農(nóng)村集體組織成員宅基地使用權(quán)探討

1、非農(nóng)村集體組織成員宅基地使用權(quán)探討2008年安m師范學(xué)院學(xué)報29非農(nóng)村集體組織成員宅基地使用權(quán)探討張新鋒(1.中國人民大學(xué)法學(xué)院,北京100872;2.安陽師范學(xué)院政法學(xué)院,河南安陽455000)摘要宅基使用權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)派生的用益物權(quán).一般只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能享有宅基地使用權(quán).但是,某些特殊非農(nóng)村集體組織居民因繼承,離鄉(xiāng),出國而享有宅基地使用權(quán),有些人在客觀上具有取得宅基地使用權(quán)的正當(dāng)性,本文以不改變宅基地?zé)o償取得和禁止出售給非組織成員的現(xiàn)行法律為前提.提出制定合適的行政法規(guī)和規(guī)章,完善司法解釋,以保障宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)利.關(guān)鍵詞宅基地;使用權(quán);權(quán)利保護(hù)中圖分類號1392

2、3.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1671-533O(2oo8)06.0029.03在物權(quán)法立法中,宅基地使用權(quán)是爭議較大的問題之一.主要的意見集中在宅基地使用權(quán)的有償取得和自由流轉(zhuǎn)的幾個焦點(diǎn)上.考慮到宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本,宅基地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟.為了維護(hù)現(xiàn)行法律和現(xiàn)階段國家有關(guān)農(nóng)村土地政策,并為今后修改有關(guān)法律或者調(diào)整有關(guān)政策留有余地,物權(quán)法對宅基地使用權(quán)作了簡略的規(guī)定.隨著物權(quán)法的通過并于2007年1O月1日開始實(shí)施,這一爭論并未平息;相反,在法律實(shí)施過程中,立法者回避的一系列問題成為司法和行政執(zhí)法必須面對的難點(diǎn).在其他法律短時間不能修改的情況下,面對實(shí)踐中亟待解決的

3、糾紛,物權(quán)法卻為行政法規(guī)和司法解釋留下了廣闊的空問.一,現(xiàn)象與問題宅基地使用權(quán)是一種特殊的土地使用權(quán)和用益物權(quán),是宅基地使用權(quán)人在其他主體所有的土地上設(shè)定的以使用,收益為目的的用益物權(quán).因此宅基地使J日權(quán)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的必然派生的限制物權(quán).宅基地使用權(quán)具有下列特點(diǎn):一是主體的特定性,權(quán)利主體一般具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格.其他符合一定條件的其他自然人經(jīng)申請或耆基于法律行為取得宅基地使用權(quán).二是內(nèi)容的特定性,按照其他法律法規(guī)的規(guī)定,宅基地使川權(quán)1I能用于建造住宅及其附屬物,權(quán)利的取得,行使和轉(zhuǎn)讓受到其他法律,行政法規(guī)的嚴(yán)格限制三是客體的特定性,一戶集體經(jīng)濟(jì)組織成員只能申請一處宅基地,宅

4、基地土地的面積受到行政法規(guī)的嚴(yán)格限定.四是目的的特定性,宅基地是農(nóng)民安居樂業(yè)的棲身之地,是其作為土地的原住民的天然的不可剝奪的權(quán)利.宅基地使用權(quán)和中國的基本經(jīng)濟(jì)和土地制度緊密聯(lián)系在一起,是中國農(nóng)民生存,生產(chǎn)和生活的必要條件.目前宅基地使用權(quán)取得的方式有土改分配房屋,繼承房屋遺產(chǎn),合法審批建房,購買房屋以及獲取贈與房產(chǎn)等.其中繼承房屋遺產(chǎn)和合法審批建房是其中主要的取得方式.根據(jù)土地管理法以及1999年5月6日國務(wù)院辦公廳下發(fā)的國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知和2004年I1月2日國土資源部的關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見的規(guī)定,禁止農(nóng)村房屋向城鎮(zhèn)居民出售后,城鎮(zhèn)居民基本上不享有宅

