(dāng)超過(guò)6倍時(shí)，大多數(shù)人就會(huì)無(wú)力購(gòu)買，市場(chǎng)就會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)目前

14、只有一手住宅的全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，房?jī)r(jià)是按平方米計(jì)算的，房?jī)r(jià)和家庭收入都是按平均數(shù)計(jì)算的，我國(guó)從2003年以來(lái)房?jī)r(jià)收入比按照本文選取的方式計(jì)算也基本在6以上，07、08年部分大城市的房?jī)r(jià)收入比在10以上。（2）價(jià)格租金比情況當(dāng)房產(chǎn)作為投資需求時(shí)，決定房?jī)r(jià)的重要因素就是房屋租金，國(guó)際上通常用“價(jià)格租金比”來(lái)表示房?jī)r(jià)水平的高低。本文采用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的商品房銷售價(jià)格指數(shù)和租賃價(jià)格指數(shù)之比來(lái)表示房?jī)r(jià)與租金價(jià)格的相對(duì)變化。如果比值大于1，說(shuō)明價(jià)格租金比較高，投機(jī)成分和市場(chǎng)泡沫增大；反之，如果比值小于1，則說(shuō)明價(jià)格租金比較低，市場(chǎng)的投機(jī)成分和泡沫在減少。 表三 我國(guó)2003年至08年價(jià)格租金比2003 200

15、4 2005 2006 2007 2008 銷售價(jià)格指數(shù)104.8 109.7 107.6 105.5 107.6 106.5 租賃價(jià)格指數(shù)101.9 101.4 101.9 101.4 102.6 101.4 二者比值1.03 1.081.06 1.04 1.05 1.05 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。從表三數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)“價(jià)格租金比”持續(xù)大于1，2003年全國(guó)為1.03，2004-2008年一直在1.04以上，根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明2009年前三季度也達(dá)到1.04。整個(gè)市場(chǎng)的連續(xù)多年以來(lái)價(jià)格租金比持續(xù)高于1，說(shuō)明近年來(lái)隨著房?jī)r(jià)的不斷上升，房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)和泡沫成分在不斷增大。 （3）房?jī)r(jià)

16、的絕對(duì)水平在房?jī)r(jià)的絕對(duì)水平方面只是比較幾個(gè)大城市，進(jìn)行國(guó)際間的橫向比較。 2008年在美國(guó)芝加哥，一套面積200平方米的獨(dú)棟別墅，新房銷售中間價(jià)為每套26.4萬(wàn)美元，按此計(jì)算單價(jià)約9240元/平方米；日本東京市區(qū)一套面積80平方米的公寓樓再加停車位售價(jià)約為3000萬(wàn)日元，折合人民幣192萬(wàn)元，每平方米約為2.4萬(wàn)元。在我國(guó)的北京，2009年四環(huán)以內(nèi)70%以上樓盤售價(jià)達(dá)到2萬(wàn)元/平方米。結(jié)合購(gòu)買力平價(jià)、大陸住房只有70年的土地使用權(quán)、美國(guó)與日本的人均收入等因素，北京、上海和深圳這樣的一線城市房?jī)r(jià)實(shí)際上已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家。（二）20032009年全國(guó)住房供應(yīng)與銷售結(jié)構(gòu)情況住宅供給結(jié)構(gòu)主要從投資額

17、、銷售情況表和90/70政策之后90平方米住宅面積總量等幾個(gè)方面來(lái)分析，其中90/70政策數(shù)據(jù)有2008年和2009年數(shù)據(jù)，具體數(shù)據(jù)見表三表四和表五。 表三 我國(guó)2003年至09年住房投資情況（億元）2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 住宅投資額（億元）6677 8837 10861 13638 18005 22441 25619其中經(jīng)濟(jì)適用房屋622 604 519 697 821 971 1139 經(jīng)濟(jì)適用房所占比例9%7%5%5%5%4%4%其中90平方米以下住宅64168351所占比例27%33%數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。 表四 住宅銷售情況表 （萬(wàn)平方米

18、）年份住宅別墅、高檔公寓經(jīng)濟(jì)適用房經(jīng)濟(jì)適用房所占比例200329778.85 1449.87 4018.87 13%200433819.89 2323.05 3261.80 10%200549587.83 2818.44 3205.01 6%200655422.95 3672.44 3336.97 6%200770135.88 4581.31 3507.52 5%200859280.35 2865.25 3627.25 6%數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 表 五 部分城市保障性住房用地完成情況 單位：%城市2007 2008 2009 2010 北京60 18 31 90 上海130 123 99 深圳

