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1、中國社會(huì)養(yǎng)老保障政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)李建民2012-7-24 10:46:48來源:統(tǒng)計(jì)學(xué)2000年第6期內(nèi)容提要:影響一個(gè)國家社會(huì)養(yǎng)老保障需求和供給的因素非常多,而它們彼此之間的關(guān)系也相當(dāng)復(fù)雜,一個(gè)國家社會(huì)養(yǎng)老保障制度的性質(zhì)及其具體運(yùn)行模式將取決于這個(gè)國家的政治和經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口狀態(tài)。另一方面,社會(huì)養(yǎng)老保障制度和政策的合理性及其運(yùn)行的效率將會(huì)在宏觀和微觀層面上,給政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及人民生活質(zhì)量帶來深刻的影響。在中國社會(huì)養(yǎng)老保障制度面臨諸多問題和挑戰(zhàn)的背景下,更需要建立一個(gè)科學(xué)、高效的綜合決策支持體系,以協(xié)調(diào)社會(huì)養(yǎng)老保障政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策之間的關(guān)系,增強(qiáng)全社會(huì)應(yīng)對人口老齡化
2、挑戰(zhàn)的能力。關(guān)鍵詞:社會(huì)養(yǎng)老保障 社會(huì) 經(jīng)濟(jì) 人口老齡化作者簡介:李建民南開大學(xué)人口與發(fā)展研究所,天津300071社會(huì)保障制度是現(xiàn)代國家制度的重要部分,一個(gè)國家所實(shí)行的社會(huì)保障制度的性質(zhì)和特點(diǎn)會(huì)直接影響到其社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面。作為社會(huì)保障最基本內(nèi)容之一的社會(huì)養(yǎng)老保障尤其重要。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革和人口老齡化進(jìn)程的迅速推進(jìn),社會(huì)養(yǎng)老保障制度的作用和意義也日益凸顯。目前,我國在城鎮(zhèn)地區(qū)已經(jīng)建立起“統(tǒng)帳結(jié)合”模式的社會(huì)養(yǎng)老保障制度。本文將在分析影響我國社會(huì)養(yǎng)老保障的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人口因素的基礎(chǔ)上,探討我國的社會(huì)養(yǎng)老保障政策如何實(shí)現(xiàn)與其他社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)。一、社會(huì)養(yǎng)老保障制度與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)
3、和人口影響因素的一般關(guān)系就社會(huì)養(yǎng)老保障制度與其外部環(huán)境的關(guān)系而言,我們首先需要回答兩個(gè)最基本的問題;其一,在一定的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人口條件下,選擇怎樣的社會(huì)養(yǎng)老保障制度?其二,所執(zhí)行的社會(huì)養(yǎng)老保障制度會(huì)帶來怎樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響?關(guān)于這兩個(gè)問題已經(jīng)有大量的研究,本文在此僅把這些關(guān)系歸成一個(gè)系統(tǒng)(見圖1)。實(shí)際上,社會(huì)養(yǎng)老保障是一項(xiàng)與其他方面因素關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的制度。一個(gè)國家社會(huì)養(yǎng)老保障制度的性質(zhì)及其具體運(yùn)行模式將取決于這個(gè)國家的政治和經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口狀態(tài)。從圖1中可以看到, 影響一個(gè)國家社會(huì)養(yǎng)老保障需求和供給的因素非常多,而它們彼此之間的關(guān)系也相當(dāng)復(fù)雜。另一方面,社會(huì)養(yǎng)老保障制度和政策的