5、基地使用權(quán).很多人認(rèn)為為了充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)自由流通,但不少學(xué)者從我國的土地制度,農(nóng)民的不平等地位,宅基地的保障作用和耕地保護(hù)制度出發(fā)認(rèn)為不能放開宅基地使用權(quán)自由交易.0后者的意見被物權(quán)法采納.在未來的一段時間內(nèi),宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)仍然會被禁止.但是一些非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員并非沒有宅基地使用權(quán)或昔不應(yīng)當(dāng)擁有宅基地使用權(quán).首先.一些非農(nóng)村集體組織的成員一般會基于下列原f擁有宅基地使用權(quán):一是城鎮(zhèn)居民或華僑繼承房屋遺產(chǎn)而擁有宅基地;二是農(nóng)村集體收稿日期】2008一1017作者簡介張新鋒(1977一).男.河南新野人,中國人民大學(xué)法學(xué)院在湊博士.主要從事民商法學(xué)研

6、究.安陽師范學(xué)院學(xué)報2o08年組織成員因?yàn)檎泄?升學(xué),創(chuàng)業(yè),出國等方式離開農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后,盡管已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,在其房屋轉(zhuǎn)讓,自然滅失或者由集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回之前.擁有宅基地使用權(quán);其次,某些人基于特殊原因的也應(yīng)享有宅基地使用權(quán).我國城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程正在加快,城鄉(xiāng)二元分割的僵化體制正在消融,在我國存在相當(dāng)多的農(nóng)村居民因?yàn)閰④?入學(xué),工作,出國等轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民或華僑,后因?yàn)橥诵?失業(yè)等原因回原籍生活,從海外回來定居或者港澳臺同胞基于歷史原因回原籍農(nóng)村定居,在客觀上具有取得宅基地使用權(quán)的需要,應(yīng)當(dāng)可以取得農(nóng)村宅基地使用權(quán).但是基于保障農(nóng)民,保護(hù)耕地的需要,這些人又不能通過交易取得宅

7、基地使用權(quán).例如:原先農(nóng)村居民在城市工作,退休后想在農(nóng)村定居;或者大學(xué)畢業(yè)生在農(nóng)村從事教育,衛(wèi)生等工作,時間較長,需要取得宅基地使用權(quán);華僑,華人,港澳臺同胞想回到家鄉(xiāng),在農(nóng)村購置宅基地.二,權(quán)利保護(hù)的正當(dāng)性與不足這些非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù).對于已經(jīng)合法擁有宅基地使用權(quán)的非農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)而言,在我國土地的使用權(quán)和房屋權(quán)利主體是一致的,因?yàn)榉课莺驼氐淖匀粚傩?”地隨房走”.民法通則和物權(quán)法承認(rèn)房屋所有權(quán)作為一項(xiàng)私人財產(chǎn)所有權(quán)存在.房屋作為一項(xiàng)私有財產(chǎn)權(quán)可以繼承,所以和房屋相連的宅基地也可以繼承.因此非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法的宅基地使用權(quán)具有正當(dāng)性和合法性

8、.但是他們的宅基地權(quán)利的行使卻又因?yàn)榉上拗贫荒苡行У厥艿剿痉ūＷo(hù).存在的不足主要是:一是他們在行使房屋所有權(quán)和它基地使用權(quán)時,由于法律的限制,權(quán)能不能得到充分的實(shí)現(xiàn),沒有充分的市場,其價格往往低于價值;二是其合法權(quán)益保護(hù)不足.根據(jù)確定:L地所有權(quán)和使用權(quán)的若=:規(guī)定第48條規(guī)定:”非農(nóng)業(yè)戶:民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地,房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的,可依法確定其集體土地建設(shè)川地使用權(quán).房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的,土地使用權(quán)l(xiāng)itl集體收網(wǎng).”由于房屋的價值不能充分實(shí)現(xiàn),而年久失修的房屋孵重建時,又往往得不到批準(zhǔn),其使用價值也大打折扣該權(quán)利變成一一利I不能實(shí)現(xiàn)的苦澀的權(quán)利.另外以部f1J規(guī)章的形式對該權(quán)

