土地整理復(fù)墾調(diào)研報告

1、耕地保護(hù)能力是影響糧食綜合生產(chǎn)能力的重要因素。近年來，為了提高耕地保護(hù)能力， 國家先后采取了一系列的嚴(yán)格措施， 如用刑罰方法懲治破壞耕地的行為、 實施土地用途管制 和占一補(bǔ)一制度等， 取得了明顯的成效。 然而，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，耕 地減少難以遏制，耕地保護(hù)形勢日益嚴(yán)峻。在這種情況下，怎樣保護(hù)好耕地，提高耕地保護(hù) 能力， 就成為決策部門關(guān)注的焦點(diǎn)問題。 基于此景，不久前， 我們對江蘇省的部分縣市進(jìn)行 了實地調(diào)研。保護(hù)耕地， 究竟要保護(hù)什么？究竟怎么保護(hù)？一直是我們密切關(guān)注的重大課題。 地處東 部沿海地區(qū)的江蘇省， 既是一個實力雄厚的經(jīng)濟(jì)大省， 又是一個人多地少的農(nóng)業(yè)大省， 同時

2、 還是一個發(fā)展強(qiáng)勁的外向型省份。 江蘇省要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)， 率先基本實 現(xiàn)現(xiàn)代化， 就需要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而發(fā)展經(jīng)濟(jì)就需要占用大量的耕地， 形成一種對峙的 “兩難境 地”。如何緩解或消除這一兩難境地？總的設(shè)想或思路是：根據(jù)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn) 入新的發(fā)展階段的新特點(diǎn)， 在始終高度重視保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的前提下， 切實轉(zhuǎn) 變傳統(tǒng)的耕地保護(hù)觀念， 樹立著眼于耕地保護(hù)能力的新理念， 使耕地供給能力與經(jīng)濟(jì)社會發(fā) 展需求相適應(yīng)，為全面建設(shè)小康社會提供有力的資源保障。具體地講，有以下對策與建議：（一）切實轉(zhuǎn)變觀念，確立耕地能力保護(hù)新理念。改革開放 20 多年來， 我國十分重視對耕地的

3、保護(hù)與管理。 在保護(hù)與管理耕地的過程中， 側(cè)重于小農(nóng)業(yè)的角度去保護(hù)， 關(guān)注的是糧食的單產(chǎn)與總產(chǎn)問題。 很顯然， 這種傳統(tǒng)的保護(hù)觀 已經(jīng)不能適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。 從江蘇省的情況看， 如果不轉(zhuǎn)變觀念和 拓寬思路，仍然固守服務(wù)于小農(nóng)業(yè)的耕地保護(hù)觀，不從大農(nóng)業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展去考慮的話， 將會加深經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾， 不但達(dá)不到保護(hù)耕地的目的， 而且也將使之演變 成制約市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的障礙因素。 為此，要切實從根本上轉(zhuǎn)變觀念： 首先， 要確立耕 地能力保護(hù)新理念。當(dāng)前，在耕地保護(hù)上，要賦予傳統(tǒng)耕地保護(hù)新的內(nèi)容，以“耕地能力保 護(hù)”代替“耕地的數(shù)量與質(zhì)量并重保護(hù)” ，改變單

4、純只看重服務(wù)于小農(nóng)業(yè)的保護(hù)模式，逐步 轉(zhuǎn)向服務(wù)于大農(nóng)業(yè)、 服務(wù)城鎮(zhèn)化以及服務(wù)于新型工業(yè)化的新的保護(hù)模式。 其次， 要確立耕地 綜合生產(chǎn)能力新理念。耕地生產(chǎn)能力是多方面的，除了具有水稻、小麥、棉花、芝麻等糧棉 油作物的生產(chǎn)能力外，還具有其他方面的生產(chǎn)能力，如植樹種草、禽畜養(yǎng)殖、房屋建筑等。 因此，在當(dāng)前情況下，要著重在“綜合”和“能力”上做文章，通過有關(guān)的政策措施保護(hù)和 提高耕地綜合生產(chǎn)能力。（二）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的新特點(diǎn)，適時調(diào)整耕地保護(hù)政策。 黨的十六大報告指出：當(dāng)人類社會跨入 21 世紀(jì)的時候，我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、 加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。 這一論述是對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社