19、54 28 58 96 杭州41 12 84 18 廣州7 18 60 32 天津12 10 101 165 南京105643重慶853739數(shù)據(jù)來(lái)源：中指數(shù)據(jù)。從以上數(shù)據(jù)我們可以看出，從投資額和銷售情況來(lái)分析住宅市場(chǎng)的供應(yīng)情況，其中經(jīng)濟(jì)適用房的數(shù)量基本在總供應(yīng)量的10%以下，在2005年以后基本在5%左右。從銷售額看，2005年之后基本維持在6%左右。國(guó)發(fā)199823號(hào)文件提出要建立“以經(jīng)濟(jì)適用房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，而且在國(guó)發(fā)199443號(hào)文件中提到房地產(chǎn)開發(fā)公司每年的建房總量中經(jīng)濟(jì)適用住房要占20以上，國(guó)發(fā)199823號(hào)文件中提到了利潤(rùn)控制在3以下。2004年政府又出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適

20、用房管理辦法對(duì)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象、銷售價(jià)格和售后管理等方面作出了規(guī)定。在90/70政策出來(lái)之后，2008年和2009年其投資額只占到三分之一左右，部分城市的保障性住房用地也基本沒(méi)有按照計(jì)劃執(zhí)行。由此可以看到，房地產(chǎn)市場(chǎng)的總量和結(jié)構(gòu)的失衡也是房?jī)r(jià)問(wèn)題的重要影響因素，相關(guān)政策制定出來(lái)之后也沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。（三）20032009年房地產(chǎn)開發(fā)投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)實(shí)證從理論上分析，房地產(chǎn)業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的，是為了提高人民的生活水平，而房?jī)r(jià)的穩(wěn)定合理，使居民買得起房，有利于改善居住條件，二者的目的是一致的，不存在根本矛盾。但從表六和表七可以看出，宏觀調(diào)控以來(lái)，政府特別是地方政府一直是過(guò)于倚重房地產(chǎn)業(yè)對(duì) GD

21、P 的拉動(dòng)作用，社會(huì)資源過(guò)度向房地產(chǎn)業(yè)傾斜，房地產(chǎn)投資占固定資產(chǎn)投資比重一直在18%左右，在該壓制房地產(chǎn)投資比重的時(shí)候也沒(méi)有執(zhí)行到位，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場(chǎng)階段性過(guò)熱，促使房?jī)r(jià)持續(xù)上升。由于中央政府長(zhǎng)期以來(lái)以GDP作為標(biāo)準(zhǔn)考核地方政府，使房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r與地方政府的實(shí)際利益深度相關(guān)。土地是國(guó)家的，政府對(duì)地價(jià)應(yīng)有控制權(quán)，“地王”難禁、地價(jià)難壓，皆因土地出讓金向來(lái)是地方政府的重要財(cái)源即所謂“土地財(cái)政”，土地出讓金占財(cái)政赤字比重可以看出，地方官員有出讓土地盡可能賣出高價(jià)的動(dòng)機(jī)。在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控穩(wěn)定房?jī)r(jià)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)兩者之間協(xié)調(diào)時(shí)，以放棄穩(wěn)定房?jī)r(jià)目標(biāo)為作為選擇。 表六 20032009年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)及

22、住宅建設(shè)投資與對(duì)GDP比重與貢獻(xiàn)率實(shí)證 單位：億元、%年份固定資產(chǎn)投資情況房地產(chǎn)開發(fā)投資情況住宅建設(shè)投資情況房地產(chǎn)業(yè)占GDP比重房地產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP貢獻(xiàn)率投資額增長(zhǎng)率投資額增長(zhǎng)率占固定資產(chǎn)比重投資額增長(zhǎng)率占固定資產(chǎn)比重占房地產(chǎn)開發(fā)投資比重20024350016.1 779122.0 17.9742915.8 16.793.0 4.44 5.91 20035556727.7 1015430.3 18.3862519.0 15.584.9 4.54 5.33 20047047726.8 1315829.6 18.71101027.7 15.683.7 4.49 4.16 20058877426.0 1

23、590920.9 17.31282616.5 14.580.6 4.50 4.58 200610999823.9 1942322.1 17.71630627.1 14.884.0 4.56 4.95 200713732424.8 2528930.2 18.42123830.3 15.584.0 4.75 5.82 200817229125.5 3058020.9 17.82598922.4 15.185.0 200922484630.5 3623218.5 16.1資料來(lái)源：房地產(chǎn)這十年；中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃研究；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。表七 地方政府土地財(cái)政的依賴程度 單位：億元全國(guó)土地出讓金地方