9、利進(jìn)行規(guī)定,該規(guī)定在司法實(shí)踐中只有參考使用的效力,不利于對這類群體的宅基地使用權(quán)的保護(hù).對于第二類非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,盡管他們沒有實(shí)際的宅基地使用權(quán),但是他們又有取得宅基地使用權(quán)的正當(dāng)理由,從法理的角度而言,這些人原本就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,由于自身努力或其他原因放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織社員資格,放棄對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地的共同共有的權(quán)利,當(dāng)他們回來定居時,取得宅基地使用權(quán)是公平合理的.從社會保障的角度說,在城市沒有住房,因?yàn)槠浜娃r(nóng)村歷史的聯(lián)系取得宅基地使用權(quán),也符合社會公共利益,有利于建立和諧社會.三,現(xiàn)實(shí)的出路上述非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員在行使或者取得宅基地使用權(quán)時出現(xiàn)相當(dāng)多的糾紛.有人想出

10、售房屋和宅基地使用權(quán)卻因?yàn)橘I方被限制在集體組織成員內(nèi)部而不能實(shí)現(xiàn)市場價值,集體組織又沒有能力在給與補(bǔ)償?shù)那闆r下收回宅基地使用權(quán),致使物不能盡其用而任其價值貶損.而城市郊區(qū)的人想重建房屋以利于增值,卻因?yàn)椴皇羌w經(jīng)濟(jì)組織的成員而得不到批準(zhǔn),舊房屋嚴(yán)重影響了宅基地使用權(quán)的升值,導(dǎo)致集體和個人兩敗俱傷.而那些本應(yīng)當(dāng)擁有宅基地使用權(quán)的人卻因?yàn)樯矸莸南拗贫荒苋〉?很多學(xué)者尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)家開出了宅基地使用權(quán)有償取得和自由交易的方子,但是這個方子的缺陷也非常明顯.從保護(hù)耕地,保護(hù)農(nóng)民的利益,需要對和耕地聯(lián)系在一起的宅基地取得進(jìn)行限制,在確立宅基地使用權(quán)交易主體平等地位,增強(qiáng)農(nóng)民締約能力,明晰產(chǎn)權(quán),保護(hù)耕地和

11、生態(tài)環(huán)境方面的其他法律和制度完善前,作為權(quán)利主體的農(nóng)民在宅基地交易和征用征收土地中沒有充分的獨(dú):立人格和平等地位.農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)弱勢地位導(dǎo)致宅基地交易的結(jié)果只能是冠以自由交易之名的變相剝奪而會失去生存的保障,耕地會不斷被以宅基地自由交易的名義蠶食.另有學(xué)者從農(nóng)村土地制度和農(nóng)民生存權(quán)利出發(fā),認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定:土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)移的,建筑物或其他附著物所有權(quán)轉(zhuǎn)移無效.川盡管農(nóng)民賴以生存的耕地得到了嚴(yán)格的保護(hù),但是,建筑物和附著物,fi:為農(nóng)民最重要的財產(chǎn)就只有使用價值,而沒有價值了.為了保護(hù)耕地的社會公共利益,限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓而導(dǎo)致房屋財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能無法實(shí)現(xiàn),農(nóng)民的基本財產(chǎn)權(quán)利得不到實(shí)現(xiàn)和保障,也有

12、不足之處.上述辦法執(zhí)其兩端,我們認(rèn)為在堅(jiān)持現(xiàn)有條第6期張新鋒:非農(nóng)村集體組織成員宅基地使用權(quán)探討31件下,堅(jiān)持農(nóng)村宅基地使用權(quán)的無償取得和禁止城鎮(zhèn)居民購買的政策和法律的前提下,應(yīng)當(dāng)充分考慮到房地一體的自然屬性和財產(chǎn)權(quán)利的重要性.一方面推進(jìn)制度改革,完善土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)民的平等地位,建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系.在此基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)地推進(jìn)宅基地使用權(quán)的交易,首先允許出租,出典等方式實(shí)現(xiàn)其權(quán)能.另一方面,依據(jù)物權(quán)法和土地管理法,完善宅基地使用權(quán)配套行政法規(guī),規(guī)章,出臺相應(yīng)的司法解釋,以解決實(shí)際的糾紛.首先,行政法規(guī)嚴(yán)格控制宅基地用地,禁止宅基地用地以任何名義占用任何耕地,除非經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn),不得新