4、合理性及其運(yùn)行的效率將會(huì)在宏觀和微觀層面上,給政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及人民生活質(zhì)量帶來深刻的影響。因此,社會(huì)養(yǎng)老保障制度及其運(yùn)行環(huán)境之間的關(guān)系構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。圖1社會(huì)養(yǎng)老保障供給與需求決定因素我們從圖1中還可以看到, 無論是社會(huì)養(yǎng)老保障與其決定和影響因素之間的關(guān)系,還是這些因素自身的發(fā)展和變化,都受到相應(yīng)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策的影響。這些關(guān)系及其相互影響的途徑和作用方向,構(gòu)成了社會(huì)養(yǎng)老保障政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的基礎(chǔ),同時(shí)也形成了該系統(tǒng)政策擾動(dòng)的切入點(diǎn)。該系統(tǒng)運(yùn)行的正常與否將取決于社會(huì)養(yǎng)老保障制度和政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策是否協(xié)調(diào),以及協(xié)調(diào)機(jī)制是否有效。二、中國養(yǎng)老社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)雖然中國新
5、的城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障制度在1997年正式確立,但是這個(gè)制度本身及其執(zhí)行都面臨著多重挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)來自以下方面:(一)老年化程度的迅速增長和人口老齡化進(jìn)程的迅速推進(jìn)老齡人口的迅速提高和老年人口的迅速增長將成為下個(gè)世紀(jì)上半葉我國人口變動(dòng)的最重要的現(xiàn)象。1.老年人口迅速增長根據(jù)我們的預(yù)測,中國65 歲及以上的老年人口規(guī)模將從2000 年的9019萬人增加到2040年的30795萬人,年平均增長率將高達(dá)3.07%。 此外,中國老年人口規(guī)模在2065年以前將一直處于增長之中(見圖2 和表1)。2.長壽在與發(fā)達(dá)國家老齡化程度相同的水平上,中國老年人的壽命更長,這個(gè)特征至少將會(huì)在老齡化程度達(dá)到15%以前一直保
6、持(見圖3)。 這意味著我國未來面臨的老齡化挑戰(zhàn)在很大程度上是來自長壽的挑戰(zhàn),因?yàn)轲B(yǎng)老社會(huì)保障需要支持更多的“人年”。1995年中國男性人口65歲時(shí)平均預(yù)期壽命為13.65歲,女性人口65歲時(shí)的平均預(yù)期壽命為15.82歲;男女80歲時(shí)的平均預(yù)期壽命分別為6.30歲和6.75歲。資料來源:李建民、原瓣、王金營.持續(xù)的挑戰(zhàn):中國未來人口發(fā)展趨勢、問題和對策M(jìn).北京:科學(xué)出版社,200007.圖219902065年中國老年人口增長趨勢圖3中國與發(fā)達(dá)國家同等老齡化程度上平均預(yù)期壽命比較13.人口老齡化由于“嬰兒熱”中出生人口經(jīng)歷的低生育率導(dǎo)致了中國人口老齡進(jìn)程在90年代開始加速,并且將在未來的幾十年中
7、以更快的速度發(fā)展(見圖4)。人口老齡化的真正意義并非老年人口的增長, 而是負(fù)擔(dān)人口與被負(fù)擔(dān)人口比例的變化。如果說老年人口規(guī)模的迅速增長是從需求方面形成對中國社會(huì)養(yǎng)老保障壓力的話,那么人口老齡化則主要是從供給方面對社會(huì)養(yǎng)老保障形成沖擊。根據(jù)我們的預(yù)測,中國現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了老年人口年齡負(fù)擔(dān)快速增加時(shí)期,盡管由于少兒人口年齡負(fù)擔(dān)由于出生率的迅速下降而大幅度降低,進(jìn)而使人口年齡總負(fù)擔(dān)系數(shù)下降(見圖5 )。雖然我國總?cè)丝谀挲g負(fù)擔(dān)比的下降緩解了負(fù)擔(dān)人口對勞動(dòng)人口的壓力,但是老年人口負(fù)擔(dān)與少兒人口負(fù)擔(dān)在本質(zhì)上有很大的差別,因?yàn)槔夏耆丝谪?fù)擔(dān)是一種純粹的消費(fèi),或者說消費(fèi)過去的儲(chǔ)蓄;而少兒人口負(fù)擔(dān)則是人力資本投資,
8、這種投資可以在未來帶來更大的收益。另一方面,這兩種負(fù)擔(dān)對公共支出影響程度也相差甚遠(yuǎn)。例如,OECD國家用于少兒人口和老年人口的社會(huì)支出比例為13。人口老齡化長期趨勢已成定局,中國政府面臨的政策選擇是:是否調(diào)整生育政策?社會(huì)公共資源如何轉(zhuǎn)移?(二)經(jīng)濟(jì)體制改革如果說人口老齡化對中國社會(huì)養(yǎng)老保障的影響主要是長遠(yuǎn)性的,那么來自經(jīng)濟(jì)方面的影響則更現(xiàn)實(shí)、更直接。這是因?yàn)橹袊酿B(yǎng)老社會(huì)保障制度是在經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的特殊時(shí)期開始重新構(gòu)建的。在這樣的背景下,中國的社會(huì)養(yǎng)老保障面臨的主要問題并非僅僅是,甚至并非是“未富先老”,而是產(chǎn)生于更現(xiàn)實(shí)和更深層次上原因。例如,就社會(huì)養(yǎng)老保障需求而言,與其說是人口