24、政府財(cái)政赤字土地出讓金占財(cái)政赤字的比例200459848699.4469%2005550510053.5555%2006767712127.7563%20071200014766.6781%2008960020598.747%20091597028441.5556%數(shù)據(jù)來(lái)源：中指數(shù)據(jù)。（四）20032009年房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策實(shí)施效果分析房地產(chǎn)宏觀調(diào)控從2003年到2008年這五年中，整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)處于“防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的緊縮性調(diào)控”環(huán)境之中，“緊銀根”和“緊地根”， 房地產(chǎn)調(diào)控的重要措施是控制房地產(chǎn)投資規(guī)模和信貸規(guī)模增長(zhǎng)。調(diào)控房?jī)r(jià)的主要手段是調(diào)結(jié)構(gòu)而不是增加供給，“90/70”政策和提高第二套住房

25、貸款首付和利率，增加住房轉(zhuǎn)讓稅收等控制投資性需求的政策成為當(dāng)時(shí)的主要政策。然而，由于連續(xù)多年供應(yīng)量持續(xù)低于需求增長(zhǎng)，市場(chǎng)供求關(guān)系失衡不斷加劇，所以出現(xiàn)了在政策短期觀望后房?jī)r(jià)報(bào)復(fù)性上漲的局面。2008年末到2009年末的房地產(chǎn)調(diào)控，主要是服從于宏觀經(jīng)濟(jì)“保增長(zhǎng)的擴(kuò)張性調(diào)控”目標(biāo)。整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)處于兩年新增“四萬(wàn)億”投資和一年新增近10萬(wàn)億信貸的力度背景之下，房地產(chǎn)行業(yè)實(shí)施了“保民生”、“保增長(zhǎng)”的鼓勵(lì)性和刺激性的調(diào)控政策，購(gòu)房在低利率水平下再加貸款優(yōu)惠和減稅。2009年新建商品住房成交量出現(xiàn)了同比增長(zhǎng)44%的歷史最高位，一線城市存量住房的成交量也同時(shí)出現(xiàn)“井噴”，成交面積成倍于新建商品住房，而同時(shí)

26、，商品住房的竣工面積增速只有6.2%，房?jī)r(jià)再次因供求關(guān)系的過(guò)度失衡而快速上漲。2010年初開始的房地產(chǎn)調(diào)控是在宏觀經(jīng)濟(jì)按照政策預(yù)期目標(biāo)增長(zhǎng)的良好發(fā)展背景下進(jìn)行的。4月17日，專門針對(duì)房?jī)r(jià)上漲過(guò)快問(wèn)題的房地產(chǎn)調(diào)控政策“國(guó)十條”出臺(tái)，隨后9月29日再次根據(jù)市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題提出了新的調(diào)控五項(xiàng)要求。但是至年末為止，房?jī)r(jià)依然處于高企狀態(tài)?？v觀整個(gè)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的過(guò)程我們可以看出，無(wú)論是2003年至2008年緊縮性的信貸和貨幣政策，還是2008年至2009年采用寬松的貨幣、信貸政策，調(diào)控目標(biāo)始終都是在圍繞經(jīng)濟(jì)目標(biāo)出發(fā)的，整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需結(jié)構(gòu)都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平衡，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)調(diào)控房?jī)r(jià)的目標(biāo)。由此可以看出

27、，政府的調(diào)控不僅僅是政府通過(guò)財(cái)政政策和貨幣政策進(jìn)行的調(diào)控行為，而是要立足于政府規(guī)制的主體是政府，規(guī)制的客體是微觀的企業(yè)行為和消費(fèi)者行為的角度思考問(wèn)題。四、基于政府規(guī)制視角的調(diào)控政策失效原因分析從上述的數(shù)據(jù)和結(jié)果可以看出，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施效果并沒(méi)有達(dá)到相關(guān)部門的預(yù)期效果，連續(xù)多年的努力都沒(méi)有辦法實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，其中原因究竟何在？按照契約經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，規(guī)制政策的本質(zhì)是政府與企業(yè)之間的一種合約，雙方出于公共利益或者社會(huì)福利的考慮，企業(yè)對(duì)某種經(jīng)濟(jì)行為作為或不作為的承諾與約定，如有違背則自愿接受政府的懲罰和處置。但是只要是合約，其締結(jié)和執(zhí)行就一定會(huì)有花費(fèi)與代價(jià)，這些花費(fèi)與代價(jià)稱為交易成本（科斯，19