13、增任何宅基地用地,新增農(nóng)村人口的宅基地只能從現(xiàn)有宅基地中取得.這樣農(nóng)村宅基地的市場供應(yīng)就會緊張,對于已經(jīng)成為非農(nóng)村居民的宅基地使用權(quán)將會以較高的價格在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓;其次,省級政府可以補(bǔ)貼建立宅基地收回補(bǔ)償基金,在集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回農(nóng)村宅基地或者農(nóng)戶自愿交回宅基地時,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織給與公允合理的賠償,以不低于市場價格為宜,不得借口宅基地的無償取得而壓低補(bǔ)償,因?yàn)檫@些人放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員時已經(jīng)無償給與集體經(jīng)濟(jì)組織一定的利益.而且f(i-I脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也符合城市化和保護(hù)耕地等社會公共利益的要求;第三,如果雙方對補(bǔ)償?shù)葐栴}發(fā)生糾紛,法院應(yīng)當(dāng)以民事糾紛受理.在判斷賠償數(shù)額時,司

14、法解釋應(yīng)當(dāng)作出有利于宅基地使川權(quán)的一方的規(guī)定;第四,賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員完整意義上的共有權(quán),對于申請及轉(zhuǎn)讓宅基地的,村民有權(quán)監(jiān)督,有權(quán)表決.土地行政管理部門只享有行政規(guī)劃和行政指導(dǎo)的權(quán)力,取消土地管理部門的宅基地審批權(quán),但是賦予其保護(hù)耕地的行政執(zhí)法權(quán),對于因宅基地占有耕地的行為,不管以任何理由,無條件恢復(fù)原狀,并對責(zé)任人員處以行政處罰.這樣就會減少地方政府利用宅基地審批權(quán)進(jìn)行尋租的行為,又從源頭上卡住了耕地流失的隱患.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員的共有權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)利行使,可以有效防止村干部的內(nèi)部人為控制現(xiàn)象;第五,對于確有需要在農(nóng)村居住的非農(nóng)村居民,可以采取特殊期限租賃宅基地使用權(quán)的方式從農(nóng)村集

15、體經(jīng)濟(jì)組織承租宅基地使用權(quán).該權(quán)利受到合同目的和土地管理法規(guī)的制約,并且該宅基地上的建筑物財產(chǎn)權(quán)受到租賃合同的限制.通過上述行政法規(guī),部門規(guī)章和司法解釋的制定完善,一方面保障相關(guān)人員的合法權(quán)利,另一方面在制度改革不夠完善的情況下,為糾紛的解決提供了法律依據(jù),有利于社會穩(wěn)定和諧.參考文獻(xiàn)1全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會民法室.物權(quán)法立法背景與觀點(diǎn)全集M.北京:法律出版社,2006.556.2孟勤國.物權(quán)法開啟農(nóng)村宅基地交易之辨J.法學(xué)評論,2005,(4):26.3王衛(wèi)國,王廣華.中國土地權(quán)利的法制建設(shè)M.北京:中國政法大學(xué)出版社.2002.135.4盂勤國.物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論(第二版)M

16、J.北京:人民法院出版社,2004.280.5許建蘇.農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度探討【J1.河北法學(xué),2(X)6.(11):105.OntheRightofUseofHomesteadofNonCollectiveOwnerZHANGXinfeng.fI.IJaSIhIII,JJ【lRenmin【nersityolChina,100872Beijing.China:2.AIlyangNfIrI1lalUniversity,Anyang455000.China)Abstract:Therighlofuseofhomesteadistherightofbeneficialriseofcolectiveownershipofground.Itisthenoncollectiveo+,qlelthaicalltaketherightgenerally.IIowever,sollle11OllcollectiveownershavetherightofuseofhomesteadbecaIIS(fSllchspecialreasillsasinheliting.1eavinghomealldgoingat)road.And