法治難題與行政法的任務(wù)

1、法治難題與行政法的任務(wù)當(dāng)前中國(guó)法治面臨的最大難題是什么？我認(rèn)為是法律實(shí)施問題。改革開放20多年來，我們制定了大量的法律和法規(guī)，立法成果有目共睹，但執(zhí)法問題令人擔(dān)憂。 很多法律仍然停留在書本上，尚未轉(zhuǎn)化為我們共同的生活準(zhǔn)則， 有法不依、執(zhí)法 不嚴(yán)的問題尤為突出。執(zhí)法難題是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)， 由人治走向法 治過程中產(chǎn)生的，有著復(fù)雜的社會(huì)背景和歷史原因。 各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有些 地方的極度貧困是造成經(jīng)濟(jì)秩序混亂的主要原因；中央和地方經(jīng)濟(jì)利益不一致也 造成了法律實(shí)施不統(tǒng)一、執(zhí)法不力。地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、顯示政績(jī)，往往置國(guó)家 法律和法規(guī)于不顧，對(duì)違法行為采取放任自流、包庇縱容甚至袒護(hù)的態(tài)度，結(jié)

2、果 造成了中央的法律法規(guī)在地方執(zhí)行不暢、 政令不通。由于不同行政機(jī)關(guān)之間在維 護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面職權(quán)不清、責(zé)任不明，特別是對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的越權(quán)和不作為行為 缺乏有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度，極易導(dǎo)致“有利的大家爭(zhēng)著管，不利的大家推 一邊”的結(jié)果。加之我們?nèi)鄙俳y(tǒng)一周詳?shù)男姓M織法和程序法，關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán) 力和責(zé)任、行使權(quán)力的方式、步驟、時(shí)限等都沒有明確詳細(xì)的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān) 濫用自由裁量權(quán)創(chuàng)造了可乘之機(jī)，影響了行政執(zhí)法的效果。而對(duì)于普遍存在的各 種違法行為，由于司法機(jī)關(guān)本身存在地方化和行政化傾向，所以也很難發(fā)揮應(yīng)有 的監(jiān)督和制裁作用。此外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的有些處理決定， 缺乏相應(yīng)的執(zhí)行 手段和執(zhí)行措施，

3、特別是缺乏追究刑事責(zé)任的規(guī)定，造成很多違法行為屢禁不止， 反復(fù)出現(xiàn)。必須看到，解決法治難題，保證法律實(shí)施是全體法律人共同肩負(fù)的一項(xiàng)責(zé)任。 立法者謹(jǐn)慎立法、執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)法、司法者公正司法是確保法律實(shí)施的基礎(chǔ)。作 為規(guī)范和監(jiān)督執(zhí)法者權(quán)力的最重要手段， 行政法至少可以從以下兩個(gè)方面發(fā)揮作 用。首先是重塑行政理念。法治的真諦在于良法得到一體遵行，政府的所有行為 必須依據(jù)法律，符合法律規(guī)定既是依法行政的根本要求， 也是政府最重要的執(zhí)政 理念。如果我們的意識(shí)仍然停留在工具主義法律觀階段，仍然拒絕法律的平等適 用，那么，我們的法治理想就永遠(yuǎn)遙不可及。除了法治觀念外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)政府 守信的觀念。我們不能想象一

4、個(gè)不守信用的政府機(jī)關(guān)或反復(fù)無常的行政人員能夠 公正合法地履行自己的職責(zé)，我們也不能設(shè)想朝令夕改的法律法規(guī)能夠維護(hù)正常 的社會(huì)秩序和公民利益。政府行使權(quán)力不僅應(yīng)該公正合法，而且應(yīng)該恪守信用， 失信于民、隨意行政、濫用權(quán)力的應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任。此外，為了控制日益膨脹的行政自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)引入行政法上的比例原則。只有依法行政、信賴保護(hù)、 比例行政等行政法原則成為政府行為的基本準(zhǔn)則和尺度時(shí)，人們頭腦中的法觀念才能逐漸形成，法律的真正實(shí)施才有可能。其次是建構(gòu)完善的行政法制度。在行政組織制度方面，由于長(zhǎng)期以來行政機(jī) 關(guān)內(nèi)部職權(quán)劃分不清，執(zhí)法機(jī)構(gòu)林立、多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉重疊、機(jī)構(gòu)和人員膨 脹的現(xiàn)象十分突出，社