5、會發(fā)展所處階段的 總的概括。 我們看到，新階段伊始之際， 我國的政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了深刻地變化， 如北京申 奧成功、上海獲得世博會舉辦權(quán)、加入WTO 、黨的十六大勝利召開、南水北調(diào)工程開工等等，與此同時，也實施了一些重大政策，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整政策、城鎮(zhèn)化發(fā)展政策、新 型工業(yè)化發(fā)展政策、 退耕還林政策、 引進(jìn)來和走出去政策等。 面對這些新特點(diǎn)和新變化，就 不能不對現(xiàn)行耕地保護(hù)政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)摹?必要的修改、 補(bǔ)充與調(diào)整， 使之跟上經(jīng)濟(jì)社會政策 發(fā)展的步伐。根據(jù)江蘇省的情況，結(jié)合沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的特點(diǎn)， 我們認(rèn)為，就宏觀角度而 言，應(yīng)從五個方面予以調(diào)整： 一是對耕地保護(hù)的目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。 二是對耕地

6、保護(hù)的內(nèi)容進(jìn)行 調(diào)整。 三是對耕地保護(hù)的任務(wù)進(jìn)行調(diào)整。 四是對耕地保護(hù)的手段進(jìn)行調(diào)整。 五是對耕地保護(hù) 的重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整。在調(diào)整中，要體現(xiàn)總體性、區(qū)域性、階段性、合法性、指導(dǎo)性、超前性與外向性。（三）加快立法步伐，盡早出臺土地開發(fā)、整理與復(fù)墾的專門法規(guī)。截至 2002 年底，我國一共頒布有關(guān)土地管理的法規(guī)34 部。其中，法律 4 部，如土地管理法、農(nóng)村土地承包法等；法規(guī) 14 部，如土地復(fù)墾規(guī)定 、退耕還林條例 、耕 地占用稅暫行條例等；規(guī)章16，如黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定 、閑置土地處置辦法等。令人遺憾的是，時至今日，仍然沒有專門土地開發(fā)法規(guī)，沒有專門的土地整理法 規(guī)。僅有的一部土地復(fù)墾規(guī)

7、定也已使用10 多年，很多規(guī)定早已時過境遷。透視現(xiàn)行的法規(guī)不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)土地開發(fā)、整理的規(guī)定，不但過于分散、凌亂，而且太原則、太宏觀， 并有許許多多的空白， 很多問題無法解決。 加強(qiáng)法制建設(shè)， 加快立法進(jìn)程： 一要及時制定 土 地開發(fā)保護(hù)條例 。在全面整合土地管理法 水土保持法 、森林法、草原法、退耕 還林條例等有關(guān)土地開發(fā)的規(guī)定的基礎(chǔ)上，及時制定土地開發(fā)保護(hù)條例 。要堅持保護(hù) 第一、開發(fā)第二的原則，同時還要兼顧生態(tài)環(huán)境，力求做到在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)。 近期內(nèi)，國土資源部亦可先行出臺土地開發(fā)保護(hù)辦法 ，以為土地開發(fā)保護(hù)條例的出 臺作好鋪墊。二要盡快出臺土地整理促進(jìn)條例 。近年來，黨和政府

8、十分重視土地整理工 作，我們應(yīng)抓住時機(jī)，乘勢而上，力爭早日出臺專門的土地整理法規(guī)?，F(xiàn)行土地管理法 、 水土保持法 、農(nóng)業(yè)法、退耕還林條例 、基本農(nóng)田保護(hù)條例 等法規(guī)有不少關(guān)于土地 整理的規(guī)定， 同時， 有關(guān)部委也出臺了不少土地整理的政策文件，要在廣泛吸收合理成分與有益經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，大膽借鑒國外的做法，盡快出臺土地整理促進(jìn)條例。近期，國土資源部可在全面整理有關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，及時制定一部土地整理促進(jìn)辦法 ，以緩解現(xiàn) 行法規(guī)政策的不足，進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)土地整理工作。三要抓緊時間修訂1988 年土地復(fù)墾規(guī)定，盡早出臺土地復(fù)墾條例 ，加大立法力度，促進(jìn)土地復(fù)墾工作。四要突出區(qū)域特 點(diǎn)，發(fā)揮地方立法的