9、老齡化發(fā)展的結(jié)果,不如說是由于經(jīng)濟(jì)改革使國有企業(yè)退休人員負(fù)擔(dān)加重并及由此引致的一系列問題凸顯的結(jié)果。效率與公平之間的權(quán)衡及協(xié)調(diào)是一個(gè)國家社會(huì)保障制度而臨的首要問題,而以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的中國經(jīng)濟(jì)體制改革的基本取向是提高效率,即所謂“效率優(yōu)先,兼顧公平”。這就可能導(dǎo)致這樣一些局面:一些旨在提高效率的改革政策和措施很可能同時(shí)給社會(huì)養(yǎng)老保障帶來壓力;社會(huì)養(yǎng)老保障制度及其運(yùn)行模式可能會(huì)給經(jīng)濟(jì)效率帶來負(fù)面影響;一些在其它國家行之有效的政策在中國可能不具備實(shí)施的條件。由此可見,來自經(jīng)濟(jì)改革對社會(huì)養(yǎng)老保障制度挑戰(zhàn)的嚴(yán)重程度可能超出人們的想象。這同時(shí)導(dǎo)致了一個(gè)新的命題:經(jīng)濟(jì)體制改革與福利制度改革的統(tǒng)一。目前出現(xiàn)
10、的政策矛盾或不協(xié)調(diào)突出地表現(xiàn)在以下方面:1.提前退休的影響雖然人口老經(jīng)和老年人口的增長給中國的社會(huì)養(yǎng)老保障帶來需求壓力,但是最大的壓力是來自在中國經(jīng)濟(jì)體制改革過程中出現(xiàn)的“退休潮”。目前中國大約有3000多萬離退休人員,相當(dāng)于60歲以上人口23%。這個(gè)退休潮的形成一方面是由于有越來越多的人達(dá)到退休年齡,但另一方面,政府和許多企業(yè)把提前退休作為解決人員過剩壓力的辦法,我們或許可以稱提前退休為“制度轉(zhuǎn)變型退休”。這種針對解決失業(yè)和提高企業(yè)效率問題的“休克療法”在短期內(nèi)可以取得一定效果,但是從長期看,將會(huì)導(dǎo)致更高的社會(huì)成本。世界銀行的一份研究報(bào)告的觀點(diǎn)是“提前退休不僅不是休克療法,而且是解決失業(yè)問題
11、的高成本方式和企業(yè)改革的高代價(jià)方法”2。 提前退休對社會(huì)養(yǎng)老保障制度的沖擊主要在三個(gè)方面:其一,加劇了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān);其二,提前退休者領(lǐng)取養(yǎng)老金的時(shí)間大幅度延長;第三,減少了社會(huì)老保障繳費(fèi)資源。所以提前退休計(jì)劃不僅加劇了社會(huì)養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)期財(cái)政壓力,而且也加劇了未來的財(cái)政壓力。中國勞動(dòng)力退休年齡本來就不高,職工退休年齡一般規(guī)定男性55歲、女性50歲。這意味著退休年齡要比老年的到來提前了510 年。因此,中國養(yǎng)老金領(lǐng)取者的實(shí)際年限要大大長于他們在老年階段度過的時(shí)間。實(shí)際上,提前退休計(jì)劃并不能解決失業(yè)問題和勞動(dòng)力市場的壓力,大多數(shù)人提前退休后又繼續(xù)留在勞動(dòng)力市場。提前退休實(shí)質(zhì)上是把失業(yè)和企業(yè)冗員
12、成本通過社會(huì)養(yǎng)老保障制度再轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。因此,中國政府面臨的政策選擇是:如何權(quán)衡提前退休的效率所得與其導(dǎo)致的社會(huì)養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)的增加?2.城市化和人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變目前中國社會(huì)養(yǎng)老保障制度的覆蓋范圍是城鎮(zhèn)地區(qū)的職工,雖然目前人口城市化水平和勞動(dòng)力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次還較低,但是中國政府已經(jīng)制定了積極促進(jìn)人口城市化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的發(fā)展戰(zhàn)略,這意味著城鎮(zhèn)人口和非農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力的迅速增長。這些變化會(huì)給社會(huì)養(yǎng)老保障帶來雙重影響:一方面,擴(kuò)大了社會(huì)老保障制度的覆蓋范圍,另一方面,增長了社會(huì)養(yǎng)老保障基金的供給。筆者認(rèn)為,后一種效應(yīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前一種效應(yīng),即人口城市化和勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)部門的轉(zhuǎn)移將有利于中國的社會(huì)養(yǎng)老保障制