28、94），由于交易成本的存在，很多看似可以實(shí)現(xiàn)雙贏的交易不會(huì)發(fā)生，已經(jīng)形成的明確法律文本的交易合約也無(wú)法執(zhí)行。就規(guī)制政策而言，政府擁有特殊的地位，規(guī)制政策的制定與頒布成本通常比較低，但是規(guī)制政策的執(zhí)行成本卻由于被規(guī)制者的機(jī)會(huì)主義行為的存在而比較高，導(dǎo)致規(guī)制政策無(wú)法落實(shí)，即通常所說(shuō)的“上有政策，下有對(duì)策”。從房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策不斷出臺(tái)以來(lái)可以看出這個(gè)過(guò)程中有相同的邏輯。在宏觀調(diào)整政策當(dāng)中對(duì)地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、銀行和購(gòu)房消費(fèi)者等都有規(guī)定，但是規(guī)制的重點(diǎn)在房地產(chǎn)企業(yè)。但事實(shí)上，從整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，地方政府在土地出讓環(huán)節(jié)是相當(dāng)于一個(gè)賣方壟斷買方競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，這里需要規(guī)制更是政府，然而地方政府行為

29、無(wú)法問(wèn)責(zé)甚至是從不問(wèn)責(zé)，在房地產(chǎn)建設(shè)和銷售環(huán)節(jié)規(guī)制的重點(diǎn)才是房地產(chǎn)企業(yè)。但是，看上去很好政策條款被房地產(chǎn)企業(yè)輕松化解，房地產(chǎn)企業(yè)的對(duì)策有：（1）設(shè)計(jì)便于相鄰兩套打通的小戶型。90/70政策明確規(guī)定中小戶型商品房用地面積占70%以上，但是房地產(chǎn)企業(yè)在設(shè)計(jì)的環(huán)節(jié)就考慮大戶型買家的需要，用兩套房來(lái)滿足他們的需求。（2）房地產(chǎn)企業(yè)采用墊付首期和“分期首付”的方式，變相降低購(gòu)房者首付金額。在二手房交易市場(chǎng)中則通過(guò)陰陽(yáng)合同的方式來(lái)降低首付或者提高貸款額度來(lái)應(yīng)對(duì)政策。（3）通過(guò)分期開發(fā)來(lái)變相囤地。（4）捂盤惜售、囤積房源、哄抬房?jī)r(jià)等行為的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。（5）購(gòu)房者可以提供虛假的收入證明，甚至是假離婚的方法

30、來(lái)規(guī)避調(diào)控政策。從地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者等角度來(lái)看，要全面執(zhí)行調(diào)控政策并實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的效果基本上時(shí)不可能的。首先，在規(guī)制的主體政府這個(gè)角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首要目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和房地產(chǎn)宏觀調(diào)控目標(biāo)兩者不完全協(xié)調(diào)一致。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展要為其貢獻(xiàn)而且貢獻(xiàn)非常大，政府擔(dān)心自己嚴(yán)格執(zhí)行政策會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。其次是政府分為中央政府和地方政府，兩者存在博弈。中央政府和地方政府之間利益目標(biāo)不同，每級(jí)政府組織都是一個(gè)利益集團(tuán)，一方面，他們要完成本轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理任務(wù)，履行其管理職能，這需要有充足的財(cái)政收入作為支撐；另一方面，他們又要在仕途上獲得晉升和政治支持最大化。中央政府是獲得國(guó)民的政治支持最大化

31、，在房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控問(wèn)題上，中央政府作為國(guó)家政策的制定者,站在對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀把握的角度,追求的是社會(huì)公共福利的最大化。而地方政府利益目標(biāo)在于地方財(cái)政收入和地方官員政績(jī)。再次是中央政府與地方政府之間存在著信息不對(duì)稱。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、社會(huì)狀況、人文環(huán)境以及房地產(chǎn)市場(chǎng)狀況有著更全面、深入的了解,如房地產(chǎn)市場(chǎng)供求量和供求結(jié)構(gòu)以及變化趨勢(shì)、房地產(chǎn)企業(yè)情況、市場(chǎng)秩序的規(guī)范程度以及住房保障制度的實(shí)施情況。而房地產(chǎn)業(yè)有較強(qiáng)的地域性特征，不同地區(qū)的市場(chǎng)發(fā)展規(guī)模、水平有極大的差異。盡管地方政府會(huì)在強(qiáng)制性的制度約束下上報(bào)房地產(chǎn)市場(chǎng)的各種數(shù)據(jù)資料和政府規(guī)劃，但由于中央政府處于信息劣勢(shì)的地位,而地方政府