9、作用。我國地大物博、南北差異較大，完全依賴一部法規(guī)去解決所有的 問題是不現(xiàn)實的， 這就要講求立法的區(qū)域性。 江蘇省的徐州市率先一步， 于 2001 年 11 月頒 布了徐州市采煤塌陷地復(fù)墾條例 。這是一部典型的地方法規(guī)，它的出臺對其他地方具有 借鑒意義。 類似的地區(qū)， 如山西的大同市、湖北的黃石市、河南的平頂山市等都可以根據(jù)本 地特點(diǎn)，制定適用于本市的土地復(fù)墾法規(guī)。就江蘇省目前而言，可以出臺江蘇省沿海灘涂 開發(fā)管理條例 和江蘇省土地整理促進(jìn)辦法等法規(guī)， 為其他省市地方立法提供可鑒的范 例。（四）改進(jìn)項目資金撥付辦法，建立多元投融資渠道。 土地開發(fā)整理與復(fù)墾項目不外乎三大類： 政府投資項目、 企

10、業(yè)投資項目與個人投資項目。 從江蘇省的情況看， 主要是中央和地方政府投資開發(fā)項目， 公司企業(yè)投資項目已經(jīng)出現(xiàn)， 個 人投資也在進(jìn)一步醞釀之中。 這也就是說， 政府投資開發(fā)是主渠道， 政府項目是主要的項目， 也是最有保障的項目。 項目資金是開發(fā)、 整理與復(fù)墾的首要條件。 如果項目資金遲遲不能到 位，那么， 開發(fā)、 整理或復(fù)墾就無法進(jìn)行。 要解決當(dāng)前項目資金渠道不暢和到位遲緩的弊端， 就必須改革項目資金撥付辦法。 從兩個方面著手： 一方面，要疏通資金撥付渠道， 切實提高 資金流速。對中央投資的項目，資金應(yīng)當(dāng)直接撥付給項目實施法人單位，考慮到財政監(jiān)管， 項目資金也可先由財政部直接撥付到省級財政部門，

11、 再由省級財政部門直接撥付給項目實施 法人單位。國土資源管理部門做好項目實施監(jiān)管與任務(wù)完成確認(rèn)工作。對地方投資的項目， 其資金由地方財政部門直接撥付給項目實施法人單位。 根本的辦法是， 在改進(jìn)老辦法的基礎(chǔ) 上，由國土資源部與財政部聯(lián)合制定一個專門的文件，統(tǒng)一規(guī)范、 管理與監(jiān)督項目資金，保 障資金安全，提高資金效率。另一方面， 不能單靠國家投資進(jìn)行開發(fā)整理復(fù)墾，要建立多元 投融資渠道。 各級政府要努力增加對土地開發(fā)整理復(fù)墾的投入， 建立土地開發(fā)整理專項資金。 鼓勵單位和個人靈活運(yùn)用農(nóng)用地整理指標(biāo)折抵和建設(shè)用地指標(biāo)置換政策， 有償流轉(zhuǎn)， 籌集資 金，從事土地開發(fā)整理。積極探索以地入股、新增耕地使用

12、權(quán)流轉(zhuǎn)、政府貼息貸款、提供信 用支持等途徑， 廣泛吸納社會資金和民間資金， 逐步形成土地開發(fā)整理復(fù)墾多元化投融資機(jī) 制。（五）盡快出臺易地開墾的政策規(guī)定，確保實現(xiàn)區(qū)域耕地總量動態(tài)平衡。 易地開墾政策是土地管理法第 33 條規(guī)定的一項重大政策，它的主要目的旨在解決 “土地后備資源匱乏的省、直轄市” ，通過易地開墾，補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量，確保區(qū)域乃 至全國耕地總量動態(tài)平衡。 從實際工作看， 易地開墾有兩種形式： 一種是省域內(nèi)跨縣市的易 地開墾；另一種是跨省際的易地開墾。近年來，江蘇省域內(nèi)已經(jīng)實施過一些易地開墾行為。 從長遠(yuǎn)看， 要確保實施耕地總量動態(tài)平衡，易地開墾是大勢所趨。 所以，應(yīng)盡快出臺易地