13、度的順利運(yùn)行。中國政府面臨的政策選擇是:是否應(yīng)該把新轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口和非農(nóng)業(yè)部門的勞動(dòng)力納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系?3.以個(gè)人為基本單位的社會(huì)養(yǎng)老保障制度與中國勞動(dòng)力過剩現(xiàn)實(shí)的矛盾90年代未日本的“社會(huì)福利基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)改革”的一個(gè)最明顯的趨向是,社會(huì)福利由以家庭為單位轉(zhuǎn)向以個(gè)人為單位。這種改革趨向?qū)θ毡緛碚f可能是正確的,因?yàn)樗梢蕴岣邉趧?dòng)參與率,以補(bǔ)充勞動(dòng)力供給的短缺。中國新的社會(huì)養(yǎng)老保障制度也是以個(gè)人為單位的,但與日本不同的是,中國目前以及在未來一個(gè)時(shí)期內(nèi)都將處于勞動(dòng)力過剩狀態(tài)。而以個(gè)人為計(jì)發(fā)單位的社會(huì)養(yǎng)老保障制度將刺激勞動(dòng)力供給,進(jìn)而加劇勞動(dòng)力過剩的狀況。中國政府面臨的政策選擇是:如何協(xié)調(diào)社會(huì)養(yǎng)老保障
14、政策和降低失業(yè)率政策之間的矛盾?4.改革個(gè)人成本增加的影響如果說,在90年代初以前,由個(gè)人承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)體制改革成本主要是通過間接方式顯現(xiàn)出來的話,那么在后來的改革中更多地表現(xiàn)為個(gè)人直接付出成本,例如國有企業(yè)職工下崗、提前退休、醫(yī)療保險(xiǎn)制度和住房制度改革等。這種由于制度改革導(dǎo)致的個(gè)人生活成本的增加將直接影響到退休人員的生活水平。中國政府面臨的政策選擇是:如何使個(gè)人(特別退休人員)承擔(dān)的改革成本得到相應(yīng)補(bǔ)償?5.生活費(fèi)用高漲的壓力過去的20多年,中國的經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了迅速的發(fā)展,同時(shí)生活費(fèi)用也隨著必需品范圍的擴(kuò)大和價(jià)格的提高而大幅度上漲。這種變化導(dǎo)致了從個(gè)人生命周期視角看收入與消費(fèi)的失衡:對現(xiàn)在已經(jīng)退休或
15、即將退休的人而言,在生命周期的工作階段,他們賺取的是低收入,而在他們生命周期的退休階段,他們又面臨著生活費(fèi)用的高漲。這種反差形成了老年人口面臨的最主要經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)需求問題。因此,這一批人(cohort)將在更大的程度上依賴養(yǎng)老金。中國政府面臨的政策選擇是:如何根據(jù)生活費(fèi)用的上漲調(diào)整養(yǎng)老的給付標(biāo)準(zhǔn)?6.低利率政策的沖擊利率水平是影響社會(huì)養(yǎng)老保障的一個(gè)重要因素(見表2)。 中國一直被認(rèn)為是一個(gè)資本短缺的國家,在過去相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期內(nèi)實(shí)行的高利率政策證明了這一點(diǎn)。但是在最近幾年中這種局面似乎出現(xiàn)了根本性扭轉(zhuǎn),經(jīng)過連續(xù)的下調(diào),人民幣的存款利率已經(jīng)降到相當(dāng)?shù)偷乃?,并且開征了利息稅。這種政策可能會(huì)刺激現(xiàn)期的消
16、費(fèi)和投資需求,但卻給社會(huì)養(yǎng)老保障帶來強(qiáng)烈的沖擊:第一個(gè)后果是社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的破產(chǎn);第二個(gè)后果是個(gè)人儲(chǔ)蓄的養(yǎng)老功能大大弱化;第三個(gè)后果是一些農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金增殖面臨更大的挑戰(zhàn)。此外,一般來說,低利率有利于現(xiàn)收付制,而不利于積累制。資源來源:楊靜利、陳寬正.臺(tái)灣的人口變遷及其對社會(huì)安全之沖擊與應(yīng)有之因應(yīng)對策Z.跨世紀(jì)的人口變遷:回顧與展望學(xué)術(shù)研討會(huì),香港:香港科技大學(xué),199910.*原文是以每月給付10000元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的,為了更易于理解中國大陸的情況,把數(shù)額調(diào)整為1000元。該表是假設(shè)一個(gè)人從25歲開始儲(chǔ)蓄,預(yù)計(jì)65歲開始使用。中國政府面臨的政策選擇是:利率政策如何與社會(huì)養(yǎng)老保障政策相協(xié)調(diào)