5、會(huì)管理的空白點(diǎn)也依然存在。因此，建立健全各個(gè)行政機(jī) 關(guān)的組織法律制度，劃分清楚各機(jī)關(guān)的職責(zé)和權(quán)限，是保證行政機(jī)關(guān)公正、高效、 充分地行使權(quán)力的前提。同時(shí)還必須重視對(duì)行使公權(quán)力的其他事業(yè)、 單位和社會(huì) 團(tuán)體的授權(quán)和規(guī)范，特別要研究界定事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等公務(wù)法人與其內(nèi)部組 成人員之間發(fā)生糾紛的性質(zhì)，盡快建立起有效的爭(zhēng)議解決機(jī)制，消除權(quán)利救濟(jì)的 真空。在行政管理體制方面，要運(yùn)用法律手段明確各級(jí)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和權(quán)力， 落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)行政不作為行為的監(jiān)督，綜合運(yùn)用多種手段解 決執(zhí)法問題。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)克制行使權(quán)力，減少對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的過度干預(yù)， 避免 錯(cuò)誤行政決策帶來的執(zhí)法阻力。地方政府不

6、宜對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承擔(dān)直接的責(zé) 任，應(yīng)該把工作的重點(diǎn)放在城市管理上，力戒對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的非法干預(yù)。對(duì)于執(zhí)法 不力，違法行為長(zhǎng)期得不到遏制的地方和部門，首先要追究行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任。 同時(shí)還要綜合運(yùn)用財(cái)政、獎(jiǎng)勵(lì)、指導(dǎo)和政府合同等多種手段，疏導(dǎo)違法行為，支 持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其要保證地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，形成對(duì)執(zhí)法者有效的激 勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，切斷執(zhí)法部門與非法者的利益，鏟除腐敗滋生的土壤，打掉違法 行為的“保護(hù)傘”。獨(dú)立公正的司法制度是救濟(jì)受害人、監(jiān)督執(zhí)法者的最重要保障。因此，改革 現(xiàn)行司法體制，建立一套獨(dú)立于行政權(quán)力，免受地方干預(yù)的實(shí)行垂直管理的法院 體系，對(duì)于保障法律的實(shí)施具有十分特別的意義。我們

7、不能只滿足于每年將近 10萬起訴訟案件這樣一個(gè)數(shù)字概念，而應(yīng)當(dāng)看到真正的官民爭(zhēng)議遠(yuǎn)不止 10萬起， 大量的爭(zhēng)議被堵在法院大門之外，即使受理的爭(zhēng)議其審理難度大大超過我們的想 象。原告經(jīng)過千辛萬苦贏得的勝訴判決往往得不到執(zhí)行。行政訴訟法已生效十二年之久，但深入人心的行政訴訟制度尚離我們很遠(yuǎn)。 司法本身的中立和獨(dú)立訴求 與現(xiàn)實(shí)生活對(duì)訴訟的法外干預(yù)形成明顯的反差，這已經(jīng)成為制約行政訴訟發(fā)展的 最大障礙。更令人擔(dān)憂的是國(guó)家賠償制度，由于立法本身存在歸責(zé)原則界定不清、 含義不明、賠償范圍優(yōu)先、程序不公等問題，使得一部人們信賴的人權(quán)保護(hù)法被 束之高閣，很少適用，加之賠償經(jīng)費(fèi)與行政經(jīng)費(fèi)掛鉤、 賠償責(zé)任與領(lǐng)導(dǎo)人政績(jī)掛 鉤等做法，更是這部法律舉步維艱。因此，適時(shí)修改行政訴訟法和國(guó)家賠償法、 擴(kuò)大訴訟范圍、消滅權(quán)力救濟(jì)真空、改革司法體制、完善行政救濟(jì)制度是當(dāng)前行 政法面臨的重要任務(wù)。面對(duì)法律實(shí)施的難題，我們應(yīng)當(dāng)時(shí)刻提醒自己，立法的數(shù)量猛增、執(zhí)法運(yùn)動(dòng) 和專項(xiàng)治理接連不斷、訴訟官司成倍增長(zhǎng)、法學(xué)著作汗牛充棟等都不意味著法治， 也不能證明法治時(shí)代已經(jīng)來臨。只有依法、守信、忠誠(chéng)于法律的觀念深深地扎根 于我們的頭腦時(shí)，只有法治社會(huì)必備的制度日益完善時(shí)，只有當(dāng)良好的法律被多 數(shù)人自覺遵守、成