13、開 墾的有關(guān)政策。 解決的辦法有兩個： 一是國土資源部應(yīng)盡快出臺易地開墾的政策文件， 以規(guī) 范各地的不太規(guī)范的易地開墾行為， 保護(hù)易地開墾的積極性， 保障易地開墾者的有關(guān)合法權(quán) 益。二是國土資源部可通過試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗。（六）實行新增土地種類多樣化和用途多元化的新舉措， 積極構(gòu)建耕地能力保護(hù)的新體 系。一是實行新增土地種類多樣化的新舉措。新增土地種類（或性質(zhì)）的認(rèn)定要區(qū)別情況， 不宜一刀切：a、對占一補(bǔ)一項目，原則上其新增的土地必須是耕地，不能是非耕地；b、對非占一補(bǔ)一項目，則應(yīng)采取靈活的方法， 宜耕地則耕地， 宜林地則林地，宜建設(shè)用地則建設(shè) 用地；c、對礦區(qū)復(fù)墾的新增土地，則應(yīng)是宜農(nóng)則農(nóng)，宜耕

14、則耕，宜林則林，不強(qiáng)求一律；d、對新圍墾的沿海灘涂也及時作出實事求是的認(rèn)定。二是實行新增土地用途多元化的新舉措。 新增土地的用途，不能絕對化，要體現(xiàn)多元化的特點(diǎn)：a對新增耕地，要視情況而定。既可以優(yōu)先劃入基本農(nóng)田， 也可以不劃入基本農(nóng)田； 可以用于種植糧棉油作物， 也可以用于種 植花草、藥材、經(jīng)濟(jì)材林及養(yǎng)殖用地，個別也可作建設(shè)用地。這一切都必須在依法、依據(jù)規(guī) 劃的前提下，盡可能利益最大化，效率最高點(diǎn)。B、對新增的非耕地，既可以用作林業(yè)、畜牧業(yè)，也可以用作建設(shè)用地， 或作休閑用地。 三是嚴(yán)格土地變更登記， 拓寬耕地的認(rèn)定范圍。 A、對沒破壞耕作層，沒有降減耕地生產(chǎn)能力的用地，如寄養(yǎng)苗木用地、簡易

15、禽畜用地、淺 水養(yǎng)殖等，一般不宜將其認(rèn)定為改變用途，而應(yīng)視為仍是耕地之用途。B、按照發(fā)揮區(qū)域性比較優(yōu)勢的要求，按照部有關(guān)規(guī)定， 因地制宜，將閑置的建設(shè)用地、未利用地或被破壞的土 地，開發(fā)整理成園地、牧草地、養(yǎng)殖水面等，并經(jīng)項目驗收認(rèn)定能調(diào)整成耕地的，可按新增 耕地統(tǒng)計和管理。 在土地變更調(diào)查時按現(xiàn)狀地類調(diào)查， 在非農(nóng)建設(shè)占用時除按照法律程序報 批外，仍要實行“占一補(bǔ)一” 。（七）順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，努力構(gòu)筑土地開發(fā)、整理與復(fù)墾的經(jīng)營體制。 隨著我國市場化步伐的不斷加快， 土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營行為開始活躍起來， 一個以土地經(jīng)營為 城市發(fā)展支柱的經(jīng)營理念，引起了各級政府的廣泛關(guān)注。在此背景下， 土地開發(fā)、 整理與復(fù)墾的經(jīng)營問題就應(yīng)運(yùn)而生，成為不可阻擋的新趨勢。十六大報告指出：要發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、 勞動力和技術(shù)市場等， 要在更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。 從江蘇省的情況 看，一些縣市實際已將不少新增土地納入了經(jīng)營的軌道，而且不少是規(guī)模經(jīng)營； 個別縣市還成立了土地農(nóng)場，如東臺市就成立了“金東臺農(nóng)場” 。要正視這一新趨勢的經(jīng)營問題，不能 全盤否定。 我們認(rèn)為，總的方向是要逐步建立土地開發(fā)、整理與復(fù)墾的經(jīng)營機(jī)制， 特別是要建立一個好的經(jīng)營機(jī)制。 對中央政府投資的項目