17、?7.通貨膨脹的威脅通貨膨脹危害著所有儲(chǔ)蓄計(jì)劃和養(yǎng)老金項(xiàng)目,也是以“統(tǒng)帳結(jié)合”結(jié)合為特征的中國社會(huì)養(yǎng)老保障制度面臨的一個(gè)最大威脅。世界銀行一份研究報(bào)告指出:“在高收入國家,1965至1980年期間每年的平均通貨膨脹率達(dá)到7.7%,而1980到1990年期間為4.5%。同期中收入國家的平均通貨膨脹率分別為21.1%和85.6%,低收入國家分別為17.3%和15.1%?!? 由于中國目前以及未來的一個(gè)時(shí)期內(nèi)仍將處于經(jīng)濟(jì)快速增長時(shí)期,通貨膨脹的危險(xiǎn)也依然存在。如果說低利率政策導(dǎo)致了個(gè)人資產(chǎn)增殖下降的話,那么通貨膨脹造成的危害更大,因?yàn)樗鼤?huì)使個(gè)人資產(chǎn)貶值(見圖6)。雖然養(yǎng)老金可以根據(jù)通貨膨脹的情況調(diào)整
18、, 但是這種調(diào)整通常滯后。中國政府面臨的政策選擇是:如何控制通貨膨脹?養(yǎng)老金如何指數(shù)化調(diào)整?圖6通貨膨脹對養(yǎng)老基金的影響三、中國社會(huì)養(yǎng)老保障政策與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策協(xié)調(diào)原則前文分析表明,中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)養(yǎng)老保障政策之間還存在著不協(xié)調(diào)甚至相互沖突的現(xiàn)象。為什么會(huì)出現(xiàn)彼此矛盾或相互沖突的現(xiàn)象呢?原因是多方面的,包括政府決策部門之間的協(xié)調(diào)不夠、對政策影響分析的視野較窄、評估政策績效標(biāo)準(zhǔn)的差別、缺乏綜合效應(yīng)分析、政策部門利益之間存在差別等,當(dāng)然也與中國面臨問題多樣性和復(fù)雜性有關(guān),但是當(dāng)需要在社會(huì)養(yǎng)老保障政策與其他政策發(fā)生矛盾而進(jìn)行權(quán)衡抉擇時(shí),往往是經(jīng)濟(jì)增長關(guān)聯(lián)政策優(yōu)先于分配和福利關(guān)聯(lián)的政策。要改
19、變這種局面還有大量的工作要做,筆者認(rèn)為至少應(yīng)該關(guān)注以下幾個(gè)方面:(一)協(xié)調(diào)基礎(chǔ)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào),首先需要確定的是協(xié)調(diào)基礎(chǔ)。一個(gè)國家的社會(huì)養(yǎng)老保障制度是各方面利益的集合體,也是現(xiàn)期利益和長遠(yuǎn)利益的調(diào)節(jié)杠桿,因此,該制度必需與其他方面的制度和政策相一致。社會(huì)養(yǎng)老保障制度的重構(gòu)是中國社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容,是提高整個(gè)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率、促進(jìn)社會(huì)公平、提高人民生活水平以及消除貧困的重要途徑。由此也就奠定了社會(huì)養(yǎng)老保障政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策一致性的基礎(chǔ)。社會(huì)養(yǎng)老保障政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)的涵義是彼此之間相互支持、互補(bǔ)和互動(dòng)。(二)協(xié)調(diào)原則社會(huì)養(yǎng)老保障政策與其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的協(xié)調(diào)的前提是需要確定協(xié)調(diào)原則。因?yàn)樾枰M(jìn)行政策協(xié)調(diào)時(shí)往往是相關(guān)政策彼此相互影響,或者需要進(jìn)行取舍權(quán)衡。這就需要確定相應(yīng)的原則。第一,綜合決策原則。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障政策與
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