32、處于對(duì)其自身利益最大化的追求進(jìn)而對(duì)信息進(jìn)行“加工”最大限度地隱瞞對(duì)自身不利的信息導(dǎo)致了中央政府收到不完全或是失真的信息。由于中央政府對(duì)下級(jí)政府執(zhí)行政策的監(jiān)督成本非常高，地方政府會(huì)利用其與上級(jí)政府的信息不對(duì)稱，掩蓋其不支持中央政府的行為，利用自身信息優(yōu)勢(shì)，做出有利于自己的行為。所以在房?jī)r(jià)調(diào)控中，價(jià)格機(jī)制失去作用，資源配置效率下降，房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序變得異常混亂。中央政府和地方政府的政策博弈的時(shí)間越長(zhǎng)，市場(chǎng)秩序混亂的時(shí)間就越長(zhǎng)，市場(chǎng)秩序從混亂向有序的調(diào)整就會(huì)因?yàn)椤奥窂揭蕾嚒倍永щy。在房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控過(guò)程中中央政府與地方政府的行為應(yīng)該從委托代理理論角度來(lái)對(duì)待，中央政府是委托人，地方政府是代理人，中

33、央政府對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控政策需要地方政府的貫徹落實(shí)才能真正發(fā)揮效應(yīng)。最后，政策的模糊性給地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和消費(fèi)者極大的運(yùn)作空間，比如說(shuō)規(guī)定建筑商不得為開發(fā)商墊資建樓, 開發(fā)商開發(fā)項(xiàng)目自有資金不低于項(xiàng)目總投資的35%，購(gòu)房者的月供房款不得超過(guò)收入的 50%, 加強(qiáng)貸款監(jiān)管的重要信號(hào), 實(shí)際上建筑商、開發(fā)商、購(gòu)房者、銀行等從來(lái)就沒(méi)認(rèn)真執(zhí)行。上述情況無(wú)疑都造成了規(guī)制政策這個(gè)特殊合約的監(jiān)督與執(zhí)行成本的高企，使得這么多年以來(lái)的政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。五、結(jié)論與對(duì)策性思考本文通過(guò)2003年至今的數(shù)據(jù)分析，直接或間接的驗(yàn)證了旨在實(shí)現(xiàn)商品房供給和需求基本平衡、商品結(jié)構(gòu)基本合理和住房?jī)r(jià)格基本穩(wěn)定的房地產(chǎn)宏

34、觀調(diào)控并沒(méi)有取得預(yù)期效果。規(guī)制失靈的原因有動(dòng)機(jī)偏差和能力限制兩大可能?，F(xiàn)代規(guī)制理論指出，政府也是追求私利的經(jīng)濟(jì)主體，因此不可避免會(huì)帶來(lái)規(guī)制失靈亦或被利益集團(tuán)收買俘獲，為其服務(wù)，或者故意制造政策的壁壘，四處尋租，或者利用規(guī)制政策，為自身的職業(yè)發(fā)展奠定政績(jī)。從房地產(chǎn)宏觀調(diào)控來(lái)看，以上的幾種都有可能。由此，有必要對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的規(guī)制主體問(wèn)題和應(yīng)該如何怎樣提高規(guī)制能力等問(wèn)題進(jìn)行反思，提高宏觀調(diào)控效果。從調(diào)控的主體來(lái)看，一方面，由于我國(guó)并沒(méi)有完善的宏觀調(diào)控法律體系，導(dǎo)致我們?cè)谡{(diào)控權(quán)的配置上產(chǎn)生了諸多的矛盾，其中最重要的是對(duì)中央與地方之間的調(diào)控權(quán)的配置缺乏必要的法律保障，從而形成了“上有政策，下有對(duì)策”的中

35、央與地方的博弈模式以及中央政府各部門之間各自為政、爭(zhēng)奪部門利益的局面，進(jìn)而影響宏觀調(diào)控的效果。另一方面，宏觀調(diào)控的主體也十分混亂，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)文件的發(fā)文政府部門來(lái)看，發(fā)文調(diào)控的主體包括建設(shè)部、發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)土資源部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會(huì)、監(jiān)察部和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局以及各地政府。房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中引入宏觀調(diào)控，其前提就是房地產(chǎn)市場(chǎng)中存在利益沖突。而在規(guī)制者中的地方政府作為土地管理者以及房地產(chǎn)市場(chǎng)管理主體，一方面要規(guī)制整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)，另一方面作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)人也會(huì)存在追逐自身利益而放棄社會(huì)公共利益的動(dòng)機(jī)。目前國(guó)家在宏觀調(diào)控領(lǐng)域中授權(quán)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督的混亂與沖突以及相關(guān)調(diào)控主體法律責(zé)任的缺失是的宏觀調(diào)控失效的主要原因，我們有必要在